Danıştay İdare Dava Daireleri Kurulu E.2024/1876 K.2024/2499

2-... Bakanlığı

VEKİLİ

Hukuk Müşaviri Av. ...

KARŞI TARAF (DAVACILAR) : 1-... 2-... VEKİLİ : Av. ...

İSTEMİN KONUSU

Danıştay Altıncı Dairesinin 30/05/2024 tarih ve E:2023/1985, K:2024/3482 sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.

YARGILAMA SÜRECİ

Dava konusu istem: Bandırma-Bursa-Yenişehir-Osmaneli Yüksek Standartlı Demiryolu Projesinin belirlenen iş programına ve taahhüt edilen sürelere uygun şekilde tamamlanması ve dış kaynaklı kredi temininde aksama yaşanmaması amacıyla, Proje kapsamında ihtiyaç duyulan ve ekli harita ve listede bulundukları yer ve ada/parsel numaraları gösterilen taşınmazlar ile muhdesatın, Ulaştırma ve Altyapı Bakanlığı (Altyapı Yatırımları Genel Müdürlüğü) tarafından 2942 sayılı Kamulaştırma Kanunu'nun 27. maddesi uyarınca acele kamulaştırılmasına ilişkin 07/03/2023 tarih ve 32125 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan, 06/03/2023 tarih ve 6897 sayılı Cumhurbaşkanı Kararı'nın, Bursa ili, Mudanya ilçesi, ... Köyü, ... parsel sayılı taşınmaz yönünden iptali istenilmiştir.

Daire kararının özeti: Danıştay Altıncı Dairesinin 30/05/2024 tarih ve E:2023/1985, K:2024/3482 sayılı kararıyla;

Anayasa'nın 35. maddesi; Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi'nin Ek 1 Nolu Protokolü'nün "Mülkiyetin korunması" başlıklı 1. maddesi; 2942 sayılı Kamulaştırma Kanunu'nun 3., 5., 6. ve 27. maddelerine yer verilerek,

Acele kamulaştırma kararına yönelik yapılacak incelemede, nihai olarak taşınmazın kamuya devrinin gerçekleşmesi planlandığından, öncelikle acele kamulaştırma yoluyla el konulmak istenilen taşınmazın kamusal bir amaca -plan, proje ve bu konuda yetkili makamlarca alınan kamu yararı kararı gibi- özgülendiğinin ortaya konulması gerektiği, burada acele kamulaştırma işleminin kurucu unsuru olan kamu yararının bulunup bulunmadığı hususu ile sınırlı olarak inceleme yapılacak olup, kamu yararının hukuka uygun olup olmadığına ilişkin incelemenin ise olağan kamulaştırma sürecine ilişkin işlemlere -kamu yararı/kamulaştırma kararı, proje vb.- karşı ilk derece yargı yeri olarak İdare Mahkemesinde açılacak davalarda yapılacağının tabii olduğu,

Diğer taraftan, acelelik halinin varlığından söz edilebilmesi için, idarenin acele kamulaştırmaya konu taşınmaza bir an önce fiilen müdahalede bulunması için olağan usulden ayrılmasının bir zorunluluktan kaynaklandığının, diğer bir ifadeyle gecikmesinde sakınca bulunan bir faaliyetin gerçekleştirilmesinde üstün kamu yararı bulunduğunun ortaya konulması gerektiği,

Acelelik halinin ve olağan kamulaştırma usulünden ayrılmasını gerektiren nedenlerin, kamu yararı ile özel mülkiyet hakkı arasındaki denge gözetilerek gerçekleşip gerçekleşmediğinin her somut olayda, projenin ve hizmetin niteliği, mahalli veya ulusal ihtiyacın ivedilikle karşılanması gerekliliği gibi hususlar da göz önünde bulundurularak yargı yerince değerlendirileceği,

