Danıştay İdare Dava Daireleri Kurulu E.2024/625 K.2024/2681

2- ... Valiliği VEKİLİ : Av. ...

KARŞI TARAF (DAVACI) : ... VEKİLİ : Av. ...

İSTEMİN KONUSU

Danıştay Onikinci Dairesinin 16/05/2023 tarih ve E:2020/3695, K:2023/2552 sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.

YARGILAMA SÜRECİ

Dava konusu istem: Kütahya ili, Çavdarhisar ilçesi, ... Köyü Sağlık Evinde vekil hemşire olarak görev yapmakta iken, Türkiye Halk Sağlığı Kurumunun, vekil ebe ve hemşirelerin istihdamını düzenleyen 47907256.06 sayılı ve Vekil Ebe/Hemşire İstihdamı konulu Genelgesi uyarınca 110 ceza puanı ile cezalandırılan davacının görevine son verilmesine ilişkin... tarih ve E:... sayılı Kütahya Valiliği işlemi ile bu işlemin dayanağı olan Genelge'nin "D- Uygulanacak Cezalar" başlıklı kısmının iptali istenilmiştir.

Daire kararının özeti: Danıştay Onikinci Dairesinin 16/05/2023 tarih ve E:2020/3695, K:2023/2552 sayılı kararıyla;

Anayasa'nın 38, 56 ve 128., 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nun 86 ve 175. maddeleri ile dava konusu Sağlık Bakanlığı Türkiye Halk Sağlığı Kurumunun 20/05/2016 tarih ve 47907256.06 sayılı, “Vekil Ebe/Hemşire İstihdamı” konulu Genelgesi'nin “D - Uygulanacak Cezalar” kısmına yer verildikten sonra,

Sağlık hizmeti, Anayasa'nın 56. maddesinde belirtildiği üzere, Devlet (Sağlık Bakanlığı) tarafından düzenlendiğinden, bu hizmetin verildiği kamuya ait sağlık birimlerinde ihtiyaç duyulan boş kadrolara, 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nun 86. maddesi uyarınca açıktan vekil olarak atanacaklarca yürütülen hizmetin de kamu hizmeti olduğu, dolayısıyla, bu kapsamda açıktan vekil ebe/hemşire olarak atanmış olanların yürüttükleri sağlık hizmeti gereği "diğer kamu görevlisi" olarak kabul edilmesinin gerektiği,

Bu itibarla, memurlar ve diğer kamu görevlilerinin statü haklarını doğrudan etkileyen ve "diğer özlük işleri" kavramı kapsamına giren disiplin işlemlerinin nasıl düzenlenmesi gerektiğinin belirlenmesinin gerektiği,

Kanuni düzenleme ilkesinin, düzenlenen alanda temel ilkelerin kanunla konulmasını ve çerçevenin kanunla çizilmesini ifade ettiği, bu niteliği taşıyan bir yasal düzenleme ile uzmanlık ve teknik konulara ilişkin ayrıntıların belirlenmesi konusunda yürütme organına yetki verilmesinin, kanuni düzenleme ilkesine aykırılık oluşturmayacağı,

Anayasa’nın 38. maddesinde idari suç ve cezalar ile adli suç ve cezalar arasında bir ayrım yapılmadığından, her ikisinin de bu maddede öngörülen ilkelere tabi olduğu, adli ve idari suçlarda davranış normlarına aykırı ve haksızlık teşkil eden bir fiille, kanun koyucunun koruma altına aldığı bir hukuki değerin ihlalinin söz konusu olduğu, adli ve idari cezaların her ikisinin de cebir içerdiği,

Korunan hukuki değer ile ihlalin neden olduğu hukuki sonuçların aynı olmamasının ise, idari suç ve cezalar ile adli suç ve cezalar arasındaki temel farklılığı oluşturduğu, adli para cezalarından daha yüksek miktarlarda idari para cezalarının verilebilmesine olanak tanıyan düzenlemeler bulunmakla birlikte, adli suçlar için öngörülen cezaların idari suçlar için öngörülen cezalardan genellikle daha ağır olması, hürriyeti bağlayıcı cezaların kural olarak adli suçlar yönünden geçerli olabilmesi,

idari suçlarda kanun koyucunun daha az önem atfettiği bir hukuki değerin ihlal edilmesi ve öngörülen yaptırımın da genellikle idari bir makam tarafından idari usuller izlenerek uygulanması nedeniyle Anayasa’nın 38. maddesindeki ilkelerin aynı boyut ve kapsamıyla idari suçlara da uygulanmasının, işin mahiyetine uygun düşmediği, bu nedenle yasama organının ağır işleyen yapısı ile ekonomik ve teknik hayatın hızla değişen ve gelişen şartları gözetilerek, suç ve cezalarda kanunilik ilkesinin idari suçlar yönünden daha esnek uygulanması gerektiği,

