Danıştay İdare Dava Daireleri Kurulu E.2023/1537 K.2023/3335

Dava konusu istem: Büyükşehir, il ve ilçe belediye başkanlarının yurtdışına çıkışlardan önce İçişleri Bakanlığından yazılı izin almalarına ilişkin İçişleri Bakanlığı Mahalli İdareler Genel Müdürlüğünün "Yurtdışına Çıkışlar" konulu, 14/10/2016 tarih ve 22836 sayılı Genelgesi ile bu Genelge esas alınarak davacının yurt dışına çıkış talebinin uygun görülmemesine ilişkin ... tarih ve ... sayılı işlemin iptali istenilmiştir.

Daire kararının özeti: Danıştay Onuncu Dairesinin 19/12/2016 tarih ve E:2017/192, K:2022/3748 sayılı kararıyla;

Uyuşmazlığa konu işlemlerin İçişleri Bakanlığının mahalli idareler üzerindeki vesayet yetkisine istinaden tesis edildiği, bu nedenle, 4 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'nin 798. maddesi uyarınca uyuşmazlığın yalnızca İçişleri Bakanlığı husumetiyle görülmesi gerektiği sonucuna varılarak husumet itirazının yerinde görülmediği,

Dava konusu İçişleri Bakanlığı Mahalli İdareler Genel Müdürlüğünün "Yurtdışına Çıkışlar" konulu, 14/10/2016 tarih ve 22836 sayılı Genelgesi'nin iptali istemi yönünden yapılan inceleme:

Dairelerinin E:2018/1370 sayılı dosyasına İçişleri Bakanlığı Mahalli İdareler Genel Müdürlüğünce sunulan 31/07/2018 tarih ve 15933 sayılı yazıda, davaya konu Genelge'nin yürürlükten kaldırıldığının belirtildiği, dolayısıyla anılan Genelge yönünden davanın konusuz kaldığı anlaşıldığından, bu kısım yönünden konusu kalmayan dava hakkında karar verilmesine hukuki olanak bulunmadığı,

Dava konusu bireysel işlem yönünden yapılan inceleme:

Her ne kadar karar tarihi itibarıyla yürürlükten kaldırılmış ise de, dava konusu uygulama işleminin tesis edilmesinde dayanak olarak alınması sebebiyle İçişleri Bakanlığı Mahalli İdareler Genel Müdürlüğünün "Yurtdışına Çıkışlar" konulu, 14/10/2016 tarih ve 22836 sayılı Genelgesi'nin de hukuka uygunluk incelemesinin yapılması gerektiği,

Davaya konu İçişleri Bakanlığı Mahalli İdareler Genel Müdürlüğünün 14/10/2016 tarih ve 22836 sayılı Genelgesi'nde, büyükşehir, il ve ilçe belediye başkanlarının yurt dışına çıkışlarından önce İçişleri Bakanlığından yazılı izin almalarına gerekçe olarak; merkezi idarenin yerel yönetimler üzerindeki vesayet yetkisinin.

21/07/2016 tarihinde ülke genelinde doksan gün süreyle olağanüstü hal ilan edilmesinin ve 19/10/2016 tarihi itibarıyla bu sürenin üç ay uzatılmasının, ayrıca yurt dışı geçici görevlendirmelerin zorunlu hallerde ve ilgili bakan onayı ile yapılmasına ilişkin Başbakanlık tarafından yayımlanan "Tasarruf Tedbirleri" konulu Genelge'nin gösterildiği anlaşıldığından, dava konusu bireysel işlem ile dayanağı Genelge'nin her bir gerekçe yönünden ayrı ayrı hukukilik denetimine tabi tutulması gerektiği,

Dava konusu Genelge'de birinci gerekçe olarak, merkezi idarenin yerel yönetimler üzerindeki vesayet yetkisinin gösterildiği, Belediyelerin, Türkiye Cumhuriyeti Anayasası uyarınca kuruluş esasları kanunla belirtilen, karar organları kanunda gösterilen, kamu tüzel kişiliğine sahip mahalli idareler olduğu, kanunların kendilerine verdiği görev ve yetkiler ile donatılmış oldukları, merkezi idarenin ise mahalli hizmetlerin idarenin bütünlüğü ilkesine uygun şekilde yürütülmesi, kamu görevlerinde birliğin sağlanması,

toplum yararının korunması ve mahalli ihtiyaçların gereği gibi karşılanması amacıyla, mahalli idareler üzerinde kanunda belirtilen esas ve usuller dairesinde idari vesayet yetkisine sahip olduğu, ancak merkezi idarenin yerel yönetimler üzerindeki idari vesayet yetkisinin hiyerarşik denetimde olduğu gibi genel bir yetki olmayıp kanunda çerçevesi çizilen sınırlar içerisinde kullanılması gereken istisnai bir yetki olduğu,

