Danıştay İdare Dava Daireleri Kurulu E.2022/57 K.2023/5

İstanbul Bölge İdare Mahkemesi Başkanlar Kurulunun 21/06/2022 tarih ve E:2022/52, K:2022/52 sayılı kararıyla;

… tarafından, İstanbul Bölge İdare Mahkemesi 3. İdari Dava Dairesinin 10/12/2020 tarih E:2020/159, K:2020/775 sayılı kararı ile Ankara Bölge İdare Mahkemesi 3. İdari Dava Dairesinin 03/10/2018 tarih ve E:2018/1678, K:2018/2702 sayılı kararı arasındaki aykırılığın giderilmesinin istenmesi nedeniyle,

"Aykırılığın, dava konusu işlemin iptaline ilişkin karara karşı yapılan istinaf başvurusunun reddi yolunda verilen Ankara Bölge İdare Mahkemesi 3. İdari Dava Dairesi kararı doğrultusunda giderilmesi" gerektiği görüşüyle, 2576 sayılı Bölge İdare Mahkemeleri, İdare Mahkemeleri ve Vergi Mahkemelerinin Kuruluşu ve Görevleri Hakkında Kanun'un 3/C maddesinin 4. fıkrasının (c) bendi uyarınca dosyanın Danıştaya gönderilmesi üzerine,

Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hâkimi …'ın açıklamaları dinlendikten sonra konu ile ilgili kararlar ve yasal düzenlemeler incelenerek gereği görüşüldü:

I- AYKIRILIĞIN GİDERİLMESİ İSTEMİNE KONU BÖLGE İDARE MAHKEMESİ KARARLARI

A- İSTANBUL BÖLGE İDARE MAHKEMESİ 3. İDARİ DAVA DAİRESİNİN E:2020/159 SAYILI DOSYASINA KONU YARGILAMA SÜRECİ:

Dava konusu istemin özeti: Karayolları Genel Müdürlüğü ... Bölge Müdürlüğünde Avukat olarak görev yapan davacı tarafından, görev tahsisli kamu konutu tahsis edilmesi istemiyle yapılan 06/05/2019 tarihli başvurunun zımnen reddine dair işlemin iptali istenilmiştir.

İstanbul 2. İdare Mahkemesinin 31/10/2019 tarih ve E:2019/1543, K:2019/2166 sayılı kararının özeti:

2946 sayılı Kamu Konutları Kanunu'nun 3. ve 4. maddelerine, Kamu Konutları Yönetmeliği'nin 5/b., 8/5., 20., 33.maddeleri ile Ek 2 Sayılı Cetvel'ine yer verilerek;

Uyuşmazlıkta; davacıya görev tahsisli lojman tahsisi yapılmamasının gerekçesi olarak Karayolları Genel Müdürlüğünün … tarih ve E…. sayılı onay işlemi gerekçe gösterilmiş olup, avukatlardan "birim amiri ve vekiline" görev tahsisli kamu konutu tahsisi yapılacağı yönünde bildirime yer verildiğinin görüldüğü,

Yönetmelik eki Cetvellerde görev tahsisli kamu konutu tahsis edilebilecek unvanların belirlendiği, idarelerce kurum içi düzenleyici işlemlerle, Yönetmelikle belirlenen unvanlara sınırlama getirilebileceğine yönelik olarak yetki tanıyan bir düzenlemenin mevcut olmadığı, sadece eşdeğer ek unvanlar belirleme konusunda yetki tanındığı, bu nedenle de mevzuatta belirlenen görev unvanlarının idarelerce yapılacak alt düzenleyici işlemler ile kapsam dışında bırakılamayacağı gibi sınırlama da getirilemeyeceğinin açık olduğu,