Buna karşın, "suçta ve cezada kanunilik" ilkesinin daha esnek uygulandığı idari suçlar yönünden de suç ve cezalara ilişkin düzenlemelerin yalnızca kanun metninde yer almasının yeterli olmadığı, Anayasa Mahkemesinin 14/01/2015 tarih ve E:2014/100, K:2015/6 sayılı kararında da vurgulandığı üzere, söz konusu düzenlemelerin içerik bakımından da belirli amacı gerçekleştirmeye elverişli olmasının gerektiği, bu açıdan kanunun metninin, bireylerin hangi somut fiil ve olguya hangi hukuksal yaptırımın veya sonucun bağlandığını belirli bir açıklık ve kesinlikte öngörebilmelerine imkân verecek şekilde düzenlemesinin gerektiği, bu nedenle,

belirli bir kesinlik içinde kanunda hangi fiile hangi hukuksal yaptırımın bağlandığının bireyler tarafından bilinmesinin ve eylemlerinin karşılığı olan sonuçlarını öngörülebilmesinin gerektiği,

Disiplin cezalarının, kamu hizmetlerinin gereği gibi yürütülmesini sağlamak amacıyla öngörüldüğü, yapma veya yapmama biçiminde beliren davranış kurallarının ihlali hâlinde uygulanan, yasal olarak düzenlenmiş idari yaptırımlar olduğu, kamu hizmetlerini yürütenlerin görev, yetki ve sorumluluklarının kamu hizmeti ve hizmet gerekleri ile sınırlandırıldığı, bu sınırlar dışına çıkanların ise disiplin cezaları ile cezalandırılmalarının ilgili kanunlarda öngörüldüğü,

Bu nedenle disipline ait yaptırımların sadece kanunla düzenleneceği, kanun dışında yönetmelik, genelge ve diğer alt düzenleyici işlemlerle disiplin cezasını gerektiren fiil ve hareketlerin belirlenmesinin ve buna göre disiplin cezası verilmesinin hukuken mümkün olmadığı,

Dava konusu Genelgenin "D - Uygulanacak Cezalar" başlıklı kısmının, kamu hizmetinin gereği gibi yürütülmesini sağlamak amacıyla öngörülmüş disiplin cezalarını düzenlediği anlaşıldığından, Anayasa’nın 38. maddesinde düzenlenen “suçta ve cezada kanunilik” ilkesine ve Anayasa’nın 128. maddesinin ikinci fıkrasında hükme bağlanan “kanuni düzenleme” ilkesine aykırılık oluşturduğu,

Bu durumda; üst hukuk normu olan kanun hükmü aşılarak hazırlanan Genelge'ye dayanılarak davacının görevine son verilmesine ilişkin dava konusu bireysel işlemde de hukuka ve mevzuata uyarlık bulunmadığı gerekçesiyle, Türkiye Halk Sağlığı Kurumunun, vekil ebe ve hemşirelerin istihdamını düzenleyen 47907256.06 sayılı ve Vekil Ebe/Hemşire İstihdamı konulu Genelgesinin "D- Uygulanacak Cezalar" başlıklı kısmı ile davacının görevine son verilmesine ilişkin ...tarih ve E:... sayılı Kütahya Valiliği işleminin iptaline karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENLERİN İDDİALARI

Davalı idarelerden Sağlık Bakanlığı tarafından, vekil ebe ve hemşirelerin kamu görevlisi ya da Devlet memuru olmadıkları, dolayısıyla, kamu görevlisi olmadıklarından Anayasa Mahkemesinin kamu görevlileri hakkındaki disiplin veya cezai hükümlerin kanun hükmü ile düzenlenmesi gerektiğine ilişkin kararının uyuşmazlıkta uygulanmasının mümkün olmadığı; vekil ebe ve hemşire ile sözleşme imzalanmadığından, sözleşme hükümlerinin yerine getirilip getirilmediğine ilişkin bir değerlendirme de yapılamayacağı, düzenlemenin yalnızca vekil ebe/hemşire hizmetini geçici olarak sürdürmek ya da görevin gereklerine aykırı davrananların görevinden el çektirilmelerinden ibaret olduğu, kaldı ki davacının görevini yerine getirmediğinin inceleme raporu ile tespit edildiği ileri sürülmektedir.

