Danıştay İdare Dava Daireleri Kurulu E.2023/1637 K.2023/3213

Dava konusu istem: İçişleri Bakanlığı İller İdaresi Genel Müdürlüğünün 10/05/2022 tarihli, 29914 sayılı ve "Eğlence Yerlerinde Müzik Yayınları" konulu Genelgesinin iptaline karar verilmesi istenilmiştir.

Daire kararının özeti:Danıştay Onuncu Dairesinin 10/11/2022 tarih ve E:2022/3688, K:2022/5150 sayılı kararıyla;

1- Davacının dava açma ehliyeti yönünden;

2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun "İdari dava türleri ve idari yargı yetkisinin sınırı" başlıklı 2. maddesinin (a) bendinde, iptal davalarının, idari işlemler hakkında yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden biri ile hukuka aykırı olduklarından dolayı iptalleri için menfaatleri ihlâl edilenler tarafından açılan davalar olarak tanımlandığı; dava konusu Genelgenin toplumun bütününe yönelik düzenlemeler içerdiği dikkate alındığında, davacı da dahil olmak üzere tüm vatandaşların ve sivil toplum kuruluşlarının dava konusu Genelgenin iptalini istemekte menfaati bulunduğu sonucuna varıldığı,

2- Dava konusu Genelgenin idari davaya konu olacak kesin ve yürütülmesi gereken bir işlem olup olmadığı yönünden;

Anayasa'nın 124. maddesinde, Cumhurbaşkanı, bakanlıklar ve kamu tüzelkişilerinin, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla, yönetmelikler çıkarabileceği kuralına yer verildiği,

Buna göre, idari teşkilat yapısı içinde yer alan Bakanlıklar ile diğer kamu kurum ve kuruluşları, görev alanlarına ilişkin olarak yönetmelik, yönerge, tebliğ, genelge ve talimat gibi çeşitli adlar altında düzenleme yapabildiği,

Tebliğ, genelge ve yönerge gibi düzenleyici işlemler; üst normların uygulanmasını göstermek amacıyla ve onlara aykırı hükümler içermemek şartıyla, yine üst normlarda gösterilen usul ve yöntemleri "açıklayıcı" hükümler taşıyan, yeni bir yöntem ve usul getirmeyen; dayanağı olan mevzuatta yer alan hükümler dışında yeni bir düzenleme içermeyen adsız düzenleyici işlemler olduğu,

2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 2. maddesinin 1. maddesinin (a) bendi, 14. maddesinin 3. fıkrasının (d) bendi, 15. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendi aktarıldıktan sonra,

Bir idari işlemin iptal davasına konu edilebilmesi için kesin ve yürütülmesi zorunlu bir işlem olması gerektiği; kesin ve yürütülmesi zorunlu işlemin; hukuk düzeninde sonuç doğuran, başka bir makamın onayına ihtiyaç göstermeyen ve ilgilinin hukukunda değişiklikler meydana getiren işlem olduğu,

İdare Hukukunda düzenleyici işlemin; idarenin, aynı durumda olanlar için bağlayıcı, soyut ve genel nitelikte kurallar koyan, normatif ve tek yanlı tasarrufları olarak tanımlandığı; bu özellikleri taşımayan, daha önce yürürlüğe konulan üst hukuk normunu tekrarlayan veya nasıl anlaşılması gerektiği konusunda alt idari birimlere ya da ilgililere açıklamalar getiren idari tasarrufların, hukuk düzeninde herhangi bir değişiklik oluşturmayacaklarından, düzenleyici işlem sayılmayacağı,

Esas itibarıyla idarenin, teşkilatına, mevzuatın uygulanma şeklini bildiren, onlara hareket tarzlarını gösteren, mevzuat hükümlerinin tekrarı niteliğinde olup kural getirmeyen, hukuk aleminde herhangi bir değişiklik yaratmayan, üçüncü şahısların hak ve menfaatlerini ihlal etmeyen, kısaca birer düzenleyici tasarruf mahiyetinde olmayan, sadece bir iç yazışma olarak kabul edilen işlemlerin idari davaya da konu olamayacağı ancak idarenin teşkilatına gönderdiği işlemin, mevzuat hükümlerinin yorumunu içermesi veya mevzuatta yer almayan yeni bir kural öngörmesi ya da sübjektif bir hakkı ilgilendirip ihlal etmesi halinde düzenleyici tasarruf niteliğini kazanacağı ve iptal davasına konu edilebilir hale geleceği,

Dava konusu Genelge incelendiğinde.