Bu kapsamda yapılan değerlendirmede; dava konusu düzenlemeyle il ve ilçe belediye başkanlarının yurt dışına çıkışlarında İçişleri Bakanlığından izin almaları gerektiğine ilişkin kuralın, merkezi yönetimin yerel yönetimler üzerindeki vesayet yetkisini aşar nitelikte olduğu, bu haliyle Anayasa'nın 127. maddesinin 5. fıkrasında öngörülen idari vesayet yetkisiyle bağdaşmadığının anlaşıldığı,

Yine söz konusu düzenlemenin Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı'nın 4. maddesindeki, yerel yönetimlerin, kanun tarafından belirlenen sınırlar içerisinde, yetki alanlarının dışında bırakılmamış olan veya başka herhangi bir makamın görevlendirilmediği tüm konularda faaliyette bulunmak açısından tam takdir hakkına sahip oldukları, verilen yetkilerin kanunda öngörülen durumlar dışında tam ve münhasır olduğu ve diğer merkezi veya bölgesel makamlar tarafından zayıflatılamayacağı ve sınırlandırılamayacağına ilişkin kuralla da bağdaşmadığı sonucuna varıldığı,

Nitekim, konuya ilişkin İçişleri Bakanlığı Mahalli İdareler Genel Müdürlüğünün "Yurtdışı ilişkiler" konulu, 20/06/2005 tarih ve 2005/62 sayılı Genelgesi'nde de, belediye başkanı ve diğer personelin görev dışında yurt dışına çıkışlarında da ilgili valiliğe bilgi vereceğinin düzenlenmiş olduğu, Bakanlıktan izin alınacağı hususuna yönelik bir kurala yer verilmediği,

Diğer taraftan, davaya konu Genelge'de ikinci gerekçe olarak "Tasarruf Tedbirleri" konulu Başbakanlık Genelgesi gösterilmiş ise de, Başbakanlığın 2007/3 sayılı Genelgesi'nde belediyelerin bu Genelge'nin gayrimenkul edinilmesi ve kiralanması ile ilgili bölümüne tabi olduğunun düzenlendiği,

dolayısıyla anılan Genelge'nin, yurt dışı geçici görevlendirmelerin zorunlu hallerde ve ilgili Bakanın onayı ile yapılacağına ilişkin "YURTDIŞI GEÇİCİ GÖREVLENDİRMELER" başlıklı kısmının belediye başkanları için uygulanmasına hukuki olanak bulunmadığı gibi "Tasarruf Tedbirleri" konulu çeşitli tarihli genelgeler incelendiğinde de, aynı doğrultudaki düzenlemelerin belediyeler yönünden uygulanmasının mümkün olmadığı, diğer bir ifade ile belediyeler açısından bu yönde sınırlayıcı bir düzenlemeye "Tasarruf Tedbirleri" konulu genelgelerde yer verilmediği anlaşıldığından,

söz konusu "Tasarruf Tedbirleri" konulu genelgelerin anılan işlemlere dayanak oluşturmayacağı,

Dava konusu Genelge'de üçüncü gerekçe olarak, 21/07/2016 tarihinden itibaren ülke genelinde doksan gün süreyle olağanüstü hal ilan edilmesi ve olağanüstü halin 19/10/2016 tarihinden itibaren üç ay uzatılmasının belirtildiği,

Anayasa'nın 23. maddesinde, "seyahat özgürlüğü"nün suç soruşturma ve kovuşturması sebebiyle ya da suç işlenmesini önlemek amacıyla kanun ile kısıtlanabileceği; 15. maddesinde ise, olağanüstü hallerde, milletlerarası hukuktan doğan yükümlülükler ihlal edilmemek kaydıyla, durumun gerektirdiği ölçüde temel hak ve hürriyetlerin kullanılmasının kısmen veya tamamen durdurulabileceğinin hüküm altına alındığı,

Bu kapsamda yapılan değerlendirmede; davalı idarenin, olağanüstü hal ilanı sonrasında, ülke güvenliği açısından gerekli tedbirleri almak ile mükellef olduğunun ve olağanüstü hal süresi ile sınırlı olmak kaydıyla, yetkisi doğrultusunda dava konusu düzenlemeyi tesis edebileceğinin kabülünün gerektiği,

