Danıştay İdare Dava Daireleri Kurulu E.2022/512 K.2022/3338

Dava konusu istem: İlkokul Öğretmenleri Sağlık ve Sosyal Yardım Sandığı Ana Statüsü'nün, 27/08/2017 tarih ve 30167 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan İlkokul Öğretmenleri Sağlık ve Sosyal Yardım Sandığı Ana Statüsünde Değişiklik Yapılmasına Dair Ana Statü ile değişik 14. maddesinin 1. fıkrasında yer alan “ve tecziye” ibaresinin, 18. maddesinin 1. fıkrasının (a) ve (b) bentlerinin, 20. maddesinin 1. fıkrasının (h) bendinde yer alan “657 sayılı Kanunun disiplin hükümleri kapsamında aylıktan kesme cezası veya daha üst bir disiplin cezası almış olan üyeler” ibaresinin, 31. maddesinin 1. fıkrasının,

32. maddesinin 1. fıkrasında yer alan “Ancak tazminat miktarı Sandık hükmi şahsiyetince karşılanır. İlgiliye rücu Yönetim Kurulu kararı ile olur” cümleleri ile 2. fıkrasında yer alan “Temsilciler Kurulunun bu yolda alınan kararı üzerine” ibaresinin iptaline karar verilmesi istenilmiştir.

Daire kararının özeti: Danıştay Onikinci Dairesinin 25/03/2021 tarih ve E:2018/8378, K:2021/1693 sayılı kararıyla;

İlkokul Öğretmenleri Sağlık ve Sosyal Yardım Sandığı Ana Statüsü'nün, 27/08/2017 tarih ve 30167 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan İlkokul Öğretmenleri Sağlık ve Sosyal Yardım Sandığı Ana Statüsünde Değişiklik Yapılmasına Dair Ana Statü ile değişik "Sandık Personeli" başlıklı 14. maddesinin 1. fıkrasında yer alan “ve tecziye” ibaresi yönünden;

İlksan personelinin disiplin suçları ve cezalarının, Anayasa’nın ilgili maddeleri gereğince 4357 sayılı Kanun'la düzenlenmesi gerektiği, cezalandırma şekillerinin yönetmelikle belirleneceğine ilişkin dava konusu düzenlemede üst hukuk normlarına ve hukuka uygunluk görülmediği,

İlkokul Öğretmenleri Sağlık ve Sosyal Yardım Sandığı Ana Statüsü'nün, 27/08/2017 tarih ve 30167 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan İlkokul Öğretmenleri Sağlık ve Sosyal Yardım Sandığı Ana Statüsünde Değişiklik Yapılmasına Dair Ana Statü ile değişik, 18. maddesinin 1. fıkrasının (a) ve (b) bentleri; 20. maddesinin 1. fıkrasının (h) bendinde yer alan “657 sayılı Kanunun disiplin hükümleri kapsamında aylıktan kesme cezası veya daha üst bir disiplin cezası almış olan üyeler” ibaresi; 31. maddesinin 1. fıkrası, 32. maddesinin 1. fıkrasında yer alan; “Ancak tazminat miktarı Sandık hükmi şahsiyetince karşılanır. İlgiliye rücu Yönetim Kurulu kararı ile olur.” ibaresi ile 2. fıkrasında yer alan; “Temsilciler Kurulunun bu yolda alınan kararı üzerine” ibaresi yönünden;

4357 sayılı Kanun'un 19/01/1943 tarih ve 5308 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe girdiği göz önüne alındığında, Kanun'da "ilkokul öğretmeni" olarak geçen kavramın Ana Statü'nün 18. maddesinin 1. fıkrasının (a) ve (b) bentlerinde, "sınıf öğretmeni" olarak düzenlendiği, benzer şekilde daha önce olmamasına rağmen Bakanlık bünyesinde sözleşmeli personel istihdam edilmeye başlandığı, dava konusu düzenlemenin 4357 sayılı Kanun'u genişletici mahiyette olmadığı,