Bu durumda; yukarıda hükümlerine yer verilen Kamu Konutları Yönetmeliği'nin ilgili hükümleri doğrultusunda bakanlıkların bağlı ve ilgili kuruluşların taşra teşkilatında görev yapan tüm avukatların görev tahsisli kamu konutu tahsisi talebinde bulunabileceği ve ilgili Yönetmelik hükümlerine göre yapılacak değerlendirme sonucu (görev tahsisli kamu konutu sayısı, görev tahsisli kamu konutu tahsis edilebilecek personel sayısı, bunlar arasındaki öncelik durumu vb. hususlar gözönünde bulundurularak yapılacak değerlendirme sonucu boş görev tahsisli kamu konutu bulunması halinde) görev tahsisli kamu konutu tahsis edilebileceği halde,

anılan onay işlemi esas alınarak hukuk birimi amiri ve vekili avukata görev tahsisli kamu konutu tahsisi yapılabileceği yönündeki belirlemeden hareketle bu gerekçeyle davacının başvurusunun reddedilmesinde hukuka uyarlık bulunmadığı sonucuna varıldığı gerekçesiyle dava konusu işlemin iptaline karar verilmiştir.

İstanbul Bölge İdare Mahkemesi 3. İdari Dava Dairesinin 10/12/2020 tarih E:2020/159, K:2020/775 kararının özeti:

2946 sayılı Kamu Konutları Kanunu'nun 3. maddesi ve Kamu Konutları Yönetmeliği'nin 5/b., 6/1., 8/5. maddeleri ile Ek 2 Sayılı Cetvel'ine yer verilerek;

Dava konusu olayda; Karayolları Genel Müdürlüğünün … tarih ve E…. sayılı kararı ile taşra teşkilatında lojmanlardan görev tahsisli olarak yararlanacağı düzenlenen avukat unvanı için tahsis edilecek konut sayısının (Birim amiri ve vekili) iki olarak belirlendiği ve bu pozisyonda görevli avukatlara görev tahsisli olarak lojman tahsisi yapıldığı, görev tahsisi yapılmak suretiyle verilecek başka bir lojmanın bulunmadığı, davacının Lojman Puanlama Cetvelinde, 18 puanla 12. sırada olduğu gözetilerek, 10/07/2019 tarihinde Alibeyköy lojmanlarından kendisine sıra tahsisli konut tahsis edildiği, davacının bu konutu istememesi üzerine bu defa 24/09/2019 tarihinde Silivri'den kendisine konut tahsis edildiğinin görüldüğü,

Bu durumda, kadrolu avukatlar için, taşrada bölge müdürlüğü bünyesinde iki adet görev tahsisli konut ayrıldığı ve bu konutların da dolu olması nedeniyle davacının başvurusunun reddedildiği anlaşıldığından davacının talebinin reddine ilişkin işlemde hukuka aykırılık, aksi yoldaki İdare Mahkemesi kararında ise hukuki isabet bulunmadığı gerekçesiyle istinaf başvurusunun kabulüyle, istinafa konu İdare Mahkemesi kararının kaldırılmasına ve davanın reddine kesin olarak karar verilmiştir.

B-ANKARA BÖLGE İDARE MAHKEMESİ 3. İDARİ DAVA DAİRESİNİN E:2018/1678, SAYILI DOSYASINA KONU YARGILAMA SÜRECİ:

Dava konusu istemin özeti: Karayolları Genel Müdürlüğü ...Bölge Müdürlüğü emrinde Avukat olarak görev yapan davacının, tarafına görev tahsisli lojman tahsis edilmesi istemiyle yaptığı başvurunun zımnen reddine ilişkin işlemin iptali istenilmiştir.

Ankara 4. İdare Mahkemesinin 08/03/2018 tarih ve E:2017/2761, K:2018/699 sayılı kararının özeti:

2946 sayılı Kamu Konutları Kanunu'nun 3. ve 4. maddeleri, Kamu Konutları Yönetmeliği'nin 5/b., 8/5., 20., 33.maddeleri ile Ek 2 Sayılı Cetvel'ine yer verilerek;

Bakılan davada, davacıya görev tahsisli lojman tahsisi yapılmamasının gerekçesi olarak 21/11/2016 tarih ve E.43777 sayılı Karayolları Genel Müdürlüğü işlemi gerekçe gösterilmiş olup, anılan işlemde avukatlardan "birim amiri ve vekiline" görev tahsisli lojman tahsisi yapılacağının düzenleme altına alındığının görüldüğü,

