Danıştay İdare Dava Daireleri Kurulu E.2023/1636 K.2023/2747

Dava konusu istem: .İçişleri Bakanlığı İller İdaresi Genel Müdürlüğünün 10/05/2022 tarihli, 29914 sayılı ve "Eğlence Yerlerinde Müzik Yayınları" konulu Genelgesinin iptaline karar verilmesi istenilmiştir.

Daire kararının özeti: Danıştay Onuncu Dairesinin 10/11/2022 tarih ve E:2022/3317, K:2022/5149 sayılı kararıyla;

Davacı tarafından, dava konusu düzenlemenin, Anayasa’nın 17, 27 ve 64. maddelerine ve Çevre Kanunu ile Çevresel Gürültünün Değerlendirilmesi ve Yönetilmesi Yönetmeliği’ne aykırı olduğu ileri sürülerek açılan davanın, çevresel gürültünün engellenmesi gibi toplumun genelini ilgilendiren bir alana ilişkin olduğu ve bu özelliği itibarıyla genel kamu yararı ile ilgili bulunduğunun açık olduğu,

Bu nedenle, hukukun üstünlüğünü koruma görevi ve yükümlülüğü bulunan davacı Türkiye Barolar Birliğinin, dava konusu düzenlemenin değinilen niteliği gereği dava açma ehliyetinin bulunduğu, davalı idarenin bu yöndeki itirazının yerinde görülmediği,

Dava konusu Genelgenin idari davaya konu olacak kesin ve yürütülmesi gereken bir işlem olup olmadığı yönünden;

Anayasa'nın 124. maddesine, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 2. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendine, 14. maddesinin 3. fıkrasının (d) bendine, 15. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendine yer verildikten sonra,

İdare Hukukunda düzenleyici işlemin; idarenin, aynı durumda olanlar için bağlayıcı, soyut ve genel nitelikte kurallar koyan, normatif ve tek yanlı tasarrufları olarak tanımlandığı; bu özellikleri taşımayan, daha önce yürürlüğe konulan üst hukuk normunu tekrarlayan veya nasıl anlaşılması gerektiği konusunda alt idari birimlere ya da ilgililere açıklamalar getiren idari tasarrufların, hukuk düzeninde herhangi bir değişiklik oluşturmayacaklarından, düzenleyici işlem sayılmayacağı,

Esas itibarıyla idarenin, teşkilatına, mevzuatın uygulanma şeklini bildiren, onlara hareket tarzlarını gösteren, mevzuat hükümlerinin tekrarı niteliğinde olup kural getirmeyen, hukuk aleminde herhangi bir değişiklik yaratmayan, üçüncü şahısların hak ve menfaatlerini ihlal etmeyen, kısaca birer düzenleyici tasarruf mahiyetinde olmayan, sadece bir iç yazışma olarak kabul edilen işlemlerin idari davaya da konu olamayacağı ancak idarenin teşkilatına gönderdiği işlemin, mevzuat hükümlerinin yorumunu içermesi veya mevzuatta yer almayan yeni bir kural öngörmesi ya da sübjektif bir hakkı ilgilendirip ihlal etmesi halinde düzenleyici tasarruf niteliğini kazanacağı ve iptal davasına konu edilebilir hale geleceği,

Dava konusu Genelge incelendiğinde.

Genelge'de, 2872 sayılı Çevre Kanunu'nun, Çevresel Gürültünün Değerlendirilmesi ve Yönetimi Yönetmeliğinin ve İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına İlişkin Yönetmeliğin ilgili hükümlerine yer verildikten sonra, ilgili sektörlerin talepleri, meri mevzuat hükümleri, halkın huzur ve sükûnu tedbirleri çerçevesinde başta Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı ile Kültür ve Turizm Bakanlığı olmak üzere ilgili bakanlıklar ve kurum/kuruluşlar ile yapılan görüşmelerde.

2872 sayılı Çevre Kanunu, Çevresel Gürültünün Değerlendirilmesi ve Yönetimi Yönetmeliği ile İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına İlişkin Yönetmeliğin ilgili hükümleri/sınırlamaları saklı kalmak kaydıyla.