Dava konusu Ana Statü'nün 20. maddesinin 1. fıkrasının (h) bendinde yer alan; taksirli suçlar hariç olmak üzere, her ne surette olursa olsun mahkûmiyet cezası alanlarla, 657 sayılı Kanun'un disiplin hükümleri kapsamında aylıktan kesme cezası veya daha üst bir disiplin cezası almış olan üyelerin, Sandık organlarında ve seçim kurullarında görev alamayacaklarına ilişkin düzenlemenin, Sandık üyelerinin, Sandık organlarında ve seçim kurullarında görev alma şartına ilişkin olduğu, seçme ve seçilme hakkının ihlali niteliğinde olmadığı, anılan düzenlemede üst hukuk normlarına ve hukukun genel ilkelerine aykırılık görülmediği,

Ana Statü'nün 31. maddesinin 1. fıkrasındaki, denetleme kurulu üyelerinin görevlerini yaptıkları esnada öğrendikleri hususları üçüncü şahıslara açıklayamayacaklarına ilişkin düzenlemenin, aynı Ana Statü'nün denetleme kurulunun görevlerinin düzenlendiği 11. maddesinde sayılan denetleme kurulunun görevleri ile çelişmediği, üyelerin dava açma, Sandık işlerinin gidişi veya muayyen bazı işler hakkında bilgi isteme, Yönetim Kurulu üyesi, genel müdür ve diğer müdürler hakkında denetleme kuruluna veya denetçilere şikâyette bulunma haklarının bulunduğu göz önüne alındığında, anılan düzenlemenin üst hukuk normlarına ve hukuka aykırı olmadığı,

Ana Statü'nün 32. maddesinde; "(1) Sandığın zarara sokulması hallerinde, dolayısıyla zarar gören üyeler ilgili kanun hükümlerine göre, ilgililer hakkında dava açma hakkına sahiptirler. Ancak tazminat miktarı Sandık hükmi şahsiyetince karşılanır. İlgiliye rücu Yönetim Kurulu kararı ile olur. (2) İlgili kanun hükümlerine göre, Yönetim Kurulu üyeleri hakkında Temsilciler Kurulunun bu yolda alınan kararı üzerine Denetleme Kurulunca dava açılır." düzenlemesine yer verildiği, Sandığın zarara sokulması hallerinde üyelerin dava açma hakkına sahip oldukları ve üyelerin zararının öncelikle Sandık tarafından ivedilikle giderilmesi ve daha sonra zarara sebep olan ilgiliye rücu edilmesine ilişkin söz konusu düzenleme yönünden hukuka ve mevzuata aykırılık görülmediği gerekçesiyle,

İlkokul Öğretmenleri Sağlık ve Sosyal Yardım Sandığı Ana Statüsü'nün, 27/08/2017 tarih ve 30167 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan İlkokul Öğretmenleri Sağlık ve Sosyal Yardım Sandığı Ana Statüsünde Değişiklik Yapılmasına Dair Ana Statü ile değişik 14. maddesinin 1. fıkrası yer alan “ve tecziye” ibaresinin iptaline.

Aynı Ana Statü'nün 18. maddesinin 1. fıkrasının (a) ve (b) bentleri, 20. maddesinin 1. fıkrasının (h) bendinde yer alan “657 sayılı Kanunun disiplin hükümleri kapsamında aylıktan kesme cezası veya daha üst bir disiplin cezası almış olan üyeler” ibaresi, 31. maddesinin 1. fıkrası, 32. maddesinin 1. fıkrasında yer alan. “Ancak tazminat miktarı Sandık hükmi şahsiyetince karşılanır. İlgiliye rücu Yönetim Kurulu kararı ile olur.” ibaresi ile 2. fıkrasında yer alan.

“Temsilciler Kurulunun bu yolda alınan kararı üzerine” ibaresi yönünden davanın reddine karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENLERİN İDDİALARI

Davacı tarafından.