Yönetmelik eki cetvelde görev tahsisli lojman tahsis edilebilecek unvanlar belirlenmiş olup, idarelerce düzenlenen görev tahsisli lojman tahsisi talep edebileceklerin belirlendiği kurum içi düzenleyici işlemlerle, Yönetmelikle belirlenen unvanlara sınırlama getirilebileceğine ilişkin olarak idarelere düzenleme yapma yönünde herhangi bir yetki verilmediğinden, bu doğrultuda bir tasarrufta bulunamayacakları, sadece ek unvanlar belirlemeye gidebilecekleri açık olup, üst düzenleyici işlemler ile getirilmeyen kısıtlamaların alt düzenleyici işlemler ile de getirilmeyeceği, bu nedenle de Yönetmelikle belirlenen unvanların idarelerce yapılacak alt düzenleyici işlemler ile kapsam dışında bırakılamayacağı gibi sınırlama da getirilemeyeceğinin açık olduğu,

Bu durumda, hükümlerine yer verilen Kamu Konutları Yönetmeliği'nin ilgili hükümleri doğrultusunda bakanlıkların bağlı ve ilgili kuruluşların taşra teşkilatında görev yapan tüm avukatların görev tahsisli lojman tahsisi talebinde bulunabileceği ve ilgili Yönetmelik hükümlerine göre yapılacak değerlendirme sonucu (görev tahsisli lojman sayısı, görev tahsisli lojman tahsis edilebilecek personel sayısı, bunlar arasındaki öncelik durumu vb. hususlar göz önünde bulundurularak yapılacak değerlendirme sonucu görev tahsisli lojman olması halinde) görev tahsisli lojman tahsis edilebileceği açık olup,

sadece hukuk birimi amiri ve vekiline görev tahsisli lojman tahsisi yapılabileceğinden bahisle davacının görev tahsisli lojman tahsis talebinin reddine ilişkin işlemde hukuka uygunluk bulunmadığı gerekçesiyle dava konusu işlemin iptaline karar verilmiştir.

Ankara Bölge İdare Mahkemesi 3. İdari Dava Dairesinin 03/10/2018 tarih ve E:2018/1678, K:2018/2702 sayılı kararının özeti : 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 45. maddesine göre yapılan istinaf incelemesi sonucunda, usul ve esas yönünden hukuka uygun olan İdare Mahkemesi kararının kaldırılmasını gerektiren bir neden bulunmadığı anlaşıldığından, istinaf başvurusunun kesin olarak reddine karar verilmiştir.

II- İNCELEME VE GEREKÇE

MADDİ OLAY

Uyuşmazlıklarda, Karayolları Genel Müdürlüğünün taşra teşkilatında Avukat olarak görev yapan davacılar tarafından, görev tahsisli kamu konutu tahsis edilmesi istemiyle başvurularda bulunulmuş, taleplerinin davalı idareler tarafından zımnen reddedilmesi üzerine açılan davalarda aynı konuda verilen farklı nitelikteki kararların kesinleşmesi üzerine incelenen aykırılığın oluştuğu görülmüştür.

İLGİLİ MEVZUAT

1-2946 sayılı Kamu Konutları Kanunu:

Kapsam:

Madde 2 – Bu Kanun;

a) Genel bütçeye giren daireler, katma bütçeli kurumlar, il özel idareleri, belediyeler, il özel idareleri ve belediyelerin kurdukları birlikler ile bunlara bağlı döner sermayeli kuruluşlar,

b) İktisadi devlet teşekkülleri, kamu iktisadi kuruluşları, sermayesinin tamamı bu kamu teşebbüslerine ait müesseseler, sermayesinin yüzde ellisinden fazlası iktisadi devlet teşekkülleri ve kamu iktisadi kuruluşlarına ait olan bağlı ortaklıklar,

c) Kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları hariç olmak üzere, özel kanunlarla veya Cumhurbaşkanlığı kararnameleriyle kurulan bankalar ile kamu kurum ve kuruluşları, (1)

d) Kanunlarla kurulan fonlar, kefalet sandıkları, beden terbiyesi bölge müdürlükleri, Tarafından yurt içinde ve yurt dışında inşa ettirme, satın alma, kiralama suretiyle temin olunan ve bu kurum ve kuruluşlar personelinin yararlanması için ayrılan kamu konutlarını kapsar.

Ancak kiralama zaruri hallerde ve kısıtlı olarak yapılabilir. Bunun uygulaması yönetmelikte belirtilir.

