Danıştay İdare Dava Daireleri Kurulu E.2023/1825 K.2024/3357

Dava konusu istem: Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı Yerel Yönetimler Genel Müdürlüğü'nün 27/12/2021 tarih ve 2021/24 sayılı "Sahipsiz ve Tehlike Arz Eden Hayvanlar Hakkında" konulu Genelgesinin iptali istenilmiştir.

Daire kararının özeti: Danıştay Onuncu Dairesinin 02/11/2022 tarih ve E:2022/1029, K:2022/4917 sayılı kararıyla;

İptal davalarının, idarenin hukuka uygun davranmasını sağlayan en önemli denetim araçlarından olmakla birlikte, her idari işleme karşı herkes tarafından iptal davası açılmasının idari işlemlerde istikrarsızlığa neden olmaması ve idarenin işleyişinin bu yüzden olumsuz etkilenmemesi için, dava konusu edilecek işlem ile dava açacak kişi arasında belli ölçüler içinde menfaat ilişkisi bulunmasını öngören kanun koyucunun, iptal davaları için menfaat ihlalini, subjektif ehliyet koşulu olarak getirdiği,

İptal davalarındaki subjektif ehliyet koşulunun, doğrudan doğruya hukuk devletinin yapılandırılması ve sürdürülmesine ilişkin bir sorun olması dolayısıyla, idari işlemlerin hukuka uygunluğunun iptal davası yoluyla denetlenmesini engellemeyecek bir biçimde anlaşılması gerektiği,

İptal davasının içtihat ve doktrinde belirlenen hukuki nitelikleri göz önüne alındığında, idare hukuku alanında tek yanlı irade açıklamasıyla kesin ve yürütülmesi zorunlu nitelikte tesis edilen işlemlerin, ancak bu idari işlemle doğrudan meşru, kişisel ve güncel bir menfaat ilgisi kurulabilenler tarafından iptal davasına konu edilebileceğinin kabulünün zorunlu olduğu; aksi halde, her idari işlemle dolaylı da olsa bir menfaat ilgisi kurulmak suretiyle dava açılmasını kabul etmek, dava konusu edilecek işlem ile dava açacak kişi arasında belli ölçüler içinde menfaat ilişkisi bulunması şartının ihlali sonucunu doğuracağı,

Davacı Ankara 1 Nolu Barosunun, kamu kurumu niteliğindeki bir meslek kuruluşu olduğu,

Anayasanın kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarını düzenleyen 135. maddesinde, kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarının; belli bir mesleğe mensup olanların müşterek ihtiyaçlarını karşılamak, mesleki faaliyetlerini kolaylaştırmak, mesleğin genel menfaatlere uygun olarak gelişmesini sağlamak, meslek mensuplarının birbirleri ile ve halk ile olan ilişkilerinde dürüstlüğü ve güveni hakim kılmak üzere meslek disiplini ve ahlakını korumak maksadı ile kurulan kamu tüzelkişilikleri olduğu ve kuruluş amaçları dışında faaliyette bulunamayacaklarının düzenlendiği,

Kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarının genel nitelikteki düzenleyici işlemlere karşı, kural olarak, sadece kuruluş kanunlarında gösterilen amaçları doğrultusunda dava açma ehliyeti bulunduğu,

Diğer taraftan, 1136 sayılı Avukatlık Kanunu'nun 4667 sayılı Kanun ile değişik 76. maddesinin 1. fıkrasında, Baroların, avukatlık mesleğini geliştirmek, meslek mensuplarının birbirleri ve iş sahipleri ile olan ilişkilerinde dürüstlüğü ve güveni sağlamak; meslek düzenini, ahlakını, saygınlığını, hukukun üstünlüğünü, insan haklarını savunmak ve korumak, avukatların ortak ihtiyaçlarını karşılamak amacıyla tüm çalışmaları yürüten, tüzel kişiliği bulunan, çalışmalarını demokratik ilkelere göre sürdüren kamu kurumu niteliğinde meslek kuruluşu olarak tanımlandığı;

yine aynı Kanun'un Baro Yönetim Kurulunun görevlerinin sayıldığı 95. maddesinin 2 fıkrasının 21. bendinde de, yönetim kurulunun, hukukun üstünlüğünü ve insan haklarını savunmak, korumak ve bu kavramlara işlerlik kazandırmakla görevli olduğunun belirtildiği; bununla birlikte, Anayasanın 135. maddesine paralel biçimde anılan Kanun'un 76. maddesinin 2. fıkrasında, "Barolar, kuruluş amaçları dışında faaliyette bulunamazlar." kuralına.