18. maddenin 1. fıkrasının (a) ve (b) bentleri yönünden, 4357 sayılı Kanun'un 11. maddesinde sınırlı olarak sayılan Sandık üyelerinin genişletildiği, yapılan değişikliğin hukuki güvenlik, hukuki belirlilik ve hukuki öngörülebilirlik ilkelerine aykırılık teşkil ettiği, yapılan düzenleme ile 657 sayılı Kanun’un 4. maddesinde sayılan diğer istihdam statülerinin (4/C ve 4/D) Bakanlık bütçesinden maaş almalarına rağmen dava konusu ana statü düzenlemesine dahil edilmediği,

gerçekte Sandık üyeliği ihtilaflı ve tartışmalı olan 4/B statüsünde istihdam edilen kamu görevlilerini Sandık üyesi kılmak suretiyle zorunlu Sandık üyeliğine ilişkin kanun maddesinin değiştirilmek istendiği, dava konusu düzenlemenin dayanağını oluşturan hukuk kuralının 4357 sayılı Kanun'un 11. maddesinin ikinci fıkrasının Anayasa’ya aykırılık iddiasıyla halen Anayasa Mahkemesince incelenmekte olup, bu durumun bekletici mesele yapılmasının uygun olacağı.

20. maddenin 1. fıkrasının (h) bendinde yer alan “...657 sayılı Kanunun disiplin hükümleri kapsamında aylıktan kesme cezası veya daha üst bir disiplin cezası almış olan üyeler...” ibaresi yönünden, yapılan değişiklikle, üyeler yönünden “seçme”, adaylar yönünden “seçilme” hakkına müdahale edildiği, düzenlemenin demokratik hukuk devleti anlayışıyla bağdaşmadığı.

31. maddenin 1. fıkrası yönünden, “üçüncü şahıs” kavramının tanımlanmadığı, dava konusu değişiklikle, Sandık üyelerinin sandık işleri hakkında denetçiler eliyle bilgi edinme hakkının ellerinden alındığı, hukuk sistemimizde denetleme kurulu üyeleri ve denetçiler yönünden tek kısıtlama, kurumu (Sandığı) ve üyeleri zarara uğratmaya yönelik bilgi ve belge verilmesi hususu olduğundan, dava konusu düzenlemenin hukuka ve kanuna aykırı olduğu. 32. maddenin 1. fıkrasında yer alan.

“Ancak tazminat miktarı Sandık hükmi şahsiyetince karşılanır. İlgiliye rücu Yönetim Kurulu kararı ile olur.” ibaresi ile 2. fıkrasında yer alan. “Temsilciler Kurulunun bu yolda alınan kararı üzerine” ibaresi yönünden.

4357 sayılı Kanun'un 14. maddesinde sandığın malvarlığı ve alacaklarının Devlet mallarına ait hak ve rüçhanlar gibi işlem göreceğinin hüküm altına alındığı, bu itibarla Sandığın zarara uğraması halinde “kamu zararı” gibi değerlendirilmesi ve bu doğrultuda işlem yapılması gerektiği, zararın Sandık tüzel kişiliği tarafından değil, zarar sorumlusu tarafından tazmin edilmesi gerektiği, her iki fıkranın çelişkili olduğu,

ilk fıkrada Sandığın zarara uğraması halinde üyenin dava açma hakkına sahip olduğu öngörülmekte iken, dava konusu düzenleme ile bahse konu dava sonucunda hükmolunacak tazminatın Sandık tarafından karşılanacağı düzenlemesine yer verildiğinden, Sandığın uğradığı zararın yine Sandığa tazmin ettirildiği ileri sürülmektedir.