Dosyanın incelenmesinden, dava konusu işlemin dayanağı olan Bandırma - Bursa - Yenişehir - Osmaneli Yüksek Standartlı Demiryolu Projesinin km.102+278,75 - 189+816,28 kısmıyla ilgili 2942 sayılı Kanun'un 6. maddesinin (g) fıkrası gereğince kamu yararı kararı alınması, kamulaştırma planında gösterilen taşınmazların aynı Kanun'un 4. maddesi ve 6. maddesinin son paragrafı uyarınca kamulaştırılması ve kamulaştırma yoluyla irtifak hakkı tesis edilmesi hususunda 03/11/2022 tarih ve 754426 sayılı Bakanlık olurunun alındığı; kamulaştırmaya konu taşınmazlar hakkında kamulaştırma planının hazırlandığı;

davalı idarelerin savunma dilekçesinde, dış kaynaklı kredi temininde aksama yaşanmaması ve projenin zamanında bitirilmesi, Bursa'nın.

Ankara, İstanbul ve İzmir gibi büyük şehirlere demir yolu ağı ile bağlanarak hem yük hem de yolcu taşımacılığının hayata geçirilmesi amaçlarıyla acele kamulaştırma kararının alındığı, bu kararın eki listede bahsedilen taşınmazların tamamının kamulaştırma işlemine konu edilmeyeceği, taşınmazların kamulaştırılmasının demiryolu projesinin gereksinimi doğrultusunda zorunlu kalınması halinde başvurulacak en son tercih olduğu, süreç içerisinde ilave alanların kamulaştırılmasına ihtiyaç duyulmadığının anlaşılması halinde, bahse konu taşınmazların acele kamulaştırma kapsamından çıkarılacağı ifadelerine yer verildiği.

Dairelerinin 04/07/2023 tarihli ara kararına verilen cevapta ise, uyuşmazlığa konu taşınmazın ilk aşamada kamulaştırılması planlanan taşınmazlar arasında yer almadığının belirtildiğinin anlaşıldığı,

Belirtilen hususlar birlikte değerlendirildiğinde, genel itibarıyla dava konusu işlemde acelelik halinin ve kamu yararının varlığından söz edilebilir ise de, uyuşmalığa konu taşınmazın ilk aşamada kamulaştırılması planlanan taşınmazlar arasında yer almadığı dikkate alındığında, ne zaman kamulaştırılacağı belli olmayan, belki de kamulaştırılmayacak taşınmaz hakkında dava konusu acele kamulaştırma kararının alınmasının, mülkiyet hakkına müdahaleyi ölçüsüz ve orantısız kılacağı, bu itibarla, dava konusu Cumhurbaşkanlığı kararının uyuşmazlığa konu taşınmaza ilişkin kısmında hukuka uygunluk bulunmadığı gerekçesiyle,

Dava konusu işlemin uyuşmazlığa konu taşınmaz yönünden iptaline karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENLERİN İDDİALARI

Davalı idareler tarafından, ülkemizin ulusal menfaatleri ve verilen uluslararası taahhütler boyutuyla kamu yararı amacını taşıyan projenin, dış kaynaklı kredi temininde aksama yaşanmadan ve yapım süreci sekteye uğramadan, belirlenen iş programına uygun şekilde tamamlanarak ivedilikle işletmeye alınabilmesi için 2942 sayılı Kanun'un 27. maddesi hükmüne uygun şekilde alınan Cumhurbaşkanı Kararı'nda hukuka aykırı bir yön bulunmadığı ve 27. maddede öngörülen acelelik halinin bulunduğu ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMALARI

Davacılar tarafından, istemlerin reddi gerektiği savunulmaktadır.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ ...'UN DÜŞÜNCESİ

Temyiz istemlerinin reddi ile Daire kararının onanması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra, dosya tekemmül ettiğinden davalı idarelerin yürütmenin durdurulması istemleri hakkında ayrıca bir karar verilmeksizin, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 20/A maddesi uyarınca gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE

İLGİLİ MEVZUAT

Anayasa'nın "Mülkiyet hakkı" başlıklı 35. maddesinde; "Herkes, mülkiyet ve miras haklarına sahiptir. Bu haklar, ancak kamu yararı amacıyla, kanunla sınırlanabilir. Mülkiyet hakkının kullanılması toplum yararına aykırı olamaz." hükmü; "Kamulaştırma" başlıklı 46. maddesinde, "Devlet ve kamu tüzel kişileri; kamu yararının gerektirdiği hallerde, gerçek karşılıklarını peşin ödemek şartıyla, özel mülkiyette bulunan taşınmaz malların tamamını veya bir kısmını, kanunla gösterilen esas ve usullere göre, kamulaştırmaya ve bunlar üzerinde idarî irtifaklar kurmaya yetkilidir." hükmü yer almaktadır.

Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesinin Ek 1 Nolu Protokolü'nün "Mülkiyetin korunması" başlıklı 1. maddesinde; "Her gerçek ve tüzel kişinin mal ve mülk dokunulmazlığına saygı gösterilmesini isteme hakkı vardır. Herhangi bir kimse, ancak kamu yararı sebebiyle ve yasada öngörülen koşullara ve uluslararası hukukun genel ilkelerine uygun olarak mal ve mülkünden yoksun bırakılabilir. Yukarıdaki hükümler, devletlerin, mülkiyetin kamu yararına uygun olarak kullanılmasını düzenlemek veya vergilerin ya da başka katkıların veya para cezalarının ödenmesini sağlamak için gerekli gördükleri yasaları uygulama konusunda sahip oldukları hakka halel getirmez." hükmüne yer verilmiştir.

2942 sayılı Kamulaştırma Kanunu'nun "Satın alma usulü" başlıklı 8. maddesinde; idarelerin, bu Kanuna göre, tapuda kayıtlı olan taşınmaz mallar hakkında yapacağı kamulaştırmalarda satın alma usulünü öncelikle uygulamalarının esas olduğu, anlaşma olmaması veya ferağ verilmemesi halinde bu Kanunun 10. maddesine göre işlem yapılacağı, "Kamulaştırma bedelinin mahkemece tespiti ve taşınmaz malın idare adına tescili" başlıklı 10. maddesinde de;

kamulaştırmanın satın alma usulü ile yapılamaması halinde idarenin, 7. maddeye göre topladığı bilgi ve belgelerle, 8. madde uyarınca yaptırmış olduğu bedel tespiti ve bu husustaki diğer bilgi ve belgeleri bir dilekçeye ekleyerek taşınmaz malın bulunduğu yer asliye hukuk mahkemesine müracaat ederek, taşınmaz malın kamulaştırma bedelinin tespitiyle, bu bedelin, peşin veya kamulaştırma, 3. maddenin ikinci fıkrasına göre yapılmış ise taksitle ödenmesi karşılığında, idare adına tesciline karar verilmesini isteyeceği hükme bağlanmıştır.

Aynı Kanun'un 27. maddesinde ise.

3634 sayılı Milli Müdafaa Mükellefiyeti Kanununun uygulanmasında yurt savunması ihtiyacına veya aceleliğine Cumhurbaşkanınca karar alınacak hallerde veya özel kanunlarla öngörülen olağanüstü durumlarda gerekli olan taşınmaz malların kamulaştırılmasında kıymet takdiri dışındaki işlemler sonradan tamamlanmak üzere ilgili idarenin istemi ile mahkemece, yedi gün içinde o taşınmaz malın 10. madde esasları dairesinde ve 15. madde uyarınca seçilecek bilirkişilerce tespit edilecek değeri, idare tarafından mal sahibi adına 10. maddeye göre yapılacak davetiye ve ilanda belirtilen bankaya yatırılarak o taşınmaz mala el konulabileceği,

bu Kanunun 3. maddesinin ikinci fıkrasında belirtilen hallerde yapılacak kamulaştırmalarda yatırılacak miktarın, ödenecek ilk taksit bedeli olduğu düzenlemesine yer verilmiştir.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME

Mülkiyet hakkı, gerek Anayasa gerek uluslararası sözleşmelerle güvence altına alınan temel insan hakları arasında olup; bu düzenlemeler uyarınca ancak kanuna ve kamu yararına dayalı olarak kısıtlanabilmesi mümkündür.