Kamu konut türleri ve konut tahsisi:

Madde 3 – Kamu konutları, tahsis esasına göre aşağıda belirtilen dört gruba ayrılır:

a) Özel tahsisli konutlar; yönetmelikte belirlenecek temsil özelliği olan makam ve rütbe

sahiplerine tahsis edilen özel nitelikli konutlardır.

b) Görev tahsisli konutlar; yönetmelikte belirlenecek makam ve rütbe sahiplerine,

görevlerinin önemi ve özelliği, yetki ve sorumlulukları gereğince tahsis edilen konutlardır.

c) Sıra tahsisli konutlar; hizmet süresi, daha önce kamu konutlarından yararlanma durumu ve süresi, çocuklarının ve bakmakla mükellef olduğu aile fertlerinin sayısı, aile fertlerinin gelir durumu, konuttan yararlanma için bekleme süresi, eşinin de bu Kanun kapsamına giren kurum ve kuruluşlarda çalışan personel olması gibi hususlar dikkate alınarak yönetmelikte belirlenecek puanlama esasına göre tahsis edilen konutlardır...

(...)

Konut tahsisinin yapılmasına ilişkin usul ve esaslar yönetmelikte düzenlenir.

Oturma süreleri:

Madde 4 – Özel, görev ve hizmet tahsisli konutlarda tahsise esas olan görev veya hizmetin devamı süresince oturulabilir.

Sıra tahsisli konutlarda ise oturma süresi beş yıldır. Ancak; bu sürenin tamamlanmasından sonra konuttan yararlanacak başka birinin olmaması halinde, belli bir süre verilmeksizin ve şartlı olarak oturmaya devam edilmesine izin verilebilir.

2-Kamu Konutları Yönetmeliği

Kapsam

Madde 2 – Bu Yönetmelik, 2946 sayılı Kamu Konutları Kanununun 2 nci maddesinde sayılan kamu kurum ve kuruluşları personelinin yararlanması için yurt içinde ve yurt dışında inşa ettirme, satın alma ve kiralama suretiyle sağladıkları kamu konutlarını kapsar.

Kurum ve kuruluşlarınca bir bölümü kamu konutuna tahsis edilen hizmet binalarındaki konutlar hakkında da bu Yönetmelik hükümleri uygulanır.

Kamu Konutlarının Türleri

Madde 5 – Kamu konutları tahsis esasına göre aşağıda belirtilen dört gruba ayrılır:

(...) b) Görev tahsisli konutlar; Yönetmeliğe ekli (2) sayılı cetvelde belirtilenlere, görevlerinin önemi ve özelliği ile yetki ve sorumlulukları gereği tahsis edilen konutlardır. c) Sıra tahsisli konutlar; Yönetmeliğe ekli (4) sayılı cetvelde gösterilen puan durumu dikkate alınarak 9 uncu maddede belirtilen usul ve esaslara göre tahsis edilen konutlardır.

(...) Kamu Konutu Özelliğini Kazanma Madde 6 – Kamu kurum ve kuruluşlarının yetkili makamlarınca, mevcut konutlarının, kamu konut türlerine göre belirlenip, bu amaçta kullanılmak üzere ayrımının yapılması ile bu konutlar kamu konutu özelliğini kazanır. (...) Görev Tahsisli Konutların Tahsis Şekli

Madde 8 – Görev tahsisli konutlar, Yönetmeliğe ekli (2) sayılı cetvelde belirtilenlere, cetveldeki sıraya göre, yetkili konut dağıtım komisyonu tarafından tahsis edilir.Ancak (3) sayılı cetvelde gösterilen makam ve rütbe sahiplerine tahsiste ayrıca tahsis kararı alınmaz, atama kararı aynı zamanda tahsis kararını da kapsar. Merkezde görevli personele merkez konut dağıtım komisyonunca, görev tahsisli konut tahsisi yapılır.

Kamu kurum ve kuruluşlarında, ataması merkezden yapılan personele, merkezde kurulan yetkili konut dağıtım komisyonunca görev tahsisli konut tahsis edilebilir. (...) Yeteri kadar görev tahsisli konutun olmaması halinde konut tahsisi talebinde bulunanlar (2) sayılı cetvelde belirtilen sıra esas alınarak Yönetmeliğin ekli (4) sayılı cetvelindeki esaslara göre, kendi aralarında puanlamaya tabi tutulur. (. ..)