Davalı idarelerden Kütahya Valiliği tarafından, davacının kadro tipi olan vekil ebe/hemşire kadrosunda çalışanların kamu görevlisi ya da memur olmadığı, bu sebeple Anayasa Mahkemesinin kamu görevlileri hakkındaki disiplin ya da cezai hükümlerinin kanunla düzenlenmesine ilişkin kararının, dava konusundan tamamen farklı olduğu, dava konusu Genelge'de yer alan, uygulanacak cezalar başlıklı kısmın disiplin cezası olmadığı ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI

Davacı tarafından savunma verilmemiştir.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ ...'UN DÜŞÜNCESİ

Temyiz istemlerinin reddi ile Daire kararının onanması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

HUKUKİ DEĞERLENDİRME

Danıştay dava dairelerinin nihai kararlarının temyizen incelenerek bozulması, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesinde yer alan; "a) Görev ve yetki dışında bir işe bakılmış olması, b) Hukuka aykırı karar verilmesi, c)Usul hükümlerinin uygulanmasında kararı etkileyebilecek nitelikte hata veya eksikliklerin bulunması", sebeplerinden birinin varlığı hâlinde mümkündür. Temyizen incelenen karar usul ve hukuka uygun olup, temyiz dilekçelerinde ileri sürülen iddialar kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte görülmemiştir.

KARŞI OY

X- Dava, Kütahya İli, Çavdarhisar İlçesi, ... Köyü Sağlık Evinde vekil hemşire olarak görev yaparken, Türkiye Halk Sağlığı Kurumunun, vekil ebe ve hemşirelerin istihdamını düzenleyen 47907256.06 sayılı ve Vekil Ebe/Hemşire İstihdamı konulu Genelgesi uyarınca 110 ceza puanı ile cezalandırılan davacının görevine son verilmesine ilişkin ... tarih ve E:... sayılı Kütahya Valiliği işlemi ile bu işlemin dayanağı olan Genelge'nin "D- Uygulanacak Cezalar" başlıklı kısmının iptali istemiyle açılmıştır.

657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun “Vekalet görevi ve aylık verilmesinin şartları” başlıklı 86. maddesinde, “Memurların kanuni izin, geçici görev, disiplin cezası uygulaması veya görevden uzaklaştırma nedenleriyle işlerinden geçici olarak ayrılmaları halinde yerlerine kurum içinden veya diğer kurumlardan veya açıktan vekil atanabilir.

Bir görevin memurlar eliyle vekaleten yürütülmesi halinde aylıksız vekalet asıldır.

Ancak, ilkokul öğretmenliği (Yaz tatili hariç), tabiplik, diş tabipliği, eczacılık, köy ve beldelerdeki ebelik ve hemşirelik, mühendis ve mimarlık, veterinerlik, vaizlik, Kur’an kursu öğreticiliği, imam-hatiplik ve müezzin-kayyımlığa ait boş kadrolara Maliye Bakanlığının izni (mahallî idarelerde izin şartı aranmaz) ile, açıktan vekil atanabilir.

.....

Açıktan vekil olarak atananlara, bir yılda yirmi günü geçmemek üzere çalıştıkları her ay için iki gün yıllık izin verilir. Bu iznin kullanımında, bir sonraki yıla devredilme hâli dışında Devlet memurları için öngörülen hükümler uygulanır.” hükmü yer almaktadır.

657 sayılı Kanun’un “Vekalet, ikinci görev aylık ve ücretleri ile diğer ödemeler” başlıklı 175. maddesinin 4. fıkrasında ise, “Açıktan vekil olarak atananlar bu Kanunla memurlara tanınan sosyal haklardan da yararlanırlar ve bunlara ödenecek vekalet aylığının hesabına memuriyet taban aylığı da dahil edilir.” hükmüne yer verilmiştir.

Bununla birlikte, 657 sayılı Kanun’da, açıktan vekil olarak atananların disiplin suç ve cezaları ile görevlerine son verilmesi hususunda herhangi bir düzenleme yapılmamıştır.

Sağlık Bakanlığı Türkiye Halk Sağlığı Kurumunun dava konusu edilen 20/05/2016 tarih ve 47907256.06 sayılı, “Vekil Ebe/Hemşire İstihdamı” konulu Genelgesi'nin “D - Uygulanacak Cezalar” kısmında;

“Memuriyet kadrolarına geçici bir süre için açıktan vekil olarak atanmış olanlar hakkında, sürekli görev yapmak üzere atanan asli Devlet memurları için 657 sayılı Devlet Memurları Kanununda öngörülen disiplin cezaları uygulanmayacak olup, ilgili mevzuatta kendilerine verilen görevlerin yerine getirilmesinde ihmal ve kusuru görülenlerin söz konusu ihmal ve kusurun ağırlık derecesi dikkate alınmak suretiyle görevlerine son verilebilecektir.

