Danıştay İdare Dava Daireleri Kurulu E.2024/1381 K.2024/1471

Dava konusu istem: Milli Eğitim Bakanlığı tarafından ... tarih ve ... sayılı makam Olur'u ile Bakanlığın internet sitesinde yayımlanan Okul Servis Araçlarının Çalıştırılmasına İlişkin Usul ve Esasların iptali istenilmiştir.

Daire kararının özeti: Danıştay Sekizinci Dairesinin 24/10/2023 tarih ve E:2019/3023, K:2023/5060 sayılı kararıyla;

Anayasa'nın 10, 41 ve 90. maddeleri, Birleşmiş Milletler Çocuk Haklarına Dair Sözleşme'nin 3. maddesi, 4925 sayılı Karayolu Taşıma Kanunu'nun 34. maddesi, Okul Servis Araçları Yönetmeliği'nin 1 ve 3. maddeleri, 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu'nun 7/1-(f) maddesi ile 5393 sayılı Belediye Kanunu'nun 15/1-(p) maddesine yer verilerek;

Okul Servis Araçlarının Çalıştırılmasına İlişkin Usul ve Esasların 6. maddesinin birinci fıkrasının (ç) bendi yönünden;

Dava konusu düzenlemede, okul servis aracı ile öğrenci taşıma faaliyetinde bulunulabilmesi için, taşımacının, taşımayı gerçekleştireceği taşıtların gerçek kişilerde gerçek kişiler adına, tüzel kişilerde üçte birinin tüzel kişilik adına tescilli olduğuna ilişkin belge sunulması zorunluluğu getirildiğinin anlaşıldığı,

Anılan düzenleme ile getirilen tescil zorunluluğunun, Okul Servis Araçları Yönetmeliği'nin ve aynı minvalde düzenlenen dava konusu düzenlemenin ''Amaç ve kapsam'' başlıklı 1. maddeleri ile herhangi bir ilgisinin bulunmadığının görüldüğü,

Bunun yanısıra, okul servisi ile öğrenci taşımacılığı faaliyetinde bulunan taşımacılara yönelik olarak getirilen şartın, Anayasanın ve hukukun temel ilkelerinden olan mülkiyet hakkı, çalışma özgürlüğü ve sözleşme hürriyetini sınırlandırıcı hükümler içermesi nedeniyle ancak kanuni ve yasal düzenlemeler ile getirilebileceğinin açık olduğu, üst hukuk normlarında yer almayan sınırlamalar ihtiva eden dava konusu düzenlemede, hukukun temel ilkelerine, normlar hiyerarşisine ve mevzuata uygunluk görülmediği,

Dava konusu Usul ve Esasların 9. maddesinin birinci fıkrasının (c) bendinde yer alan ve sözleşme imzalamada taşımacıdan istenilecek belgeler arasında sayılan "D sınıfı sürücü belgesi için en az beş yıllık, D1 sınıfı sürücü belgesi için en az yedi yıllık sürücü belgesine sahip olmak" cümlesi yönünden;

Karayolları Trafik Yönetmeliği'nin "Sürücü belgelerinin sınıfları" başlıklı 75. maddesi uyarınca 17/04/2015 tarih ve 29329 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren değişiklik öncesinde minibüs kullanacaklar için "B" sınıfı sürücü belgesi, otobüs kullanacaklar için ise "E" sınıfı sürücü belgesi verilirken, 75. maddede 17/04/2015 tarih ve 29329 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan değişiklik sonrası sürücü belgesi sınıflarında değişiklikler yapıldığı ve minibüs kullanacaklar için "D1" sınıfı, otobüs kullanacaklar için ise "D" sınıfı sürücü belgesi verileceğinin düzenlendiği,