1- Müzik yayını yapılabilme süresinin ülke genelinde saat 01:00'e kadar uzatıldığı, 2-Yetkili idareden canlı müzik izni bulunmayan eğlence yerinde müzik yayınına kesinlikle izin verilmeyeceği, 3- Umuma açık istirahat ve eğlence yerlerini genel güvenlik ve asayiş yönünden denetleme etkisini haiz olan genel kolluk birimlerince yapılacak olan denetimlerde işletmenin canlı müzik izni olup olmadığı,

belirlenen saat aralığı dışında canlı müzik yayını yapıp yapmadığı gibi hususlara da dikkat edileceği, 4- Genel kolluk birimlerinin denetimlerinde halkın huzur ve sükûnunu bozacak ve çevreyi rahatsız edecek şekilde ilgili mevzuatında belirlenmiş çevresel gürültü seviye değerlerinin üzerinde müzik yayını yapan işletmeler ve/veya kişiler hakkında yetkili idarelere gerekli bildirimde bulunulmasının sağlanacağı hususlarının kararlaştırıldığı belirtilmiş, bu kapsamda vali ve kaymakamlar tarafından, bu esaslar doğrultusunda yerel yönetimler, genel kolluk birimleri, çevre,

şehircilik ve iklim değişikliği il müdürlükleri ile ilgili diğer kurum ve kuruluşlar arasında gerekli koordinasyonun sağlanarak gerekli kararların alınması ve uygulamada herhangi bir aksaklığa meydan verilmemesi hususunda gereğinin yapılmasının rica edildiği,

Bu bağlamda, dava konusu Genelge'nin, çevresel gürültünün engellenmesine ilişkin mevzuatın hatırlatılması, genel kolluk birimlerinin denetimlerinde halkın huzur ve sükûnunu bozacak ve çevreyi rahatsız edecek şekilde ilgili mevzuatında belirlenmiş çevresel gürültü seviye değerlerinin üzerinde müzik yayını yapan işletmeler ve/veya kişiler hakkında yetkili idarelere gerekli bildirimde bulunulmasının sağlanması ve belirtilen esaslar doğrultusunda yerel yönetimler, genel kolluk birimleri, çevre,

şehircilik ve iklim değişikliği il müdürlükleri ile ilgili diğer kurum ve kuruluşlar arasında gerekli koordinasyonun sağlanarak gerekli kararların alınması ve uygulamada herhangi bir aksaklığa meydan verilmemesi hususunda gereğinin yapılması gibi soyut ve genel nitelikte kurallar getirmeyen, mevzuatın uygulanma şeklini bildiren, mevzuatla halihazırda görevlendirilmiş kurum ve kuruluşlara görevlerini hatırlatıp hareket tarzlarını gösteren, mevzuat hükümlerinin tekrarı niteliğinde olup kural getirmeyen, hukuk aleminde herhangi bir değişiklik yaratmayan, üçüncü şahısların hak ve menfaatlerini ihlal etmeyen,

kısaca düzenleyici tasarruf mahiyetinde ve icrai nitelikte olmayan bir işlem olduğunun anlaşıldığı,

Bu nedenle, İçişleri Bakanlığı İller İdaresi Genel Müdürlüğünün 10/05/2022 tarihli, 29914 sayılı ve "Eğlence Yerlerinde Müzik Yayınları" konulu Genelgesinin idari davaya konu edilebilir nitelikte olmadığı sonucuna varıldığı gerekçesiyle, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 14. maddesinin 3. fıkrasının (d) bendi ile 15. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendi uyarınca davanın reddine karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI

Davacı tarafından, dava konusu işlemde geçen “İlgili kanun/mevzuat hükümleri saklı kalmak kaydıyla ülke genelinde müzik yayını yapılabilme süresi saat 01:00'e kadar uzatıldı.” ibaresinin ülke genelinde uygulanacak, müzik yayını konusunda sınırlama getiren dolayısıyla icrai ve kesin nitelikte bir işleme tekabül ettiği; dava konusu işlemin, "mevzuatın uygulanma şeklini bildiren, mevzuatla halihazırda görevlendirilmiş kurum ve kuruluşlara görevlerini hatırlatıp hareket tarzlarını gösteren, mevzuatın tekrarı niteliğinde olup kural getirmeyen, değişiklik yaratmayan” belgeler gibi yalnızca iç işleyişi sağlayacak şekilde Valiliklere duyurulmadığı;

genel düzenleyici işlemler gibi, Bakanlığın internet sitesinde de yayımlanmak suretiyle ülke genelinde, yetkisiz şekilde getirilen müzik yayın yasağının yurttaşlara duyurulmasına olanak verdiği; dava konusu Genelgenin ülke genelinde belirli bir saat sonrası müzik yayın yasağı getirmesinin, yani tüm ülkede uygulanacak genel ve soyut kural koyması işleminin ilgili tüm kurum ve kuruluşlara talimat olduğu ve ülke genelinde yurttaşların uyması gereken kural olduğundan işlemin, icrai, yürütülebilir niteliği bulunduğu;

idarenin, dava konusu işlemi bir saat sınırı koymak suretiyle tesis ederek ilan etmesinin işleme icrai nitelik kazandırdığı ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI

Davalı idare tarafından, Danıştay Onuncu Dairesince verilen kararın usul ve hukuka uygun bulunduğu ve temyiz dilekçesinde öne sürülen nedenlerin, kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte olmadığı belirtilerek temyiz isteminin reddi gerektiği savunulmaktadır.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …'IN DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin kabulü ile dava konusu işlemin icrai ve kesin nitelikte bir işlem olması dolayısıyla uyuşmazlığın esasının incelenmesi gerektiği görüşüyle Daire kararının bozulması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

İLGİLİ MEVZUAT

2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 2. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinde, iptal davalarının, idari işlemler hakkında yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden biri ile hukuka aykırı olduklarından dolayı menfaatleri ihlal edilenler tarafından açılacağı belirtildikten sonra, ilk inceleme konularının belirlendiği, 14. maddenin 3/c bendinde dilekçenin ehliyet yönünden de inceleneceği, 15. maddenin 1/b bendinde ise, bu hususta kanuna aykırılık görülmesi halinde davanın reddedileceği hükme bağlanmıştır.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME

2577 sayılı Kanun'un yukarıda aktarılan 2. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinde yer alan ve iptal davasının sübjektif ehliyet koşulu olan "menfaat ihlali", içtihatlarda dava konusu işlemle davacı arasında kurulan kişisel, meşru, güncel bir menfaat ilişkisi olarak tanımlanmaktadır. Menfaatin kişisel olması idari işlemin mutlaka davacı hakkında tesis edilmiş olması sonucunu doğurmamaktadır. Sözü edilen menfaat ilişkisinin varlığı ve sınırları davacının gerçek kişi, tüzel kişi, belde sakini olması gibi hususlar dikkate alınmak suretiyle ve her olayda yargı yerince uyuşmazlığın niteliği de göz önünde tutularak belirlenmektedir.

Dava konusu uyuşmazlıkta, davacı kamu kurumu niteliğindeki bir meslek kuruluşudur. Kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarının genel nitelikteki düzenleyici işlemlere karşı, kural olarak, kuruluş yasalarında gösterilen amaçları doğrultusunda dava açma ehliyeti bulunmaktadır. Nitekim, konuyla ilgili yasal düzenlemelerde de, bu kuruluşların amaçları dışında faaliyette bulunamayacakları açık bir biçimde yer almıştır.

Diğer taraftan, 1136 sayılı Avukatlık Kanunu'nun 109. maddesinde, Türkiye Barolar Birliği, bütün baroların katılmasıyla oluşan, tüzel kişiliğe sahip, kamu kurumu niteliğinde bir meslek kuruluşu olarak tanımlanmış; yine aynı Kanun'un Barolar Birliğinin görevlerinin sayıldığı 110. maddesinin (17). bendinde, Birliğin, hukukun üstünlüğünü ve insan haklarını savunmak, korumak ve bu kavramlara işlerlik kazandırmakla görevli olduğu belirtilmiş; bununla birlikte Anayasa'nın 135. maddesine paralel biçimde anılan Kanun'un 111. maddesinin 1. fıkrasında "Türkiye Barolar Birliği, kuruluş amaçları dışında faaliyette bulunamaz." kuralına yer verilmiştir.

Dava konusu İçişleri Bakanlığı İller İdaresi Genel Müdürlüğünün 10/05/2022 tarih ve 29914 sayılı "Eğlence Yerlerinde Müzik Yayınları" konulu Genelgesinin, avukatlık mesleği ile ilgili bir düzenleme getirmediği,davacı Türkiye Barolar Birliğinin görev alanı ile bir ilgisi bulunmadığı ve 1136 sayılı Kanun'un 110. maddesinde barolara verilen "hukukun üstünlüğünü ve insan haklarını savunmak, korumak ve bu kavramlara işlerlik kazandırmak" görevinin ise Birliğe avukatlık mesleği ile ilgisi bulunmayan her konuda dava açma imkânı vermeyeceği dikkate alındığında, davacı Türkiye Barolar Birliğinin bu davada dava açma ehliyetinin bulunmadığı sonucuna varılmıştır.

