Danıştay İdare Dava Daireleri Kurulu E.2024/84 K.2024/1253

... 2- ...'a velayeten ... ve ... 3- ... VEKİLLERİ : Av. ...

KARŞI TARAF (DAVALILAR) : 1) ...

VEKİLİ

Huk. ve Mevz. Gen. Müd. ... 2) ... Bakanlığı

VEKİLİ

Huk. Hizm. Gen.Müd. ...

İSTEMİN KONUSU

Danıştay Onuncu Dairesinin 14/06/2023 tarih ve E:2023/2600, K:2023/3568 sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.

YARGILAMA SÜRECİ

Dava konusu istem: 07/10/2021 tarih ve 31621 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 7335 sayılı Paris Anlaşmasının Onaylanmasının Uygun Bulunduğuna Dair Kanun'a istinaden taraf olunan Paris İklim Anlaşması'nın 4. maddesi uyarınca Birleşmiş Milletler Sekretaryası'na sunulmuş olan, 13/04/2023 tarihli Türkiye Cumhuriyeti Güncellenmiş Birinci Ulusal Katkı Beyanı'nın iptaline karar verilmesi istenilmiştir.

Daire kararının özeti: Danıştay Onuncu Dairesinin 14/06/2023 tarih ve E:2023/2600, K:2023/3568 sayılı kararıyla;

2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 2. maddesinin 1. maddesinin (a) bendine, 14. maddesinin 3. fıkrasının (d) bendine, 15. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendine yer verildikten sonra,

Bir idari davanın görülebilmesinin ön koşulunun, idari davaya konu edilebilen bir idari işlemin bulunması olduğu,

İdare Hukukunda idari işlemin, kamu idarelerinin, kamu hizmetinin yürütümü sırasında, kamu gücü kullanarak tek yanlı irade açıklamalarıyla yapmış oldukları işlemler olarak tanımlandığı,

Dosyanın incelenmesinden, 07/10/2021 tarih ve 31621 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 7335 Paris Anlaşmasının Onaylanmasının Uygun Bulunduğuna Dair Kanun'a istinaden taraf olunan Paris Anlaşması’nın 4. maddesinin 2. fıkrasında yer alan, "Tarafların her biri ulaşmayı amaçladığı ulusal katkıları hazırlar, tebliğ eder ve muhafaza eder..." ile 11. fıkrasında yer alan "Taraflardan her biri, herhangi bir zaman, iddialılık seviyesini artıracak şekilde mevcut ulusal katkısını yeniden düzenleyebilir." kuralı uyarınca ülkemiz tarafından hazırlanan Güncellenmiş Birinci Ulusal Katkı Beyanının, Birleşmiş Milletler İklim Değişikliği Çerçeve Sözleşmesi Sekretaryasına sunulduğu, bu Ulusal Katkı Beyanının iptali istemiyle bakılan davanın açıldığının anlaşıldığı,

Uyuşmazlıkta; davaya konu edilen Ulusal Katkı Beyanının, Paris Anlaşması kapsamında, anılan Anlaşmanın bir parçası olarak, anlaşmada yer verilen taahhüdün yerine getirilmesine ilişkin bir belge olduğu, tek başına iç hukuka etki eden bir yanının olmadığı, iç hukukta bu Beyan kapsamında düzenleme yapılacağına ilişkin bir taahhüt niteliği taşıdığı, dolayısıyla idari davaya konu edilebilir nitelikte kesin ve yürütülmesi zorunlu bir idari işlem vasfında bulunmadığı sonucuna varıldığı gerekçesiyle, davanın incelenmeksizin reddine karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI

Davacı tarafından, dava konusu işlemin, Türkiye’nin Paris İklim Anlaşması’nın 4. maddesinin 2. fıkrası kapsamında, Türkiye’nin sera gazı emisyon rejimi hakkında aldığı karar olduğu; esasen temyize konu kararın gerekçesinde de yer alan “anlaşmada yer verilen taahhüdünün yerine getirilmesine ilişkin bir belge olduğu” ifadesinin başlı başına, dava konusu işlemi usulüne göre taraf olunmuş ve yürürlüğe konmuş bir uluslararası sözleşmenin gereğini yerine getirmek için alınan bir karar olduğunu ve dolayısıyla iç hukukta etkisi olan, icrai nitelikte bir idari işlem olduğunu da teyit ettiği;