111. maddesinin 1. fıkrasında da, "Türkiye Barolar Birliği, kuruluş amaçları dışında faaliyette bulunamaz." kuralına yer verildiği,

Yukarıda verilen mevzuat hükümlerinin birlikte değerlendirilmesinden; dava konusu Genelgenin avukatlık mesleği ile ilgili herhangi bir düzenleme getirmediği, 1136 sayılı Kanun'un 76. ve 95. maddelerinde barolara verilen "hukukun üstünlüğünü ve insan haklarını savunmak, korumak ve bu kavramlara işlerlik kazandırmak" görevinin ise barolara avukatlık mesleği ile ilgili olmayan konularda tek başına dava açma imkanı vermediği hususu dikkate alındığında, davacı Ankara 1 Nolu Barosunun dava konusu Genelgeye karşı dava açma ehliyetinin bulunmadığı gerekçesiyle, davanın ehliyet yönünden reddine karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI

Davacı tarafından, dava açma ehliyetinin hukuk devletinin yapılandırılması ve sürdürülmesi kapsamında yer alması nedeniyle işlemlerin hukuka uygunluğunun iptal davası yoluyla denetimini engellemeyecek bir biçimde dikkate alınması gerektiği, somut olay bakımından dava konusu Genelge'nin hayvan sahiplerine hayvanlarını kısırlaştırılma, belediyelere sahipsiz tehlike arz eden hayvanlara el koyma, hayvanları bakımevlerine götürme gibi hayvanlara müdahale kapsamında nitelendirilebilecek yükümlülükler getiren hükümler içerdiği dikkate alındığında, subjektif dava açma ehliyetinin geniş yorumlanması gerektiği ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI

Davalı idare tarafından, Danıştay Onuncu ve Sekizinci Daireleri Müşterek Kurulunca verilen kararın usul ve hukuka uygun bulunduğu ve temyiz dilekçesinde öne sürülen nedenlerin, kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte olmadığı belirtilerek temyiz isteminin reddi gerektiği savunulmaktadır.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ ...'İN DÜŞÜNCESİ

Dava konusu düzenlemenin niteliği gözetildiğinde, Baronun dava açma ehliyetinin olduğu ve davacının temyiz isteminin kabulü ile Daire kararının bozulması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

HUKUKİ DEĞERLENDİRME

Danıştay dava dairelerinin nihai kararlarının temyizen incelenerek bozulması, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesinde yer alan; "a) Görev ve yetki dışında bir işe bakılmış olması, b) Hukuka aykırı karar verilmesi, c)Usul hükümlerinin uygulanmasında kararı etkileyebilecek nitelikte hata veya eksikliklerin bulunması" sebeplerinden birinin varlığı hâlinde mümkündür. Temyizen incelenen karar usul ve hukuka uygun olup, temyiz dilekçesinde ileri sürülen iddialar kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte görülmemiştir.

KARŞI OY

X- 1136 sayılı Avukatlık Kanunu'nun 76. maddesinde; baroların, avukatlık mesleğine mensup olanların müşterek ihtiyaçlarını karşılamak, mesleki faaliyetlerini kolaylaştırmak, avukatlık mesleğinin genel menfaatlere uygun olarak gelişmesini sağlamak amacıyla kurulmuş meslek kuruluşları olduğu belirtilmiş iken 10/05/2001 tarih ve 24398 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren 4667 sayılı Kanun ile 1136 sayılı Kanun'un 76. maddesinde değişiklik yapılarak;

barolar, avukatlık mesleğini geliştirmek, meslek mensuplarının birbirleri ve iş sahipleri ile olan ilişkilerinde dürüstlüğü ve güveni sağlamak, meslek düzenini, ahlakını, saygınlığını, hukukun üstünlüğünü, insan haklarını savunmak ve korumak, avukatların ortak ihtiyaçlarını karşılamak amacıyla tüm çalışmaları yürüten, tüzel kişiliği bulunan, çalışmalarını demokratik ilkelere göre sürdüren kamu kurumu niteliğinde meslek kuruluşu olarak tanımlanmış.

1136 sayılı Kanun'un Baro Yönetim Kurulunun görevlerinin düzenlendiği 95. maddesine yine 4667 sayılı Kanun ile eklenen 21. bentte de, yönetim kurulunun, hukukun üstünlüğünü ve insan haklarını savunmak, korumak ve bu kavramlara işlerlik kazandırmakla görevli olduğu belirtilmiştir.

1136 sayılı Kanun'un 76. ve 95. maddelerinde yapılan ve yukarıda açıklanan yasal değişiklikten sonra baroların; mesleki bir örgüt olmanın ötesinde hukukun üstünlüğünü, insan haklarını savunmak ve korumak gibi bir işlev yüklenmesi nedeniyle diğer meslek örgütlerinden farklı bir konuma sahip olduğu açıktır.