Ayrıca Karayolları Trafik Yönetmeliği'nde 17/04/2015 tarih ve 29329 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan değişiklik öncesi "Sürücü Adaylarında Aranacak Şartlar" başlıklı 76. maddesi gereğince minibüs kullanmak amacıyla alınması gereken "B" sınıfı sürücü belgesi için 18 yaşını bitirmiş olmak, otobüs kullanmak amacıyla alınması gereken "E" sınıfı sürücü belgesi için 22 yaşını bitirmiş olmak hususu aranmakta iken, 17/04/2015 tarihinde 75. maddede yapılan değişiklik ile sürücü belgesi sınıfları değişmesi sonucunda 76. maddede de yapılan değişiklik ile minibüs kullanmak amacıyla alınması gereken "D1" sınıfı sürücü belgesi için 21 yaşını bitirmiş olmak, otobüs kullanmak amacıyla alınması gereken "D" sınıfı sürücü belgesi için 24 yaşını bitirmiş olmak şeklinde değiştirildiği,

Karayolları Trafik Yönetmeliği'nin sürücü belgesi sınıflarında yapılan değişiklik üzerine "Şoförler; E Sınıfı Sürücü Belgesi için 5 yıllık, B Sınıfı Sürücü Belgesi için 7 yıllık sürücü belgesine sahip olmak" hükmü "D sınıfı sürücü belgesi için en az beş yıllık, D1 sınıfı sürücü belgesi için en az yedi yıllık sürücü belgesine sahip olmak" şeklinde düzenlendiği,

Okul Servis Araçları Yönetmeliği'nin 9. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendi uyarınca okul servis araçlarında şoförlerin 26 yaşından gün almış olması gerektiğine dair düzenleme ile istenilen amacın; okul öncesi, ilköğretim ve ortaöğretim çağında eğitim gören ve yaşları 4 ile 18 arasında değişen öğrencilerin, teknik donanımı yüksek, can güvenliği sağlayabilen, metal yorgunluğuna sahip olmayan araçlarla taşınması yoluyla, bu hizmetin güvenli ve düzenli bir şekilde sunulmasını sağlamak olduğu, ayrıca, okul servis araçlarında, görevli şoförlerin bu görevini yerine getirebilmesi için araç içindeki öğrencilerden daha üstün yaşa ve tecrübeye dolayısıyla sorumluluk düzeyine sahip olmasının gerekli olduğu,

Davaya konu Usul ve Esasların 9. maddesinin 1. fıkrasının (c) bendinde yer alan ve taşımacıdan istenilecek belgeler arasında sayılan ''D'' sınıfı sürücü belgesi için en az beş yıllık, ''D1'' sınıfı sürücü belgesi için en az yedi yıllık sürücü belgesi şartı ile getirilen düzenleme.

Karayolları Trafik Yönetmeliği'nin sürücü belgesinin alınabilme yaş sınırlarını düzenleyen 76. maddesi uyarınca getirilen, otobüs kullanmak için alınması gereken "D" sınıfı sürücü belgesi için 24 yaşını bitirmiş olmak ve minibüs kullanmak için alınması gereken "D1" sınıfı sürücü belgesi için 21 yaşını bitirmiş olmak şartı nedeniyle, "D" sınıfı sürücü belgesi ile okul servis araçlarında şoför olarak çalışabilecek kişilerin en erken 29 yaşında, "D1" sınıfı sürücü belgesi ile okul servis araçlarında şoför olarak çalışabilecek kişilerin ise en erken 28 yaşında olmaları sonucunu doğurduğu,

Getirilen düzenleme ile her ne kadar okul servis araçları şoförlerinin tecrübeli kişilerden oluşması amaçlanmış ise de; okul servis araçlarında görevli şoförlerin bu görevini yerine getirebilmesi için, araç içerisindeki öğrencilerden daha üstün yaşa ve tecrübeye, dolayısıyla da sorumluluk düzeyine sahip olması gerektiğinden, bir üst norm olan Okul Servis Araçları Yönetmeliği'nin 9. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinde yer alan yaş sınırı ile Usul ve Esasların 9. maddesinin 1. fıkrasının (c) bendinde yer alan ve taşımacıdan istenilecek belgeler arasında sayılan "D'' sınıfı sürücü belgesi için en az beş yıllık, ''D1'' sınıfı sürücü belgesi için en az yedi yıllık sürücü belgesine sahip olmak şartı arasında uyumsuzluk bulunduğu,