Genelge'de, 2872 sayılı Çevre Kanunu'nun, Çevresel Gürültünün Değerlendirilmesi ve Yönetimi Yönetmeliğinin ve İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına İlişkin Yönetmeliğin ilgili hükümlerine yer verildikten sonra, ilgili sektörlerin talepleri, meri mevzuat hükümleri, halkın huzur ve sükûnu tedbirleri çerçevesinde başta Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı ile Kültür ve Turizm Bakanlığı olmak üzere ilgili bakanlıklar ve kurum/kuruluşlar ile yapılan görüşmelerde.

2872 sayılı Çevre Kanunu, Çevresel Gürültünün Değerlendirilmesi ve Yönetimi Yönetmeliği ile İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına İlişkin Yönetmeliğin ilgili hükümleri/sınırlamaları saklı kalmak kaydıyla.

1- Müzik yayını yapılabilme süresinin ülke genelinde saat 01:00'e kadar uzatıldığı, 2-Yetkili idareden canlı müzik izni bulunmayan eğlence yerinde müzik yayınına kesinlikle izin verilmeyeceği, 3- Umuma açık istirahat ve eğlence yerlerini genel güvenlik ve asayiş yönünden denetleme etkisini haiz olan genel kolluk birimlerince yapılacak olan denetimlerde işletmenin canlı müzik izni olup olmadığı,

belirlenen saat aralığı dışında canlı müzik yayını yapıp yapmadığı gibi hususlara da dikkat edileceği, 4- Genel kolluk birimlerinin denetimlerinde halkın huzur ve sükûnunu bozacak ve çevreyi rahatsız edecek şekilde ilgili mevzuatında belirlenmiş çevresel gürültü seviye değerlerinin üzerinde müzik yayını yapan işletmeler ve/veya kişiler hakkında yetkili idarelere gerekli bildirimde bulunulmasının sağlanacağı hususlarının kararlaştırıldığı belirtilmiş, bu kapsamda vali ve kaymakamlar tarafından, bu esaslar doğrultusunda yerel yönetimler, genel kolluk birimleri, çevre,

şehircilik ve iklim değişikliği il müdürlükleri ile ilgi diğer kurum ve kuruluşlar arasında gerekli koordinasyonun sağlanarak gerekli kararların alınması ve uygulamada herhangi bir aksaklığa meydan verilmemesi hususunda gereğinin yapılmasının rica edildiği,

Bu bağlamda, dava konusu Genelge'nin, çevresel gürültünün engellenmesine ilişkin mevzuatın hatırlatılması, genel kolluk birimlerinin denetimlerinde halkın huzur ve sükûnunu bozacak ve çevreyi rahatsız edecek şekilde ilgili mevzuatında belirlenmiş çevresel gürültü seviye değerlerinin üzerinde müzik yayını yapan işletmeler ve/veya kişiler hakkında yetkili idarelere gerekli bildirimde bulunulmasının sağlanması ve belirtilen esaslar doğrultusunda yerel yönetimler, genel kolluk birimleri, çevre,