bu durumun aksini düşünmenin, taraf olunan uluslararası sözleşmeler kapsamında alınan kararların iç hukukta etki doğurmayacağı anlamını da ortaya çıkaracağı; uluslararası bir anlaşmanın gereği olarak yerine getirilen yükümlülüğün tek başına iç hukukta etkisi olmadığının ifade edilmesinin uluslararası sözleşmelerin iç hukukta etkisini düzenleyen Anayasa’nın 90. maddesine aykırı olduğu;

bir kamu otoritesinin kararının ve eylemlerinin yargı denetiminden muaf tutulmasının iç hukukta idarenin aldığı kararların uluslararası anlaşmaya ve bağlayıcı diğer mevzuata aykırı olması halinde yargının denetleyemediği bir alanı ortaya çıkaracağı, bu durumun Anayasa’nın 125. maddesi kapsamında idarenin her türlü eylem ve işlemlerine karşı yargı yolunun açık olduğu hükmüne aykırı olacağı;

dava konusu işlem dışında, Türkiye’nin taraf olduğu Paris İklim Anlaşması’nın yegane yükümlülüğü olan sera gazı emisyonlarının rejimi kapsamında ulusal katkı beyanı hakkında sera gazı emisyonlarının nasıl düzenleneceğine ilişkin başka bir idari kararın bulunmadığı; temyize konu kararın, kriz boyutuna varan iklim değişikliğinin önlenmesi bakımından davalı idarelere düşen uluslararası yükümlülükleri doğrultusunda aldıkları kararları yargı denetiminden muaf olma sonucunu ortaya çıkardığı;

bu durumun, idarenin kararlarının denetlenememesinin yanı sıra, uluslararası sözleşmelerin uygulanmasına dair alınan kararların iç hukuka göre kanun hükmünde olan uluslararası sözleşmelere uygun olup olmadığının da yargısal denetimini ortadan kaldırdığı; dava konusu işlemin, Anayasa’nın 90. maddesi uyarınca usulüne göre yürürlüğe konulmuş uluslararası bir anlaşma olan Paris İklim Anlaşması’na göre, taraf devletlerin yegane yükümlülüklerinin somut ve uygulanması beklenen bir belgeye bağlanmış hali olduğu;

dava konusu işlem ile alınan kararlar sayesinde Türkiye’de iklim değişikliğinin nedeni olan sera gazı emisyonlarının planlanan miktarı bakımından konuya ilişkin mevcut hukuk düzeninin değiştirildiği, belirli zaman dilimini içerecek şekilde somut olarak yeni sera gazı emisyon miktarı belirlendiği; dolayısıyla karar sera gazı emisyonlarına neden olan faaliyetler ve bu faaliyetleri takip eden, planlayan, denetleyen idareler bakımından icrai ve kesin olarak yürütülebilir nitelikte olduğu ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI

Davalı idareler tarafından, Danıştay Onuncu Dairesince verilen kararın usul ve hukuka uygun bulunduğu ve temyiz dilekçesinde öne sürülen nedenlerin, kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte olmadığı belirtilerek temyiz isteminin reddi gerektiği savunulmaktadır.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ ...'IN DÜŞÜNCESİ

Paris Anlaşmasının 4. maddesinin 2.fıkrasına göre, bütün tarafların gerçekleştirmeyi hedeflediği ulusal katkı beyanlarını hazırlaması, tebliğ etmesi, muhafaza etmesi ve tarafların bu katkıların hedeflerine ulaşması amacıyla ülke içi gerekli tedbirleri alması gerekmektedir. Dava konusu güncellenmiş birinci ulusal katkı beyanı da bu kapsamda, taraf olduğumuz Paris Sözleşmesinin anılan düzenlemesi uyarınca yükümlülüğümüzü yerine getirmek amacıyla almış olduğumuz bir karardır.

Türkiye'nin, Birleşmiş Milletler Genel Sekretaryasına sunduğu, dava konusu güncellenmiş birinci ulusal katkı beyanında, sera gazı emisyonları hakkında Türkiye'nin izleyeceği yol haritası, bu kapsamda çıkarttığı ve çıkartacağı mevzuatlar ile yapılacak işlemler belirlenmiş olup, ulaşılmak istenen hedef belirlenmiş ve taahhüt olarak ilgili makama sunulmuştur.

Bu noktada tartışılması gereken husus, dava konusu işlemin, Paris Sözleşmesinin bir parçası olup olmadığı ve uluslararası anlaşmalar ile benimsenen hususların iç hukuka yansıtılmalarına ilişkin işlemler hakkında idari yargının herhangi bir denetiminin söz konusu olup olmayacağıdır.