Bu nedenle, dava konusu Usul ve Esasların 9. maddesinin 1. fıkrasının (c) bendinde yer alan ve sözleşme imzalamada taşımacıdan istenilecek belgeler arasında sayılan "D sınıfı sürücü belgesi için en az beş yıllık, D1 sınıfı sürücü belgesi için en az yedi yıllık sürücü belgesine sahip olmak" cümlesinde hukuka uyarlık bulunmadığı,

Dava konusu düzenlemenin 10. maddesinin 2. fıkrası, EK-1: "Okul Servis Araçlarının Çalıştırılması Tip Şartnamesi" başlıklı kısmının 3/1. maddesinin (e) bendi ve EK-2: "Okul Servis Araçları Sözleşmesi" başlıklı kısmının 4/b/1. maddesinin (e) bendi yönünden;

Milli Eğitim Bakanlığı tarafından, ... tarih ve ... sayılı makam Olur'u ile Bakanlığın internet sitesinde yayımlanan Okul Servis Araçlarının Çalıştırılmasına ilişkin Usul ve Esasların "Sözleşme imzalanması" başlıklı 10. maddesinin 2. fıkrasında.

"5362 sayılı Esnaf ve Sanatkârlar Meslek Kuruluşları Kanunu'nun 62. maddesi çerçevesinde belirlenen fiyat tarifesine tüm taşımacılar ve okul idareleri uymakla yükümlüdür." hükmüne yer verildiği, EK-1: "Okul Servis Araçlarının Çalıştırılması Tip Şartnamesi" başlıklı kısmının 3/1. maddesinin (e) bendi ile EK-2: "Okul Servis Araçları Sözleşmesi" başlıklı kısmının 4/b/1. maddesinin (e) bendinde ise.

07/06/2005 tarih ve 5362 sayılı Esnaf ve Sanatkârlar Meslek Kuruluşları Kanunu'nun 62. maddesi çerçevesinde belirlenen fiyat tarifesine uymak, taşımacının genel sorumlulukları ve yükümlülükleri arasında sayıldığı,

5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu'nun "Büyükşehir ve ilçe belediyelerinin görev ve sorumlulukları" başlıklı 7. maddesinin 1. fıkrasının (f) bendinde, "Büyükşehir ulaşım ana plânını yapmak veya yaptırmak ve uygulamak; ulaşım ve toplu taşıma hizmetlerini plânlamak ve koordinasyonu sağlamak; kara, deniz, su ve demiryolu üzerinde işletilen her türlü servis ve toplu taşıma araçları ile taksi sayılarını, bilet ücret ve tarifelerini, zaman ve güzergâhlarını belirlemek; durak yerleri ile karayolu, yol, cadde, sokak, meydan ve benzeri yerler üzerinde araç park yerlerini tespit etmek ve işletmek, işlettirmek veya kiraya vermek;

kanunların belediyelere verdiği trafik düzenlemesinin gerektirdiği bütün işleri yürütmek." büyükşehir belediyelerinin görev ve sorumlulukları arasında sayıldığı, 5393 sayılı Belediye Kanunu'nun 15. maddesinin 1. fıkrasının (p) bendinde ise.

"Kara, deniz, su ve demiryolu üzerinde işletilen her türlü servis ve toplu taşıma araçları ile taksi sayılarını, bilet ücret ve tarifelerini, zaman ve güzergâhlarını belirlemek; durak yerleri ile karayolu, yol, cadde, sokak, meydan ve benzeri yerler üzerinde araç park yerlerini tespit etmek ve işletmek, işlettirmek veya kiraya vermek; kanunların belediyelere verdiği trafik düzenlemesinin gerektirdiği bütün işleri yürütmek.