Davalı idare ve müdahil tarafından; 14. maddenin 1. fıkrasında yer alan “ve tecziye” ibaresinin Anayasa’nın “belirlilik” ilkesine aykırı olmadığı, açık, net ve uygulanabilir nitelikte olduğu, Ana Statü'nün bu hükmünde Sandık çalışanlarının hizmete alınmalarında aranacak nitelikler ve şartlar, uymak zorunda oldukları kurallar, yükselme ve tecziye şekillerinin bir yönetmelikle belirleneceğinin açıkça ortaya konulduğu, dolayısıyla yönetmelikte açıkça belirli bir şekilde hangi fiillere karşılık hangi disiplin cezasının uygulanacağının önceden belirlendiği ileri sürülmüştür.

KARŞI TARAFIN SAVUNMALARI

Davacı tarafından, savunma verilmemiştir. Davalı idare ve müdahil tarafından, savunma verilmemiştir.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …'NUN DÜŞÜNCESİ : Temyiz istemlerinin reddi ile Daire kararının onanması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE

MADDİ OLAY

27/08/2017 tarih ve 30167 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan İlkokul Öğretmenleri Sağlık ve Sosyal Yardım Sandığı Ana Statüsünde Değişiklik Yapılmasına Dair Ana Statü ile İlkokul Öğretmenleri Sağlık ve Sosyal Yardım Sandığı Ana Statüsünde değişiklikler yapılmış olup, anılan Ana Statü'nün 14. maddesinin 1. fıkrasında yer alan “ve tecziye” ibaresinin. 18. maddesinin 1. fıkrasının (a) ve (b) bentlerinin.

20. maddesinin 1. fıkrasının (h) bendinde yer alan “657 sayılı Kanunun disiplin hükümleri kapsamında aylıktan kesme cezası veya daha üst bir disiplin cezası almış olan üyeler” ibaresinin. 31. maddesinin 1. fıkrasının. 32. maddesinin 1. fıkrasında yer alan “Ancak tazminat miktarı Sandık hükmi şahsiyetince karşılanır.

İlgiliye rücu Yönetim Kurulu kararı ile olur” cümleleri ile 2. fıkrasında yer alan “Temsilciler Kurulunun bu yolda alınan kararı üzerine” ibaresinin iptaline karar verilmesi istemiyle temyizen incelenen dava açılmıştır.

İLGİLİ MEVZUAT

4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları Kanunu'nun 19. maddesinin birinci fıkrasının (f) bendinden, sendika ve konfederasyonların yetki ve faaliyetlerine ilişkin olarak "Üyelerin idare ile doğacak ihtilaflarında, ortak hak ve menfaatlerinin izlenmesinde veya hukuki yardım gerekliliğinin ortaya çıkması durumunda üyelerini ve mirasçılarını, her düzeyde ve derecede yönetim ve yargı organları önünde temsil etmek veya ettirmek, dava açmak ve bu nedenle açılan davalarda taraf olmak." kuralına yer verilmiş, bu yetkiyle sendikalar üyelerinin ortak hak ve menfaatlerini ilgilendiren konularda dava açma hakkına sahip kılınmıştır.

İlkokul Öğretmenleri Sağlık ve Sosyal Yardım Sandığı Ana Statüsü'nün, "Tanımlar" başlıklı 4. maddesinin 1. fıkrasının (g) bendine göre İlksan personeli, İlkokul Öğretmenleri Sağlık ve Sosyal Yardım Sandığı Genel Müdürlüğü merkez ve bağlı birimlerinde 4857 sayılı İş Kanunu hükümleri çerçevesinde çalışan belirli/belirsiz süreli sözleşmeli personeli ifade etmektedir.

İlkokul Öğretmenleri Sağlık ve Sosyal Yardım Sandığı Personel Yönetmeliği'nin 89. maddesinde ise bu Yönetmelik'te yer almayan konularda İş Kanunu ve ilgili diğer mevzuat hükümlerinin uygulanacağı düzenlemesine yer verilmiştir.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME

Danıştay dava dairelerinin nihai kararlarının temyizen incelenerek bozulması, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesinde yer alan;

"a) Görev ve yetki dışında bir işe bakılmış olması,

b) Hukuka aykırı karar verilmesi,

c)Usul hükümlerinin uygulanmasında kararı etkileyebilecek nitelikte hata veya eksikliklerin bulunması" sebeplerinden birinin varlığı hâlinde mümkündür.