Öncelikle, dava konusu işlem, Paris Antlaşmasının bir parçası olmayıp, anılan sözleşmede taraf devletlere yüklenen yükümlülüğün yerine getirilmesine ilişkin bir işlemdir.

Öte yandan, ayrılabilir işlemler kuramı, idari işlemin "icrai" özelliği bakımından idari karar alma sürecinde gerçekleştirilen halka işlemlerinin tek başlarına hukuki sonuçlar doğurabilme yeterliliğine sahip olmaları halinde; bunların, bu süreçten ayrılmalarını ve bağımsız olarak iptal davasına konu yapılabilmelerini sağlamaktadır.

Ayrılabilir işlemler kuramının, uluslararası sözleşmeler bakımından da uygulanabilme imkanı sayesinde, uluslararası ilişkilerden ayrılabilir nitelikteki işlemlerin yargısal denetiminin kabul edilmesi halinde, ayrılabilir işlemlerin iptali ile birlikte otomatik olarak milletlerarası anlaşmaların iptali sonucunun ortaya çıkmayacağının kabul edilmesi gerekmektedir. Dolayısıyla ancak davanın konusunu uluslararası ilişkiden ayrılabilir nitelikte, ona dayanan, uygulanmasını sağlayan diğer bir idari işlemin (yer seçimi kararı, lisans verilmesi veya ihale gibi) oluşturması halinde esas yönünden bu işlemin yargısal denetiminin yapılabileceği açıktır.

Bu doğrultuda, dava konusu işlem Paris Sözleşmesinin bir parçası olmadığından, anılan sözleşme uyarınca taraf devletlerin yükümlülüğünün yerine getirilmesi ile ilgili bir belge niteliğinde olduğundan ve iç hukukta, anılan Ulusal Katkı Beyanına uygun olacak şekilde gerekli düzenlemelerin yapılacağından yani söz konusu Ulusal Katkı Beyanına uygun olacak şekilde iş ve işlemler gerçekleştirileceğinden, anılan Ulusal Katkı Beyanının idari davaya konu edilebilecek kesin ve yürütülmesi zorunlu bir işlem olduğunun kabulü gerekmektedir.

Açıklanan nedenlerle, davacıların temyiz isteminin kabulü ile temyize konu Daire kararının bozulması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 17. maddesinin ikinci fıkrası uyarınca davacıların duruşma istemi yerinde görülmeyerek gereği görüşüldü:

HUKUKİ DEĞERLENDİRME

Danıştay dava dairelerinin nihai kararlarının temyizen incelenerek bozulması, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesinde yer alan; "a) Görev ve yetki dışında bir işe bakılmış olması, b) Hukuka aykırı karar verilmesi, c)Usul hükümlerinin uygulanmasında kararı etkileyebilecek nitelikte hata veya eksikliklerin bulunması" sebeplerinden birinin varlığı hâlinde mümkündür. Temyizen incelenen karar usul ve hukuka uygun olup, temyiz dilekçesinde ileri sürülen iddialar kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte görülmemiştir.

KARŞI OY

X- Dava, 07/10/2021 tarih ve 31621 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 7335 sayılı Paris Anlaşmasının Onaylanmasının Uygun Bulunduğuna Dair Kanun'a istinaden taraf olunan Paris İklim Anlaşması'nın 4. maddesi uyarınca Birleşmiş Milletler Sekretaryası'na sunulmuş olan, 13/04/2023 tarihli "Türkiye Cumhuriyeti Güncellenmiş Birinci Ulusal Katkı Beyanı"nın iptali istemiyle açılmıştır.

Türkiye Cumhuriyeti Anayasası'nın 90. maddesinin birinci fıkrasında, “Türkiye Cumhuriyeti adına yabancı devletlerle ve milletlerarası kuruluşlarla yapılacak andlaşmaların onaylanması, Türkiye Büyük Millet Meclisinin onaylamayı bir kanunla uygun bulmasına bağlıdır.”, üçüncü fıkrasında “ Milletlerarası bir andlaşmaya dayanan uygulama andlaşmaları ile kanunun verdiği yetkiye dayanılarak yapılan ekonomik, ticari, teknik veya idari andlaşmaların Türkiye Büyük Millet Meclisince uygun bulunması zorunluluğu yoktur”, son fıkrasında ise “Usulüne göre yürürlüğe konulmuş milletlerarası andlaşmalar kanun hükmündedir. Bunlar hakkında Anayasaya aykırılık iddiası ile Anayasa Mahkemesine başvurulamaz.” hükümleri yer almaktadır.