" belediyelerin yetki ve imtiyazları arasında yer aldığı,

İdare hukukunun temel ilkeleri uyarınca; normlar hiyerarşisinde kanunlardan sonra gelen düzenleyici işlemlerin bir kanun hükmüne dayalı olarak hazırlandığı, idare tarafından, düzenleyici işlemler tesis edilirken, üst hukuk normlarına açıklık getirilmesi ve bu normlarca çizilen çerçeve içerisinde teknik detayların belirlenmesi, uygulamadaki belirsizliklerin giderilmesinin amaçlandığı,

"Kanuni idare ilkesi" ve normlar hiyerarşisi uyarınca, idarenin eylem ve işlemlerinin bir kanuna dayanması, bu eylem ve işlemlerinin kanuna aykırı olmaması, idarenin kanun ile kendisine verilen yetkiyi kanuna uygun olarak kullanması gerektiği,

Bu itibarla, 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu'nun 7. maddesinin 1. fıkrasının (f) bendi ile 5393 sayılı Belediye Kanunu'nun 15. mddesinin 1. fıkrasının (p) bendinde; kara, deniz, su ve demiryolu üzerinde işletilen her türlü servis ve toplu taşıma araçları ile taksi sayılarını, bilet ücret ve tarifelerini, zaman ve güzergâhlarını belirlemek büyükşehir belediyeleri ve belediyelerin görev ve sorumlulukları arasında sayıldığından, büyükşehir belediyesi olan yerlerde büyükşehir belediyesi sınırları içinde, büyükşehir belediyesi bulunmayan yerlerde belediye sınırları içinde yapılan okul servis taşımacılığı konusunda fiyat tarifelerini belirleme yetkisinin sırasıyla büyükşehir belediyelerine ve belediyelere ait olduğunun anlaşıldığı,

Ancak, Okul Servis Araçlarının Çalıştırılmasına İlişkin Usul ve Esasların dava konusu 10. maddesinin 2. fıkrasında, EK-1: "Okul Servis Araçlarının Çalıştırılması Tip Şartnamesi" başlıklı kısmının 3/1. maddesinin (e) bendinde ve EK-2: "Okul Servis Araçları Sözleşmesi" başlıklı kısmının 4/b/1. maddesinin (e) bendinde, münhasıran büyükşehir belediyesi ve belediye sınırları içerisinde yapılan servis taşımacılığı konusunda büyükşehir belediyeleri ve belediyelerin kendi mevzuatından kaynaklı fiyat tarifelerini belirleme yetkilerinin dikkate alınmadığının görüldüğü,

Bu durumda; dava konusu düzenlemelerde, münhasıran büyükşehir belediyelerinin ve belediyelerin sınırları içerisinde yapılacak taşımalarda anılan idarelerin fiyat tarifesini belirleme yetkilerini dikkate alan bir düzenleme öngörülmemesi, başka bir ifadeyle eksik düzenleme yapılmış olması nedeniyle hukuka uyarlık görülmediği,

EK-1 "Okul Servis Araçları Çalıştırılması Tip Şartnamesi"nin 6. maddesinin ikinci fıkrasının (ç) bendi yönünden;

Bakanlıklar ile diğer kamu kurum ve kuruluşları, görev alanlarına ilişkin olarak yönetmelik dışında, yönerge, tebliğ, genelge, kılavuz gibi çeşitli adlar altında da düzenleme yapabildiği, ancak bu düzenlemeler arasında uyulması gereken "normlar hiyerarşisi" kuramına göre hukuk düzeni, farklı kademede yer alan Anayasa, kanun, tüzük, yönetmelik ve diğer düzenleyici işlemlerden oluşan birçok normu içerdiği ve her norm geçerliliğini bir üst basamakta yer alan normdan aldığı, bu nitelikleri gereği, dayandıkları üst hukuk normlarına aykırı hüküm ihtiva etmelerinin mümkün olmadığı,