Yönetmeliğe ek (2) Sayılı Cetvel

GÖREV TAHSİSLİ KONUTLAR

Bu Yönetmeliğin (3) Sayılı Cetvelinde gösterilen eşyalı görev tahsisli konut tahsis edilenler hariç, Kamu Konutları Kanununun 3 ncü maddesine aykırı olmaması şartıyla kurum ve kuruluşların yetkili makamlarınca personelin görevinin önemi, idareye yararlılığı, yetki ve sorumluluğu ile kilit görevde olması gibi özellikler gözönünde bulundurularak bu Cetvelde sayılan görev ünvanlarına eş değerde ve en altta belirtilen görev ünvanından aşağı inilmemek üzere görev tahsisli konut tahsis edilecek ek görev ünvanları tespit edilebilir.

Kurum ve kuruluşların yetkili makamlarınca, bu Cetveldeki görev ünvanları sırası hiyerarşi ve görevin önem derecesi esas alınarak görev tahsisli konut tahsis edilecek görev ünvanları, her kurum ve kuruluş için bir cetvel halinde ayrıca düzenlenir ve genelge ile teşkilata duyurulur.

(...) 7 – Bakanlıklar Bağlı ve İlgili Kuruluşları: A– (Yeniden Düzenleme : 27/11/1988 - 88/13530 K.) Merkez Teşkilatı: Kurum Başkanı, Üye, Genel Müdür, Yönetim Kurulu Üyesi, Genel Müdür Yardımcısı, Kurul Başkanı-Kurul Üyesi, Başrejisör, Genel Sekreter, Daire Başkanı, Kurul Başkan Yardımcısı, Daire Başkan Yardımcısı, Birim Müdürü, Grup Başkanı, Grup Müdürü, Hukuk Müşaviri, Savunma Sekreteri, Tiyatro, Opera ve Balede Görevli Şef ve Sanatçı, Savunma Uzmanı, Müşavir, Özel Kalem Müdürü, Avukat, Müfettiş. (...)

3-2576 sayılı Bölge İdare Mahkemeleri, İdare Mahkemeleri ve Vergi Mahkemelerinin Kuruluşu ve Görevleri Hakkında Kanun:

Bölge idare mahkemesi başkanlar kurulu:

Madde 3/C- (Ek: 18/6/2014-6545/6 md.)

(...)

4. Bölge idare mahkemesi başkanlar kurulunun görevleri şunlardır:

(...)

c) Benzer olaylarda, bölge idare mahkemesi dairelerince verilen kesin nitelikteki kararlar arasında veya farklı bölge idare mahkemeleri dairelerince verilen kesin nitelikteki kararlar arasında aykırılık veya uyuşmazlık bulunması hâlinde; resen veya ilgili bölge idare mahkemesi dairelerinin ya da istinaf yoluna başvurma hakkı bulunanların bu aykırılığın veya uyuşmazlığın giderilmesini gerekçeli olarak istemeleri üzerine, istemin uygun görülmesi hâlinde kendi görüşlerini de ekleyerek Danıştaydan bu konuda karar verilmesini istemek.

...

5. (Değişik:17/10/2019-7188/7 md.) Dördüncü fıkranın (c) bendine göre yapılacak istemler, konusuna göre İdari veya Vergi Dava Daireleri Kuruluna iletilir. İlgili dava daireleri kurulunca üç ay içinde karar verilir. Aykırılık veya uyuşmazlığın giderilmesine ilişkin olarak bu fıkra uyarınca verilen kararlar kesindir.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME

Başvuruya konu olan kararlar arasındaki aykırılık, Karayolları Genel Müdürlüğünün taşra teşkilatında görev yapmakta olan Avukatlara görev tahsisli kamu konutu tahsis edilip edilemeyeceği hususundan kaynaklanmaktadır.

İdarece taşra teşkilatında görev yapmakta olan avukatlara görev tahsisli lojman tahsisi yapılmamasının gerekçesi olarak gösterilen ve anılan mahkemelerce yapılan yargılamada da kararlara esas alındığı görülen.