Mer'i mevzuatımızda, mülkiyet hakkına yönelik müdahalelere yer verilen temel nitelikteki düzenlemelerden biri de, 2942 sayılı Kamulaştırma Kanunu'dur.

2942 sayılı Kanun'a göre idarelerin, kanunlarla ve Cumhurbaşkanlığı Kararnameleriyle yapmak yükümlülüğünde bulundukları kamu hizmetlerinin veya teşebbüslerinin yürütülmesi için gerekli olan taşınmaz malları, kaynakları ve irtifak haklarını; bedellerini nakden ve peşin olarak veya Kanun'un 3. maddesinin 2. fıkrasında belirtilen hallerde, eşit taksitlerle ödemek suretiyle kamulaştırabilmeleri mümkündür.

Anılan Kanun'da, kamulaştırma işlemleri açısından olağan ve acele kamulaştırma olmak üzere iki ayrı usul düzenlenmiştir.

Olağan kamulaştırma usulünde, asliye hukuk mahkemesi, idare adına tescil hükmü kurmadığı sürece, idarenin taşınmaza el atma ve taşınmaz üzerinde tasarrufta bulunma yetkisi bulunmamaktadır.

Acele kamulaştırma usulü ise, 2942 sayılı Kanun'un 27. maddesinde belirlenen “3634 sayılı Milli Müdafaa Mükellefiyeti Kanununun uygulanmasında yurt savunması ihtiyacında” veya “aceleliğine Cumhurbaşkanınca karar alınacak hallerde” veya “özel kanunlarla öngörülen olağanüstü durumlarda” başvurulabilen, olağan kamulaştırma usulünden farklı olarak, idareye kamulaştırma işlemlerine ilişkin prosedürün sonuçlanmasını beklemeden, kıymet takdiri dışındaki işlemler sonradan tamamlanmak üzere, ilgili idarenin istemi ile mahkemece, yedi gün içinde o taşınmaz malın Kanun'da belirtilen usule göre bilirkişilerce tespit edilecek değerinin, idare tarafından mal sahibi adına bankaya yatırılması şartıyla, o taşınmaz mala el koyma imkanı tanıyan ayrı bir usul olarak öngörülmüştür.

Kanun'un 27. maddesinde, acele kamulaştırma işleminin dayandırılacağı üç sebep unsurundan, “aceleliğine Cumhurbaşkanınca karar verilen haller” bakımından, Kanun'da açık bir acelelik haline yer verilmediğinden, maddede öngörülen diğer iki koşuldan bağımsız şekilde, işlem tesisine dayanak olan acelelik halinin ve olağan kamulaştırma usulünden ayrılınmasını gerektiren nedenlerin, kamu yararı ile özel mülkiyet hakkı arasındaki denge gözetilerek gerçekleşip gerçekleşmediği her somut olayda, projenin ve hizmetin niteliği, mahalli veya ulusal ihtiyacın ivedilikle karşılanması gerekliliği gibi hususlar da göz önünde bulundurularak yargı yerince değerlendirilmelidir.

Acele kamulaştırma istisnai bir yöntem olduğundan, olağan kamulaştırma gerekçeleri dışında aceleliğin varlığına dair şartların ortaya konulması gerekmektedir.

Yukarıda yer verilen açıklamalar çerçevesinde, acele kamulaştırmaya ilişkin Cumhurbaşkanı Kararlarının "Kamu Yararı" ve "Acelelik Hali" ölçütleri yönünden ayrı ayrı incelenmesi gerekmekte ise de, uyuşmazlıkta; davalı idarelerin savunmasında dava konusu acele kamulaştırma kararının eki listede bahsedilen taşınmazların tamamının kamulaştırma işlemine konu edilmeyeceği, taşınmazların kamulaştırılmasının demiryolu projesinin gereksinimi doğrultusunda zorunlu kalınması halinde başvurulacak en son tercih olduğu,