Normlar hiyerarşisine göre kanun ve yönetmelikten sonra gelen düzenlemelerin ancak kanun ve yönetmelik ile verilmiş olan hak veya yetkinin kullanılmasının açıklanmasıyla ilgili olması gerektiği, bu metinlerde kanun ve yönetmelik ile verilmiş olan hakkı veya yetkiyi genişletici veya sınırlandırıcı mahiyette hükümlere yer verilemeyeceği hususunun hukukun genel ilkeleri arasında yer aldığı,

İdarenin düzenleyici idari işlem tesis etme yetkisinin "yasama yetkisinin devredilmezliği" ilkesinin bir sonucu olarak ikincil nitelikte bir kural koyma yetkisi olduğu göz önüne alındığında, söz konusu yetkinin kanunların çizdiği çerçeve içinde kalması ve kanunlara uygun olarak kullanmasının zorunlu olduğu, bu bağlamda kanunun öngördüğü düzenleme yetkisinin yine kanunda belirtildiği gibi kullanılması, kanun hükmü bir konunun yönetmelikle düzenlenmesini öngörüyorsa düzenlemenin yönetmelikle yapılması, ayrıca normlar hiyerarşisinde yönetmeliğe göre daha alt düzeyde yer alan düzenleyici işlemlerin yönetmelikle çizilen sınırı aşmaması ve yönetmeliğe uygun olmasının bir diğer zorunluluk olduğu,

Okul Servis Araçlarının Çalıştırılmasına İlişkin Usul ve Esasların ekinde yer alan "Okul Servis Araçları Çalıştırılması Tip Şartnamesi"nin 6. maddesinin ikinci fıkrasının (ç) bendinde yer alan, tüzel kişilere ait araçların en fazla iki okulda öz mal olarak gösterileceği, öz mal olarak gösterilen araçların sözleşme yapılan okullarda çalışmadığının tespit edilmesi halinde ise o ildeki

tüm okul sözleşmelerinin iptal edileceğine dair düzenlemenin, üst hukuk normlarında yer almamakla birlikte, kanun ve yönetmelik ile çizilen sınırı aşan nitelikte ve mevzuatta öngörülmeyen şekilde sınırlandırmalar ve cezai müeyyideler içerdiğinin görüldüğü,

Normlar hiyerarşisinde üst hukuk normuna dayanılarak çıkarılan alt normların, üst normun amacına ve çizdiği sınırlara uygun olarak düzenlenmesi gerektiği, dava konusu düzenlemenin, dayanağı ve üst hukuk normu olan Okul Servis Araçları Yönetmeliği ile ulaşılmak istenilen amacı daraltan ve çizdiği sınırları aşan nitelikte olduğu anlaşıldığından, dava konusu düzenlemede normlar hiyerarşisine, hukukun genel ilkelerine ve mevzuata uyarlık bulunmadığı sonuç ve kanaatine varıldığı,

Okul Servis Araçlarının Çalıştırılmasına İlişkin Usul ve Esasların diğer maddeleri yönünden;

25/10/2017 tarih ve 30221 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Okul Servis Araçları Yönetmeliği'nin ''Okul Servis Araçlarının Çalıştırılması'' başlıklı 8. maddesinin 6. fıkrasında; ''Bu maddeye ilişkin usul ve esasları belirlemeye Milli Eğitim Bakanlığı yetkilidir.'' ibaresine; dava konusu düzenlemenin ''Dayanak'' başlıklı 2. maddesinde ise, ''Bu Usul ve Esaslar, 25/10/2017 tarih ve 30221 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Okul Servis Araçları Yönetmeliği'nin 8 inci maddesinin 6 ıncı fıkrasına dayanılarak hazırlanmıştır.'' ifadesine yer verildiği,