şehircilik ve iklim değişikliği il müdürlükleri ile ilgili diğer kurum ve kuruluşlar arasında gerekli koordinasyonun sağlanarak gerekli kararların alınması ve uygulamada herhangi bir aksaklığa meydan verilmemesi hususunda gereğinin yapılması gibi soyut ve genel nitelikte kurallar getirmeyen, mevzuatın uygulanma şeklini bildiren, mevzuatla halihazırda görevlendirilmiş kurum ve kuruluşlara görevlerini hatırlatıp hareket tarzlarını gösteren, mevzuat hükümlerinin tekrarı niteliğinde olup kural getirmeyen, hukuk aleminde herhangi bir değişiklik yaratmayan, üçüncü şahısların hak ve menfaatlerini ihlal etmeyen,

kısaca düzenleyici tasarruf mahiyetinde ve icrai nitelikte olmayan bir işlem olduğunun anlaşıldığı,

Bu nedenle, İçişleri Bakanlığı İller İdaresi Genel Müdürlüğünün 10/05/2022 tarihli, 29914 sayılı ve "Eğlence Yerlerinde Müzik Yayınları" konulu Genelgesinin idari davaya konu edilebilir nitelikte olmadığı sonucuna varıldığı gerekçesiyle, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 14. maddesinin 3. fıkrasının (d) bendi ile 15. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendi uyarınca davanın reddine karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI

Davacı tarafından, dava konusu Genelge'de, 2872 sayılı Çevre Kanunu, Çevresel Gürültünün Değerlendirilmesi ve Yönetimi Yönetmeliği ile İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına İlişkin Yönetmeliğin ilgili hükümleri/sınırlamaları saklı kalmak kaydıyla müzik yayını yapılabilme süresinin ülke genelinde saat 01:00'e kadar uzatılmasına karar verildiği;

nihai nitelik taşımayan işlemler ile nihai işlemler arasındaki hukuki bağın zayıf ve çözülebilir nitelikte olması durumunda, ayrılabilir işlem kuramı gereği bu işlemlerin zincirden koparılarak bağımsız olarak iptal davasına konu edilmesinin mümkün olduğu çünkü bu durumda nihai işlemden önceki işlemlerin ilgililerin tümü ya da bazıları üzerinde doğrudan sonuç doğurduğu; iptal davasına konu olacak işlemin öncelikle kesin ve yürütülebilir olması gerektiği; dava konusu Genelge ile genel, soyut nitelikli bir kural getirildiği, idari davaya konu edilebilecek düzenleyici işlem mahiyetinde olduğu ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI

Davalı idare tarafından, Danıştay Onuncu Dairesince verilen kararın usul ve hukuka uygun bulunduğu ve temyiz dilekçesinde öne sürülen nedenlerin, kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte olmadığı belirtilerek temyiz isteminin reddi gerektiği savunulmaktadır.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …'IN DÜŞÜNCESİ: Temyiz isteminin kabulü ile Daire kararının bozulması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

Üyeler …, …, …, …'in.

Anayasa'nın 2. maddesinde, Türkiye Cumhuriyeti'nin bir hukuk Devleti olduğu, 125. maddesinde, idarenin her türlü eylem ve işlemine karşı yargı yolunun açık olduğu, 80. maddesinde de, Türkiye Büyük Millet Meclisi Üyelerinin, seçildikleri bölgeyi veya kendilerini seçenleri değil, bütün Milleti temsil edeceklerinin kurala bağlandığı, söz konusu temsilin siyasi bir temsil olduğu, hukuki anlamda dava açmaya vekâlet niteliği taşımadığı, ayrıca milletvekillerinin bu sıfatla hangi hususlarda dava açabileceklerinin Anayasa'nın 85. ve 150. maddelerinde belirlendiği,

bunların dışında milletvekillerine, milletvekili sıfatıyla dava açma yetkisi ve ehliyetinin tanınmadığı, Anayasa'da düzenlenen yetki dışında milletvekillerine, milletin vekâletini aldıkları düşüncesi ile iptal davası açabilme yetkisi tanınmasının, Anayasa'da öngörülmeyen bir yetkinin kullandırılması sonucunu doğuracağı hususları göz önünde bulundurulduğunda, yalnızca milletvekili sıfatına dayalı olarak açılan davada, davacının dava konusu işlemin iptalini istemekte hukuken korunması gereken bir menfaatinin bulunmadığı, bu nedenle, bakılan davanın ehliyet yönünden reddi gerektiği yolundaki ayrışık oylarına karşılık;

dava konusu Genelgenin davacı da dahil toplumun tüm bireylerini ilgilendiren yönü bulunması nedeniyle dava konusu Genelgenin iptalini istemekte menfaati bulunduğundan iptalini isteyebileceği, bu itibarla davacının dava açma ehliyetinin bulunduğuna oyçokluğu ile karar verilerek işin esası incelendi:

İNCELEME VE GEREKÇE

İLGİLİ MEVZUAT

2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 2. maddesinde, iptal davaları, idari işlemler hakkında, yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden biri ile hukuka aykırı olduklarından dolayı iptalleri için menfaatleri ihlal edilenler tarafından açılan davalar olarak tanımlanmıştır. Anılan Kanun'un 14. maddesinin 3. fıkrasının (d) bendinde ise, dava dilekçelerinin, dava konusu işlemin idari davaya konu olacak kesin ve yürütülmesi gereken bir işlem olup olmadığı yönünden inceleneceği belirtilmiş; 15 maddesinin 1. fıkrasının (b) bendinde de, kesin ve yürütülmesi zorunlu olmayan işleme karşı açılan davalarda davanın reddine karar verileceği kurala bağlanmıştır.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME

İdari işlem, idari makamların kamu gücü ve kamu kudreti kullanarak idare işlevine ilişkin olarak tesis ettikleri, muhatapları yönünden çeşitli hak ve/veya yükümlülükler doğuran tek yanlı irade açıklamalarıdır. Buna göre, idari işlemin unsurlarının, "idari makamlarca yapılmış olmaları", "tek yanlı olmaları" ve "icrailik niteliğini taşımaları" olduğu anlaşılmaktadır. Ayrıca, İdare Hukukunda düzenleyici işlemin; idarenin, aynı durumda olanlar için bağlayıcı, soyut ve genel nitelikte kurallar koyan, normatif ve tek yanlı tasarrufları olarak tanımlanmaktadır.

Uyuşmazlık konusu Genelge incelendiğinde.

Genelge'de, 2872 sayılı Çevre Kanunu'nun, Çevresel Gürültünün Değerlendirilmesi ve Yönetimi Yönetmeliğinin ve İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına İlişkin Yönetmeliğin ilgili hükümlerine yer verildikten sonra, ilgili sektörlerin talepleri, meri mevzuat hükümleri, halkın huzur ve sükûnu tedbirleri çerçevesinde başta Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı ile Kültür ve Turizm Bakanlığı olmak üzere ilgili bakanlıklar ve kurum/kuruluşlar ile yapılan görüşmeler sonucunda, 2872 sayılı Çevre Kanunu,

Çevresel Gürültünün Değerlendirilmesi ve Yönetimi Yönetmeliği ile İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına İlişkin Yönetmeliğin ilgili hükümleri/sınırlamaları saklı kalmak kaydıyla müzik yayını yapılabilme süresinin ülke genelinde saat 01:00'e kadar uzatılmasına karar verildiği görülmektedir.

İdari işlemin yukarıda belirtilen nitelikleri yönünden konuya bakıldığında; dava konusu Genelge ile müzik yayını yapılabilme süresinin saat 01:00 ile sınırlandırıldığı yani müzik yayını ile ilgili bir saat sınırlaması getirilerek bir kural konulduğu anlaşılmıştır. Bu noktada, söz konusu Genelgenin; genel, soyut nitelikli bir kural getirdiği sonucuna varıldığından, idari davaya konu edilebilecek düzenleyici işlem mahiyetinde olduğu sonucuna varılmıştır. Bu itibarla, davanın, ortada kesin ve yürütülebilir bir işlem olmadığı gerekçesiyle reddi yolundaki Daire kararında hukuki isabet bulunmamaktadır.