Karayolları Genel Müdürlüğünün … tarih ve … sayılı "Taşra Teşkilatı Görev Tahsisli Unvanlar" konulu Olur'unun "Avukat (Birim Amiri ve vekili)" yazılı kısmındaki "Birim Amiri ve vekili" ibaresinin iptali istemiyle Danıştay Onikinci Dairesinin E:2019/4552 esasına kayıtlı dosyada dava açıldığı,

anılan Dairenin 16/06/2022 tarih ve K:2022/3869 sayılı kararıyla, Kamu Konutları Kanunu ve Kamu Konutları Yönetmeliği hükümlerini uygulamakla yükümlü ve anılan hükümler çerçevesinde düzenleme yapma yetkisi bulunan davalı idare tarafından, kendisine verilen yetkinin aşılması suretiyle, Yönetmelik ile tanınan bir hakkın daraltılması ve kısıtlanması sonucunu doğuracak düzenlemeler getiren ve normlar hiyerarşisi sıralaması ve uygulanması bakımından kanun ve yönetmelik hükümlerine aykırı olarak tesis edilen dava konusu düzenlemede hukuka uygunluk bulunmadığı gerekçesiyle söz konusu ibarenin iptaline karar verildiği,

bu karara karşı yapılan temyiz başvurusunun ise Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun 16/02/2023 tarih ve E:2023/182,K:2023/260 sayılı kararıyla reddedilerek kararın kesinleştiği görülmüştür.

Yukarıda yer verilen Yönetmelik hükümlerine göre, görev tahsisli konutların, Kamu Konutları Yönetmeliği'ne ekli (2) Sayılı Cetvel'de belirtilen makam ve rütbe sahiplerine, görevlerinin önemi ve özelliği ile yetki ve sorumlulukları gereği tahsis edilen konutlar olduğu ve söz konusu Cetvel'de belirtilenlere, Cetvel'deki sıraya göre, yetkili konut dağıtım komisyonu tarafından tahsis edileceği, yeteri kadar görev tahsisli konutun olmaması halinde konut tahsisi talebinde bulunanların anılan Cetvel'de belirtilen sıra esas alınarak Yönetmeliğe ekli (4) Sayılı Cetvel'deki esaslara göre, kendi aralarında puanlamaya tabi tutulacağı anlaşılmaktadır.

Yine Yönetmeliğe ekli (2) Sayılı Cetvel'de; kurum ve kuruluşlara, personelin görevinin önemi, idareye yararlılığı, yetki ve sorumluluğu ile kilit görevde olması gibi özellikler göz önünde bulundurularak bu Cetvel'de sayılan görev unvanlarına eş değerde ve en altta belirtilen görev unvanından aşağı inilmemek üzere görev tahsisli konut tahsis edilecek ek görev unvanları tespit etme ve bu Cetvel'deki görev unvanları sırası, hiyerarşi ve görevin önem derecesi esas alınarak görev tahsisli konut tahsis edilecek görev unvanlarını, bir cetvel halinde ayrıca düzenleme hususunda yetki tanınmış olup, Cetvel'de II. Grubun 7. sırasında,

Bakanlıkların bağlı ve ilgili kuruluşlarında görev tahsisli konut tahsis edilecek temsil özelliği olan kişi, makam ve rütbe sahipleri arasında avukat unvanına yer verildiği görülmektedir.

Bu durumda, yukarıda hükümlerine yer verilen Kamu Konutları Yönetmeliği'nin ilgili hükümleri doğrultusunda bakanlıkların bağlı ve ilgili kuruluşların taşra teşkilatında görev yapan tüm avukatların görev tahsisli lojman tahsisi talebinde bulunabileceği ve anılan Yönetmelik hükümlerine göre yapılacak değerlendirme sonucu (görev tahsisli lojman sayısı, görev tahsisli lojman tahsis edilebilecek personel sayısı, bunlar arasındaki öncelik durumu vb. hususlar göz önünde bulundurularak yapılacak değerlendirme sonrasında) görev tahsisli lojman tahsis edilebileceği sonucuna varılmıştır.

Bu itibarla, Bölge İdare Mahkemesi kararları arasındaki aykırılığın, iptal kararı doğrultusunda giderilmesi gerekmektedir.