Dava konusu düzenlemenin, yukarıda aktarıldığı üzere dayanağı olan Yönetmelik'in uygulanmasını sağlamak ve işleyişini temin etmek maksadıyla ve Yönetmelik hükümlerine aykırılık teşkil etmeyecek şekilde, davalı idareye tanınan takdir yetkisi sınırları içerisinde düzenlendiği anlaşıldığından, Okul Servis Araçlarının Çalıştırılmasına İlişkin Usul ve Esasların dava konusu diğer kısımlarında hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varıldığı gerekçesiyle,

Okul Servis Araçlarının Çalıştırılmasına İlişkin Usul ve Esasların 6. maddesinin 1. fıkrasının (ç) bendinin, 9. maddesinin 1. fıkrasının (c) bendinin, 10. maddesinin 2. fıkrasının; "Okul Servis Araçlarının Çalıştırılması Tip Şartnamesi" başlıklı EK-1 kısmının 3/1. maddesinin (e) bendinin, 6. maddesinin 2. fıkrasının (ç) bendinin ve "Okul Servis Araçları Sözleşmesi" başlıklı EK-2 kısmının 4/b/1. maddesinin (e) bendinin iptaline, dava konusu Usul ve Esasların diğer kısımları yönünden ise davanın reddine karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI

Davalı idare tarafından, usul yönünden; dava dilekçesinin 2577 sayılı Kanun'un 3. maddesine uygun düzenlenmediği, esas yönünden; okul servis taşımacılığında Yönetmelik hükümlerine aykırı olarak ihale usulü getirildiği ve komisyonculuk yapıldığı iddiasının gerçeğe uygun olmadığı, dava konusu düzenleyici işlemle, okul servis taşımacılığında,

5362 sayılı Esnaf ve Sanatkârlar Meslek Kuruluşları Kanunu'nun 62. maddesi çerçevesinde belirlenen fiyat tarifelerinin uygulanacağının düzenlendiği, bu suretle öğrenci servisi çalıştırılması işi kapsamında faaliyet gösteren esnafın yüksek ve/veya aşırı düşük ücretler nedeniyle mağdur olmasını engellemek, yürütmüş oldukları mesleki faaliyetlerin gelişimine katkı sağlamak ve büyük ölçekli şirketlerle rekabet edebilir hale gelmelerini sağlayarak tekelleşmenin önüne geçilmesinin amaçlandığı, dava konusu düzenleyici işlemde hukuka aykırılık bulunmadığı belirtilerek Daire kararının iptale ilişkin kısmının bozulması gerektiği ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI

Davacı tarafından, Danıştay Sekizinci Dairesince verilen kararın iptale ilişkin kısmının usul ve hukuka uygun bulunduğu ve temyiz dilekçesinde öne sürülen nedenlerin, kararın bu kısmının bozulmasını gerektirecek nitelikte olmadığı belirtilerek temyiz isteminin reddi gerektiği savunulmaktadır.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ ...'IN DÜŞÜNCESİ

Temyiz isteminin reddi ile Daire kararının onanması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

HUKUKİ DEĞERLENDİRME

Danıştay dava dairelerinin nihai kararlarının temyizen incelenerek bozulması, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesinde yer alan; "a) Görev ve yetki dışında bir işe bakılmış olması, b) Hukuka aykırı karar verilmesi, c)Usul hükümlerinin uygulanmasında kararı etkileyebilecek nitelikte hata veya eksikliklerin bulunması" sebeplerinden birinin varlığı hâlinde mümkündür. Temyizen incelenen kararın iptale ilişkin kısmı usul ve hukuka uygun olup, temyiz dilekçesinde ileri sürülen iddialar kararının anılan kısmının bozulmasını gerektirecek nitelikte görülmemiştir.