İlkokul Öğretmenleri Sağlık ve Sosyal Yardım Sandığı Ana Statüsü'nün, 27/08/2017 tarih ve 30167 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan İlkokul Öğretmenleri Sağlık ve Sosyal Yardım Sandığı Ana Statüsünde Değişiklik Yapılmasına Dair Ana Statü ile değişik 14. maddesinin 1. fıkrası yer alan “ve tecziye” ibaresinin iptaline, diğer maddelerin iptali istemi yönünden ise davanın reddine karar verilmiştir.

Dayandığı hukuksal nedenler ve gerekçesi yukarıda açıklanan Danıştay Onikinci Dairesi kararının, davanın reddine ilişkin kısmı, aynı gerekçe ile Kurulumuzca da uygun bulunmuş olup temyiz dilekçesinde ileri sürülen iddialar, kararın anılan kısmının bozulmasını gerektirecek nitelikte görülmemiştir.

Öte yandan, davacı tarafından her ne kadar, dava konusu 31. maddede yer alan “üçüncü şahıs” kavramının tanımlanmadığı ve anılan düzenleme nedeniyle Sandık üyelerinin sandık işleri hakkında denetçiler eliyle bilgi edinme haklarının ellerinden alındığı ileri sürülmekte ise de; "üçüncü şahıs"tan kastedilenin sandık üyeleri olmadığı, konu ile ilgisiz kişilerin kastedildiği, nitekim Ana Statü'nün 9. maddesine göre Yönetim Kurulu'nun denetçiler raporunu Temsilciler Kurulu üyelerine göndermekle yükümlü olduğu görüldüğünden, bilgi edinme hakkının kısıtlanmadığı sonucuna varılmıştır.

Temyize konu kararın, İlkokul Öğretmenleri Sağlık ve Sosyal Yardım Sandığı Ana Statüsü'nün, 27/08/2017 tarih ve 30167 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan İlkokul Öğretmenleri Sağlık ve Sosyal Yardım Sandığı Ana Statüsünde Değişiklik Yapılmasına Dair Ana Statü ile değişik 14. maddesinin 1. fıkrasında yer alan “ve tecziye” ibaresinin iptaline ilişkin kısmına gelince;

Davacı Sendika, Tüzüğü'ne göre, eğitim-öğretim ve bilim hizmet kolunda faaliyet göstermekte ve hizmet koluna dahil kamu kurum ve kuruluşları işyerlerinde çalışan kamu görevlilerini üye olarak kabul etmektedir. Dava konusu Ana Statü'nün 14. maddesi ise Sandık personeli hakkında düzenlemeler içermektedir.

4688 sayılı Kanun uyarınca, davacı Sendikanın, sadece üyelerinin idare ile ilgili doğacak ihtilaflarında, ortak hak ve menfaatlerinin izlenmesinde veya hukukî yardım gerekliliğinin ortaya çıkması durumunda üyelerini veya mirasçılarını, her düzeyde ve derecedeki yönetim ve yargı organları önünde temsil etmek veya ettirmek, dava açmak ve bu nedenle açılan davalarda taraf olmak yetkisine sahip olması, 4857 sayılı İş Kanunu'na tabi işçi statüsünde görev yapan İlksan personelinin kamu kurum ve kuruluşlarında görev yapan kamu görevlisi niteliğinin bulunmaması ve dolayısıyla davacı Sendikaya üye olmaması karşısında, Ana Statü'nün 14. maddesinin 1. fıkrasında yer alan “ve tecziye” ibaresinin iptali istemi yönünden davacı Sendikanın dava açma ehliyetinin bulunmadığı sonucuna varılmıştır.