süreç içerisinde ilave alanların kamulaştırılmasına ihtiyaç duyulmadığının anlaşılması halinde, bahse konu taşınmazların acele kamulaştırma kapsamından çıkarılacağı ifadelerine yer verildiği; bu bağlamda uyuşmazlığa konu taşınmazın ilk aşamada kamulaştırılması planlanan taşınmazlar arasında yer almadığı anlaşıldığından,

ne zaman kamulaştırılacağı belli olmayan, belki de kamulaştırılmayacak taşınmaz hakkında dava konusu acele kamulaştırma kararının alınmasının, mülkiyet hakkına müdahaleyi ölçüsüz ve orantısız kılacağı, sonucuna varılmış olup, bu itibarla, dava konusu Cumhurbaşkanlığı Kararı'nın uyuşmazlığa konu taşınmaza ilişkin kısmında bu yönüyle hukuka uyarlık görülmemiştir.

Bu durumda, dava konusu işlemin uyuşmazlığa konu parsele ilişkin kısmının iptali yolundaki Daire kararında sonucu itibarıyla hukuka aykırılık bulunmamaktadır.

KARŞI OY

X- 2942 sayılı Kamulaştırma Kanunu'nun "Acele kamulaştırma" başlıklı 27. maddesinde, “3634 sayılı Milli Müdafaa Mükellefiyeti Kanununun uygulanmasında yurt savunması ihtiyacına” veya “aceleliğine Cumhurbaşkanınca karar alınacak hallerde” veya “özel kanunlarla öngörülen olağanüstü durumlarda” gerekli olan taşınmaz malların acele kamulaştırma işlemine konu edilebileceği belirtilmiştir.

Anılan maddede, acele kamulaştırma işleminin dayandırılacağı üç sebep unsurundan, "aceleliğine Cumhurbaşkanınca karar verilen haller" bakımından Kanun'da açık bir düzenleme bulunmadığından, sebep unsuru bakımından idareye takdir yetkisi tanındığı açıktır.

İdarenin takdir hakkının kullanıldığı işlemlerin hukuka uygunluk denetimlerinde, idarenin takdir hakkını ortadan kaldıracak şekilde yargı kararı verilmesinden kaçınılması hukuk devleti ilkesinin bir gereği olduğu gibi, aynı zamanda Anayasa'nın 125. maddesinin 4. fıkrasında öngörülen; yargı yetkisinin, idarî eylem ve işlemlerin hukuka uygunluğunun denetimi ile sınırlı olup, hiçbir surette yerindelik denetimi şeklinde kullanılamayacağı; yürütme görevinin kanunlarda gösterilen şekil ve esaslara uygun olarak yerine getirilmesini kısıtlayacak, idarî eylem ve işlem niteliğinde veya takdir yetkisini kaldıracak biçimde yargı kararı verilemeyeceği yolundaki hükmün de zorunlu bir sonucudur.

Bu bakımdan "açık takdir hatası" ve/veya "ölçülülük ilkesine aykırılık" halleri hariç, idareye tanınan takdir yetkisi üzerinde yargısal tasarrufta bulunulmamalıdır.

İdareye tanınan takdir hakkının, kişilerin mülkiyet hakkı üzerinde etki doğurduğu tartışmasızdır. Mülkiyet hakkı gerek Anayasa'nın 35. maddesinde, gerekse taraf olduğumuz Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesinde güvence altına alınmıştır.

Anayasa'nın bahse konu 35. maddesinde, mülkiyet (ve miras) hakkının, ancak kamu yararı amacıyla, kanunla sınırlanabileceği, ifade edilmiştir. Bu durumda, acele kamulaştırma işleminin Cumhurbaşkanı Kararına dayandığı hallerde, Cumhurbaşkanınca kullanılan takdir hakkı (yasal dayanağı bulunduğundan), kamu yararı amacına ve hukuka uygun olup olmadığı noktasında denetime tabi tutulmalıdır.

Sonuç olarak, 2942 sayılı Kanun'un 27. maddesinde Cumhurbaşkanına tanınan takdir yetkisinin hukuka uygunluk denetiminin; acele kamulaştırma işleminin kamu yararı amacına hizmet edip etmediği ve kamu yararı ile davacıların kişisel çıkarları arasında adil bir dengenin bulunup bulunmadığı hususlarıyla sınırlı olarak yapılması gerekmektedir.