Belirtilen sebepler uyarınca davaya konu Genelge'de hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varıldığı,

Bu haliyle, hukuka uygun olduğu anlaşılan Genelge'ye dayanılarak ve söz konusu Genelge'de yer alan düzenlemeye uygun olarak olağanüstü halin devam ettiği dönemde davacının yurt dışına çıkış talebinin uygun görülmemesine ilişkin bireysel işlemde de hukuka aykırılık bulunmadığı gerekçesiyle,

İçişleri Bakanlığı Mahalli İdareler Genel Müdürlüğünün "Yurtdışına Çıkışlar" konulu, 14/10/2016 tarih ve 22836 sayılı Genelgesi'nin iptali istemi yönünden karar verilmesine yer olmadığına, davacının yurt dışına çıkış talebinin uygun görülmemesine ilişkin 08/11/2016 tarih, 24806 sayılı işlem yönünden davanın reddine, netice itibarıyla davaya konu düzenleyici işlemin yürürlükte olduğu tarihte hukuka uygun olduğu ve bireysel işlem yönünden de hukuka aykırılık bulunmadığı göz önünde bulundurularak, toplam 304,80 TL yargılama giderinin davacı üzerinde bırakılmasına, karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca 9.500,00 TL vekâlet ücretinin davacıdan alınarak davalı idareye verilmesine karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI

Davacı tarafından, Dairece belediye başkanlarının yurt dışı çıkışlarında Bakanlıktan izin alınmasına gerek olmadığı tespit edilmesine rağmen bireysel işlem yönünden davanın reddine karar verilmesinin hatalı olduğu, Dairenin gerekçesi ile hükmü arasında çelişki doğduğu, belediye başkanı olarak yurt dışı çıkışlarında Bakanlıktan izin alması gerekmediğine göre yurt dışı çıkış talebinin Bakanlık tarafından reddine dair işlemin de yetki yönünden hukuka aykırı kabul edilmesi gerektiği, Genelge'nin "tasarruf tedbirleri" gerekçesinin de Dairece hukuka uygun bulunmadığı,

Genelge bu yönüyle de sebep unsuru yönünden hukuka aykırı bulunmuşken Genelge'ye dayanılarak tesis edilen yurt dışı çıkış talebinin uygun görülmemesine ilişkin işlemin hukuka uygun olduğunun değerlendirilmesinin hatalı ve çelişkili olduğu, Genelge'nin bütününe bakıldığında belediye başkanlarının yurt dışına çıkışlarda İçişleri Bakanlığından izin almalarına bağlanmasının gerekçesi olarak olağanüstü halin gösterilmediği,

Dairece belediye başkanlarının yurt dışı çıkışlarında Bakanlıktan izin alacağını öngören bir kanuni düzenleme olmadığı kabul edilmişken OHAL süresi içerisinde alınmış tedbirlerin gerekçesi ile Daire kararı ile davalı idareye yetki genişliği tanınmasının kabul edilemeyeceği, dava konusu Genelge ve buna dayanak işlem ile temel hak ve hürriyetlerin sınırlandırılmasının da kabul edilemeyeceği, aleyhine yargılama gideri ve vekalet ücretine hükmedilmesinin de hatalı olduğu ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI

Davalı idare tarafından, Danıştay Onuncu Dairesince verilen kararın usul ve hukuka uygun bulunduğu ve temyiz dilekçesinde öne sürülen nedenlerin, kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte olmadığı belirtilerek temyiz isteminin reddi gerektiği savunulmaktadır.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ ...'ÜN DÜŞÜNCESİ

Temyiz isteminin reddi ile Daire kararının temyize konu davanın reddine, yargılama giderleri ve vekalet ücretine ilişkin kısmının onanması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

HUKUKİ DEĞERLENDİRME

Danıştay dava dairelerinin nihai kararlarının temyizen incelenerek bozulması, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesinde yer alan; "a) Görev ve yetki dışında bir işe bakılmış olması, b) Hukuka aykırı karar verilmesi, c)Usul hükümlerinin uygulanmasında kararı etkileyebilecek nitelikte hata veya eksikliklerin bulunması" sebeplerinden birinin varlığı hâlinde mümkündür. Temyizen incelenen kararın davanın reddine ve davacı aleyhine yargılama gideri ile vekalet ücretine hükmedilmesine ilişkin kısımları usul ve hukuka uygun olup, temyiz dilekçesinde ileri sürülen iddialar kararın temyize konu bu kısımlarının bozulmasını gerektirecek nitelikte görülmemiştir.