Danıştay kararları ışığında konuya bakıldığında; Avukatlık Kanunu'nda yapılan değişiklikten sonra açılan davalarda dava açma ehliyetinin bulunup bulunmadığı saptanırken, iptal davasının genel amacının yanı sıra dava konusu idari işlemin, hukukun üstünlüğünü, hukuk devleti ilkesini, genel kamu yararı, Anayasa ile koruma altına alınan eşitlik, kişinin dokunulmazlığı, özel hayatın gizliliği, kanunsuz suç ve ceza olamayacağı gibi temel insan haklarını ihlal edip etmediğine ve yargı kararlarının uygulanmaması veya geçersiz kılınması gibi hukuk devleti ilkesini zedeleyen bir durumun olayda söz konusu olup olmadığına bakılarak menfaat ilgisinin olaya özgü, ancak daha geniş yorumlandığı görülmektedir.

Dava açma ehliyeti, davanın esasının incelenebilmesinin ön koşuludur. Bu aşamada davacı iddialarının hukuken doğru olup olmadığı yönünde bir değerlendirme yapılamaz. Davada menfaat ihlalinin olup olmadığının saptanabilmesi için, öncelikle davacının iddialarına bakılması gerekmektedir.

Davacı Baro tarafından, Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı Yerel Yönetimler Genel Müdürlüğü'nün 27/12/2021 tarih ve 2021/24 sayılı “Sahipsiz ve Tehlike Arz Eden Hayvanlar” konulu Genelgesi'nin iptali istemiyle açılan işbu davada; dava dilekçesi incelendiğinde, 5199 sayılı Hayvanları Koruma Kanunu'nda ve Hayvanların Korunmasına Dair Uygulama Yönetmeliği'nde sokak hayvanlarının korunması konusunda gerekli düzenlemeler yapılarak yürürlüğe konulmuşken, bu konuda Kanun ve Yönetmelikte yer alan düzenlemeleri aşan bir Genelge çıkarılmasının hukuka aykırı olduğu iddiasıyla bu davanın açıldığı anlaşılmaktadır.

1136 sayılı Avukatlık Kanunu'nun 76. ve 95. maddeleri ile barolara verilen “hukukun üstünlüğünü ve insan haklarını savunmak, korumak ve bu kavramlara işlerlik kazandırmak” görevinin, kanun koyucu tarafından barolara verilen “kamusal bir görev” olduğu kuşkusuzdur. İnsan haklarının ihlal edildiği, hukukun üstünlüğü ilkesinin çiğnendiği konularda kanun koyucu, baroların aktif görev almasını ve müdahil olmasını amaçlamıştır. Bu görevin yerine getirilebilmesi için kanunda herhangi bir ön şarta yer verilmediği gibi konu itibarıyla da herhangi bir sınırlama yapılmamıştır.

Bu itibarla, insan haklarının ihlal edildiği, hukukun üstünlüğü ilkesinin çiğnendiği her konuda kanun koyucunun barolara verdiği bu “kamusal görevi”, ihlale neden olduğunu ileri sürdüğü işlemlere karşı idari yargı mercileri önünde dava açmak suretiyle kullanabileceğinin kabulü gerekmektedir. Kamu adına verilen bu görevin avukatlık mesleği ile ilgili konularla sınırlı olduğu şeklinde kanunda herhangi bir sınırlama yapılmış değildir.

Aksine bu görev, insan haklarının ihlal edildiği, hukukun üstünlüğü ilkesinin çiğnendiği her maddi olguya ve her idari düzenlemeye karşı kamu adına her türlü hukuki girişimde bulunmak hakkını veren bir genişliktedir. Barolara kanun ile verilen “kamusal görevin” yorum yoluyla avukatlık mesleği ile ilgili konularla sınırlandırılması, bu görevin savunma ve hukuki yardım ile sınırlandırılması anlamına gelmektedir.

Oysa, kanunda hukukun üstünlüğünü ve insan haklarını savunmak yanında, korumak ve bu kavramlara işlerlik kazandırmak görevinin de barolara verildiği dikkate alındığında, söz konusu sınırlayıcı yorum bu “kamusal görevin” işlevselliğini kaybetmesine, şekli bir göreve dönüşmesine ve kanun koyucunun amacının gözardı edilmesine neden olacaktır.

Bu çerçevede, toplumun genelini ilgilendiren dava konusu Genelge'ye karşı davacı Baro tarafından açılan davanın, sokak hayvanlarının korunmasına yönelik 5199 sayılı Kanun ile verilen görevlerin kullanımı noktasında normlar hiyerarşisine aykırılık teşkil ettiğini düşündüğü Genelge'ye karşı hukukun üstünlüğünü savunmak ve korumak, bu yolla Hayvanları Koruma Kanunu ve uygulama Yönetmeliği hükümlerine işlerlik kazandırmak, üst hukuk normlarına aykırı olduğunu iddia ettiği Genelge'yi ise iptal ettirmek amacı taşıdığı görülmektedir.

Açıklanan nedenlerle, hukukun üstünlüğünü koruma görevi ve yükümlülüğü bulunan davacı Baronun, düzenlemenin değinilen niteliği de dikkate alındığında dava açma ehliyeti bulunduğundan, Daire kararının bozulması gerektiği oyuyla, karara katılmıyorum.