Başka bir deyişle, bu hususlar açısından açık takdir hatası bulunup bulunmadığı ve/veya ölçülülük ilkesine aykırı hareket edilip edilmediği noktasında yargısal denetim yapılmalıdır.

Kanunun açık lafzında yer almayan "özel ve istisnai koşulların" gerçekleşip gerçekleşmediğinin aranılması, sosyal ve ekonomik politikalar üzerinde yargısal denetim yapma anlamı taşıyacağından, kabulü olanaklı değildir.

Buna göre, hangi kamu hizmetleri için acele kamulaştırma yönteminin kullanılacağı hususu, hizmetin niteliği, özelliği, mahalli ihtiyacın ivedilikle karşılanması gerektiği hususlarının hizmeti yürüten idarece belirlenip takdir edileceği gerçeği karşısında, belirtilen hususların somut bir şekilde hukuken geçerli bilgi ve belgeler ile ortaya konulması halinde Kanun'da öngörülen acele kamulaştırma koşullarının gerçekleşmiş olduğunun kabulü gereklidir.

Dolayısıyla, aceleliğine Cumhurbaşkanınca karar verilen işlerde, "kamu yararı" ölçütü ve kamu yararının ve acelelik halinin belirlenmesi hususunda Cumhurbaşkanına tanınan "takdir yetkisi" çerçevesinde yargılamanın yapılması gerekmektedir.

Çünkü, Cumhurbaşkanınca alınan acele kamulaştırma kararlarının asıl sebebini, bu alanlarda gerçekleştirilmesi planlanan projelerin biran evvel hayata geçirilmesi gerekliliğinin bizzat Cumhurbaşkanı makamınca takdir edilmesi oluşturmaktadır.

Uyuşmazlığın yukarıda belirtilen açıklamalar çerçevesinde incelenmesinden;

Dava konusu taşınmazın da içinde bulunduğu alanda, Bandırma - Bursa - Yenişehir - Osmaneli Yüksek Standartlı Demiryolu Projesinin belirlenen iş programına ve taahhüt edilen sürelere uygun şekilde tamamlanması ve dış kaynaklı kredi temininde aksama yaşanmaması amacıyla proje kapsamında ihtiyaç duyulan taşınmazlara yönelik dava konusu acele kamulaştırma kararının tesis edildiği anlaşılmaktadır.

Uyuşmazlıkta, her ne kadar, kararın eki listede bahsedilen taşınmazların tamamının kamulaştırma işlemine konu edilmeyeceği, taşınmazların kamulaştırılmasının demiryolu projesinin gereksinimi doğrultusunda zorunlu kalınması halinde başvurulacak en son tercih olduğu, süreç içerisinde ilave alanların kamulaştırılmasına ihtiyaç duyulmadığının anlaşılması halinde, bahse konu taşınmazların acele kamulaştırma kapsamından çıkarılacağı anlaşılmaktaysa da;

ülkemizin ulusal menfaatleri ve verilen uluslararası taahhütler boyutuyla kamu yararı amacını taşıyan projenin, dış kaynaklı kredi temininde aksama yaşanmadan ve yapım süreci sekteye uğramadan, belirlenen iş programına uygun şekilde tamamlanarak ivedilikle işletmeye alınabilmesini teminen acele kamulaştırma kararının tesis edildiği,

belirlenen güzergahta gerçekleştirilmesine başlanılan projenin gecikmesi halinde dış kaynaklı kredi temininde aksama yaşanmasının kaçınılmaz olduğu hususları göz önünde bulundurulduğunda, 2942 sayılı Kanun'un 27. maddesi hükmüne uygun şekilde alınan Cumhurbaşkanı Kararı'nda kamu yararı ve acelelik halini bulunduğu sonucuna ulaşılmaktadır.

Bu durumda, davalı idarelerin temyiz istemlerinin kabulü ile Daire kararının bozularak, davanın reddine karar verilmesi gerektiği oyuyla, karara katılmıyorum.