Bu kapsamda;

1) Vekil ebe/hemşire olarak görev yapanların 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nda düzenlenmiş olan disiplin cezaları ile tecziye edilmesinin mümkün olmaması nedeniyle; Ek-1 sayılı cetvelde belirtilen fiilleri işleyenlere (bu cetvelde sayılmayan fiiller için ağırlık derecesi bu cetveldeki fiiller ile karşılaştırılarak), vekil ebe/hemşirenin görev yapmakta olduğu sağlık biriminin bağlı bulunduğu Toplum Sağlığı Merkezi Başkanı tarafından, konu hakkında yazılı savunması istenilerek, savunmasının değerlendirilmesi sonucunda yeterli görülmediği takdirde fiiline karşılık gelen ceza puanı verilecektir.

2) Savunmasını vermesi için ilgiliye yedi gün süre verilir ve ceza verilmesi halinde ilgiliye yazılı olarak bildirim yapılır.

3) İlgili vekil ebe/hemşire Toplum Sağlığı Merkezi Başkanı tarafından verilen ceza puanına karşı, tebliğ tarihinden itibaren yedi gün içinde Halk Sağlığı Müdürüne itirazda bulunabilir. Halk Sağlığı Müdürü tarafından itirazın reddi halinde ceza kesinleşir.

4) Verilen ceza puanlarının toplamı yüz puana ulaşması halinde personelin görevine son verilir.

5) Vekil ebe/hemşirenin mazeretsiz olarak beş gün kesintisiz olarak görevine gelmediğinin tespit edilmesi halinde istifa etmiş sayılarak görevine son verilir.” düzenlemesine yer verilmiştir.

Dosyanın ve UYAP kayıtlarının incelenmesinden, Kütahya İli, Çavdarhisar İlçesi, ... Köyü Sağlık Evinde vekil hemşire olarak görev yapan davacının, hakkında verilen 09/07/2019 tarihli şikayet dilekçesi üzerine yapılan soruşturma sonucunda savunması yeterli görülmeyerek, Çavdarhisar İlçe Devlet Hastanesinin ... tarih ve ...sayılı işlemi ile,

Türkiye Halk Sağlığı Kurumunun 20/05/2016 tarih ve 47907256.06 sayılı, Vekil Ebe/Hemşire İstihdamı konulu Genelgesi uyarınca "görevine veya iş sahiplerine karşı kayıtsızlık göstermek veya ilgisiz kalmak" eyleminden 10 ceza puanı, "hizmet içinde devlet memurluğunun itibar ve güven duygusunu sarsacak nitelikte davranışlarda bulunmak" eyleminden 40 ceza puanı, "verilen görev ve emirleri kasten yapmamak" eyleminden 60 ceza puanı olmak üzere, toplamda 110 ceza puanı ile cezalandırıldığı ve ceza puanları toplamının 100 puana ulaşması nedeniyle,

anılan Genelge'nin "D- Uygulanacak Cezalar" başlıklı kısmı uyarınca ... tarih ve E:... sayılı işlem ile görevine son verildiği;

Davacı tarafından, söz konusu ceza puanlarının iptali istemiyle Kütahya İdare Mahkemesinde açılan davalarda, adı geçen Mahkemece Çavdarhisar İlçe Devlet Hastanesinin ... tarih ve ...sayılı işleminin;

1- "Hizmet içinde devlet memurluğunun itibar ve güven duygusunu sarsacak nitelikte davranışlarda bulunmak" eyleminden 40 ceza puanı verilmesine ilişkin kısmı yönünden, ... tarih ve E:..., K:... sayılı karar ile dava konusu işlemin iptaline karar verildiği, anılan karara karşı davalı idarelerin istinaf başvurularının ise, ... Bölge İdare Mahkemesi... İdari Dava Dairesinin ... tarih ve E:..., K:...sayılı kararı ile reddedilerek İdare Mahkemesi kararının kesinleştiği;

2-"Görevine veya iş sahiplerine karşı kayıtsızlık göstermek veya ilgisiz kalmak" eyleminden 10 ceza puanı verilmesine ilişkin kısmı yönünden, ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararla dava konusu işlemin iptaline karar verildiği, anılan karara karşı davalı idarelerin istinaf başvurularının ise, ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesinin... tarih ve E:..., K:... sayılı kararı ile reddedilerek İdare Mahkemesi kararının kesinleştiği;