Bu durumda, davanın incelenmeksizin reddi yolundaki Daire kararında sonucu itibarıyla hukuka aykırılık bulunmamaktadır.

KARŞI OY

X-1136 sayılı Avukatlık Kanunu'nun 109. maddesinde, Türkiye Barolar Birliği, bütün baroların katılmasıyla oluşan, tüzel kişiliğe sahip, kamu kurumu niteliğinde bir meslek kuruluşu olarak tanımlanmıştır. 4667 sayılı Kanun ile 1136 sayılı Kanun'un, Barolar Birliğinin görevlerinin sayıldığı 110. maddesine eklenen (17) numaralı bentle, Birliğin, hukukun üstünlüğünü ve insan haklarını savunmak, korumak ve bu kavramlara işlerlik kazandırmakla görevli olduğu belirtilmiştir.

1136 sayılı Kanun'un 109. ve 110. maddeleri uyarınca tüm baroların katılımıyla kurulan Barolar Birliğinin; mesleki bir örgüt olmanın ötesinde hukukun üstünlüğünü, insan haklarını savunmak ve korumak gibi bir işlev yüklenmesi nedeniyle diğer meslek örgütlerinden farklı bir konuma sahip olduğu açıktır. Danıştay kararları ışığında konuya bakıldığında.

Avukatlık Kanunu'nda yapılan değişiklikten sonra açılan davalarda dava açma ehliyetinin bulunup bulunmadığı saptanırken, iptal davasının genel amacının yanı sıra dava konusu idari işlemin, hukukun üstünlüğünü, hukuk devleti ilkesini, genel kamu yararı, Anayasa ile koruma altına alınan eşitlik, kişinin dokunulmazlığı, özel hayatın gizliliği, kanunsuz suç ve ceza olamayacağı gibi temel insan haklarını ihlal edip etmediğine ve yargı kararlarının uygulanmaması veya geçersiz kılınması gibi hukuk devleti ilkesini zedeleyen bir durumun olayda söz konusu olup olmadığına bakılarak menfaat ilgisinin olaya özgü,

ancak daha geniş yorumlandığı görülmektedir.

Nitekim, Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun, Baronun açtığı başka bir davada 07/04/2005 tarih ve E:2003/417, K:2005/234 sayılı kararıyla; hukukun üstünlüğünü ve insan haklarını savunmakla görevli bulunan Baronun, dava konusu Yönetmelik hükümleri ile Anayasanın eşitlik ilkesinin, kişinin dokunulmazlığı ilkesinin, özel hayatın gizliliği ilkesinin, kanunsuz suç ve ceza olamayacağı ilkesinin, temel hak ve özgürlüklerin ancak Yasayla sınırlanabileceği ilkesinin ihlal edildiğini, öğrenim özgürlüğünün engellendiğini öne sürerek bakılan davayı açtığı göz önünde bulundurulduğunda, iptalini istediği Yönetmelik hükümleri ile menfaat ilgisinin bulunduğunun açık olduğu gerekçesiyle davacının dava açma ehliyetinin bulunduğu kabul edilmiştir.

Dava açma ehliyeti, davanın esasının incelenebilmesinin ön koşuludur. Bu aşamada davacı iddialarının hukuken doğru olup olmadığı yönünde bir değerlendirme yapılamaz. Davada menfaat ihlalinin olup olmadığının saptanabilmesi için, öncelikle davacının iddialarına bakılması gerekmektedir.

Dava dilekçesinde ileri sürülen hukuka aykırılık nedenleri dikkate alındığında, İçişleri Bakanlığının 10/05/2022 tarih ve 29914 sayılı "Eğlence Yerlerinde Müzik Yayınları" konulu Genelgede; "müzik yayınına dair usul ve esasların belirlendiği" vurgulanmış ve devamında, ülke genelinde müzik yayını yapılabilme süresinin saat 01:00'e kadar uzatıldığı belirtilmiştir. Dolayısıyla, dava konusu işlemin, toplumun genelini ilgilendirdiği, dolayısıyla bu işleme karşı Türkiye Barolar Birliği tarafından açılan davanın, genel kamu yararı ve düzeni ile ilgili bulunduğu açıktır.

Hukukun üstünlüğünü koruma görevi ve yükümlülüğü bulunan davacı Türkiye Barolar Birliğinin düzenlemenin değinilen niteliği de dikkate alındığında, dava açma ehliyeti bulunduğundan, işin esasının incelenmesi suretiyle karar verilmesi gerektiği oyuyla, karara katılmıyoruz.