Yukarıda aktarılan hükümde yer alan 'başvurulamaz' ibaresi, kesin bir önerme olup andlaşmalara karşı Anayasa Mahkemesine başvuru yolunu kapatmaktadır. Anayasa, andlaşmaların denetimine ilişkin istisnai düzenlemelere de yer vermemiş olduğundan bu hükmün aksine bir uygulamanın da yorum yoluyla yapılabilmesi mümkün değildir. Ayrıca, anayasanın üstünlüğü ilkesi açısından bakıldığında, milletlerarası ilişkilerin niteliği gereği andlaşmalar üzerindeki tek denetimin onların onaylanmasını uygun bulmaya dair kanunun görüşülmesi sırasında TBMM'nin yapabileceği siyasal denetim olduğu açıktır.

Dosyanın ve dava dilekçesinde yer alan iddiaların incelenmesinden, 07/10/2021 tarih ve 31621 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 7335 sayılı Paris Anlaşmasının Onaylanmasının Uygun Bulunduğuna Dair Kanun'a istinaden taraf olunan Paris İklim Anlaşması'nın 4. maddesi uyarınca Birleşmiş Milletler Sekretaryası'na sunulmuş olan, 13/04/2023 tarihli Türkiye Cumhuriyeti Güncellenmiş Birinci Ulusal Katkı Beyanı'nın eksik ve yetersiz olduğu iddiasıyla davanın açıldığı;

uyuşmazlık konusunun, taraf olduğumuz Paris Anlaşması değil, anılan Anlaşmada taraf devletlere yüklenen yükümlülüğün yerine getirilmesine ilişkin izlenecek yol haritasına ilişkin olduğu anlaşılmaktadır. Bu bakımdan; uyuşmazlık konusu olayda tartışılması gereken husus, uluslararası anlaşmalar ile benimsenen hususların iç hukuka yansıtılmalarına ilişkin işlemler hakkında idari yargının herhangi bir denetiminin söz konusu olup olamayacağıdır.

Ayrılabilir işlemler kuramı, idari işlemin "icrai" özelliği bakımından idari karar alma sürecinde gerçekleştirilen halka işlemlerinin tek başlarına hukuki sonuçlar doğurabilme yeterliliğine sahip olmaları halinde; bunların, bu süreçten ayrılmalarını ve bağımsız olarak iptal davasına konu yapılabilmelerini sağlamaktadır.

Ayrılabilir işlemler kuramının, uluslararası sözleşmeler bakımından da uygulanabilme imkanı sayesinde, uluslararası ilişkilerden ayrılabilir nitelikteki işlemlerin yargısal denetiminin kabul edilmesi halinde, ayrılabilir işlemlerin iptali ile birlikte otomatik olarak milletlerarası anlaşmaların iptali sonucunun ortaya çıkmayacağının kabul edilmesi gerekmektedir.

Dolayısıyla davanın konusunu uluslar arası ilişkiden ayrılabilir nitelikte, ona dayanan, uygulanmasını sağlayan diğer bir idari işlemin ( yer seçimi kararı, lisans verilmesi veya ihale gibi) oluşturması halinde esas yönünden bu işlemin yargısal denetiminin yapılabileceği, ancak onay kararnamesinin uluslararası andlaşmadan bağımsız olarak yargısal denetiminin yapılmasının mümkün olmaması halinde ise sadece yetki ve şekil yönünden yargısal denetiminin yapılabileceği sonucuna ulaşılmaktadır.

Bu itibarla, dava konusu işlem olan, Türkiye'nin, Birleşmiş Milletler Genel Sekretaryasına sunduğu, dava konusu güncellenmiş birinci ulusal katkı beyanının, sera gazı emisyonların hakkında Türkiye'nin izleyeceği yol haritasını, bu kapsamda çıkarttığı ve çıkartacağı mevzuatlar ile yapılacak işlemleri içerdiği anlaşıldığından, taraf olduğumuz Paris Anlaşmasının eki niteliğinde olmadığı, anılan uluslararası sözleşmeden ayrılabilir nitelikte, ona dayanan, onun uygulanmasını sağlayan kesin ve yürütülebilir nitelikte icrai bir idari işlem olduğu sonucuna varılmıştır.

Açıklanan nedenlerle, davacıların temyiz isteminin kabulü ile Danıştay Onuncu Dairesinin temyize konu 14/06/2023 tarih ve E:2023/2600, K:2023/3568 sayılı kararının bozularak, esas yönünden incelenme yapılmak üzere, Daireye gönderilmesi gerektiği oyuyla, karara katılmıyoruz.