Bu itibarla, dava konusu Ana Satatü'nün 14. maddesinin 1. fıkrası yer alan “ve tecziye” ibaresinin iptali istemi yönünden davanın ehliyet nedeniyle reddine karar verilmesi gerekirken, anılan düzenlemenin esasının incelenmesi suretiyle iptal edilmesine ilişkin hüküm fıkrasında hukuki isabet bulunmadığı sonucuna varılmıştır.

KARŞI OY

X- İlkokul Öğretmenleri Sağlık ve Sosyal Yardım Sandığı Ana Statüsü'nün, 31. maddesinin 1. fıkrasında; "Denetleme Kurulu üyeleri, görevlerini yaptıkları esnada öğrendikleri hususları üçüncü şahıslara açıklayamazlar." düzenlemesine yer verilmiştir.

Dava konusu düzenlemede “üçüncü şahıs” kavramının tanımlanmaması nedeniyle belirsiz bir ifadeye yer verildiği ve düzenlemenin bir düzenleyici işlemde olması gereken "açık ve belirgin olma" niteliğini taşımadığı görülmektedir. Ana Statü'nün tamamı dikkate alındığında, anılan ifadenin yine müphem kaldığı, dolayısıyla dava konusu düzenlemenin hukuk devletinin bir unsuru olan hukuki güvenlik (belirlilik) ilkesine aykırılık teşkil ettiği sonucuna varılmıştır.

Nitekim, "üçüncü şahıs" ifadesi belirsiz olduğundan, eğer kastedilen Sandık üyeleri ise, üyelerin denetleme kurulu üyelerinin tespit ettikleri usulsüzlüklerden haberdar edilmemeleri sonucunun doğması muhtemeldir.

Bu durumda, Ana Statü'nün 31. maddesinin 1. fıkrasında yer alan "Denetleme Kurulu üyeleri, görevlerini yaptıkları esnada öğrendikleri hususları üçüncü şahıslara açıklayamazlar." düzenlemesinde hukuka uygunluk bulunmadığı, anılan madde yönünden davanın reddi yolunda verilen Daire kararının bozulması gerektiği oyu ile çoğunluk kararına katılmıyorum.

KARŞI OY

XX- İlkokul Öğretmenleri Sağlık ve Sosyal Yardım Sandığı Ana Statüsü'nün, "Dava Açma" başlıklı 32. maddesinin 1. fıkrasında; "Sandığın zarara sokulması hallerinde, dolayısıyla zarar gören üyeler ilgili kanun hükümlerine göre, ilgililer hakkında dava açma hakkına sahiptirler. Ancak tazminat miktarı Sandık hükmi şahsiyetince karşılanır. İlgiliye rücu Yönetim Kurulu kararı ile olur." düzenlemesine yer verilmiştir.

Anılan düzenleme ile Yönetim Kuruluna, ilgililere rücu etme konusunda geniş bir takdir yetkisi tanındığı görülmektedir. Rücu imkânı, zarar sorumlusunun kusur, ihmal ya da kastının varlığı ya da derecesine değil, doğrudan Yönetim Kurulunun takdirine bırakılmaktadır. Yönetim Kurulunun, sorumlulara rücu etmemesi ihtimal dahilinde olup, kusur, ihmal ya da kastın varlığı halinde dahi bağlı yetki içinde bulunduğu bir düzenleme hukuki güvenlik (belirlilik) ilkesine uygun olacaktır.

İlgililere rücu edilmesini yönetim kurulunun takdirine bırakan Ana Statü'nün 32. maddesinin 1. fıkrasında yer alan "İlgiliye rücu Yönetim Kurulu kararı ile olur." düzenlemesinde hukuka uygunluk bulunmadığı, anılan düzenleme yönünden davanın reddi yolunda verilen Daire kararının bozulması gerektiği oyu ile çoğunluk görüşüne katılmıyoruz.