3-"Verilen görev ve emirleri kasten yapmamak" eyleminden 60 ceza puanı verilmesine ilişkin kısım yönünden ise, ...tarih ve E:..., K:...sayılı karar ile dava konusu işlemin iptaline karar verildiği, anılan karara karşı davalı idarelerin istinaf başvurularının ise, ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesinin ... tarih ve E:..., K:...sayılı kararı ile reddedilerek İdare Mahkemesi kararının kesinleştiği; anlaşılmaktadır.

Uyuşmazlığın, Sağlık Bakanlığı Türkiye Halk Sağlığı Kurumunun dava konusu edilen 20/05/2016 tarih ve 47907256.06 sayılı, “Vekil Ebe/Hemşire İstihdamı” konulu Genelgesi'nin “D - Uygulanacak Cezalar” kısmı yönünden;

Anayasa’nın 128. maddesinin 2. fıkrasında, "Memurların ve diğer kamu görevlilerinin nitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri, hakları ve yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ve diğer özlük işleri kanunla düzenlenir. Ancak, malî ve sosyal haklara ilişkin toplu sözleşme hükümleri saklıdır." hükmüne, 38. maddesinin 1. fıkrasında ise, "Kimse, işlendiği zaman yürürlükte bulunan kanunun suç saymadığı bir fiilden dolayı cezalandırılamaz." hükmüne ve aynı maddenin 3. fıkrasında da "Ceza ve ceza yerine geçen güvenlik tedbirleri ancak kanunla konulur." kuralına yer verilmiştir.

Anayasa’nın 38. maddesinde güvence altına alınan suçun ve cezanın kanuniliği ilkesinin, yerleşik içtihatlar doğrultusunda disiplin suç ve cezaları yönünden de geçerli olduğu kabul edilmekle birlikte, anılan ilkenin geçerli olabilmesi için öncelikle kamu hukuku anlamında bir disiplin suç ve cezasının varlığı gereklidir. Disiplin cezaları kamu görevlileri hakkında, idare tarafından, kamu hizmetlerinin gereği gibi yürütülmesini sağlama amacıyla, kamu gücü kullanılarak ve idari usullere göre uygulanan idari yaptırımlardır. Bu itibarla disiplin suçu ve cezasından bahsedilebilmesinin ön koşulu, ilgilisinin kamu görevlisi olmasıdır. Başka bir deyişle, disiplin suçu, ancak kamu görevlisi tarafından işlenebilir ve disiplin cezası da yalnızca kamu görevlisi hakkında uygulanabilir.

Vekil ebe/hemşire olarak çalışanların ise Anayasa'nın 128. maddesi kapsamında memur ya da diğer kamu görevlisi olarak değerlendirilmesine olanak bulunmadığından, bu kapsamda çalışanlara uygulanan yaptırımlar ile bu yaptırımlara konu eylemlerin disiplin cezası veya disiplin suçu olarak nitelendirilebilmesi de mümkün olamayacağından, disiplin suçu veya cezası niteliğinde olmayan ve bu sebeple hakkında Anayasa’nın 38. maddesinde öngörülen kanunilik ilkesinin uygulanmadığı eylem ve yaptırımların kanunla düzenlenmesinin anayasal bir zorunluluk olduğundan bahsedilemeyecektir.

Bu bağlamda, memur ya da diğer kamu görevlisi olarak nitelendirilemeyen vekil ebe/hemşirelere ilişkin yaptırımlarla ilgili esaslarının, Genelgeyle düzenlenmesinde hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.

Bu itibarla, dava konusu Genelge yönünden davalı idarelerden Sağlık Bakanlığının temyiz isteminin kabulü ile bu kısım yönünden Daire kararının bozulması gerekmektedir.

Davacının dava konusu Genelge uyarınca 110 ceza puanı ile cezalandırılması sebebiyle görevine son verilmesine ilişkin ... tarih ve E:... sayılı Kütahya Valiliği işlemi yönünden ise;

Davacı hakkında tesis edilen ceza puanlarının yargı kararları ile iptal edildiği dikkate alındığında, bireysel işlem yönünden Dairece verilen iptale ilişkin karara karşı davalı idarelerin temyiz istemlerinin bu gerekçeyle reddedilmesi gerektiği oyuyla, kararın bu kısmına gerekçe yönünden katılmıyoruz.