Danıştay İdare Dava Daireleri Kurulu E.2024/964 K.2024/2706

Dava konusu istem: 15/06/2019 tarih ve 30802 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Elektrik Piyasasında Üretim Faaliyetinde Bulunmak Üzere Su Kullanım Hakkı Anlaşması İmzalanmasına İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik'in 13. maddesinin 4. fıkrasının son cümlesi ile 21. maddesinin 2. ve 3. fıkralarının iptaline karar verilmesi istenilmiştir.

Daire kararının özeti: Danıştay Onüçüncü Dairesinin 13/12/2023 tarih ve E:2022/4213, K:2023/5719 sayılı kararıyla;

Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun 27/06/2022 tarih ve E:2021/1749, K:2022/2348 sayılı kısmen bozma kararına uyularak;

Dairelerinin 16/02/2021 tarih ve E:2019/2983, K:2021/508 sayılı kararıyla dava konusu düzenlemelerin iptali yolundaki kararının davalı idare tarafından temyiz edilmesi üzerine Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu kararıyla davalının temyiz istemi kısmen kabul edilerek, Dairelerinin kararının dava konusu Yönetmeliğin 13. maddesinin 4. fıkrasının son cümlesi yönünden;

"15/06/2019 tarih ve 30802 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Elektrik Piyasasında Üretim Faaliyetinde Bulunmak Üzere Su Kullanım Hakkı Anlaşması İmzalanmasına İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik'in 12. maddesinde, SKHA'yı imzalamaya hak kazanan şirketin DSİ tarafından EPDK'ya bildirileceği ve süresi içerisinde EPDK'dan önlisans alınması ile ilgili düzenleme bulunmaktadır. Ayrıca, anılan Yönetmelik'in 13. maddesinin 4. fıkrasında da, SKHA'nın önlisans ya da lisansın geçerli olduğu sürece geçerli olduğu hüküm altına alınmıştır.

Öte yandan, 4628 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu'nun 1. maddesinin birinci fıkrasında; elektriğin yeterli, kaliteli, sürekli, düşük maliyetli ve çevreyle uyumlu bir şekilde tüketicilerin kullanımına sunulmasının Kanun'un amaçlarından biri olduğu kurala bağlanmış, Kanun'un 2. maddesinde; üretim faaliyeti gösterebilecek tüzel kişiler arasında özel sektör şirketlerine yer verilmiş, 3. maddesinde, "Üretim Lisansı"; mevcut ve kurulacak olan üretim tesisleri için üretim şirketlerinin elektrik enerjisi üretimi ve üretilen elektriğin satışına yönelik olarak,

her bir üretim tesisi için Enerji Piyasası Düzenleme Kurumundan almak zorunda oldukları lisans şeklinde tanımlanmıştır. Üretim lisansının alınma usul ve esasları ise, Elektrik Piyasası Lisans Yönetmeliği'nde gösterilmiş ve Yönetmeliğin 9. maddesinin 3. fıkrasının (a) bendinde, lisans başvurularının öncelikle ilgili mevzuatta öngörülen amaçlara uygunluk açısından incelenip değerlendirileceği kuralına yer verilmiştir.

Bunun yanısıra, anılan Yönetmelik'te lisans tadili, süre uzatımı konularında da hidroelektrik kaynaklar için DSİ'nin de uygun görüşü aranmaktadır.

Bu itibarla, SKHA'nın EPDK’nın verdiği lisansa göre imzalandığı ve lisansın geçerli olduğu sürece SKHA'nın da geçerli olduğu açık olduğundan, hidroelektrik santrallerinin her iki kurumu da ilgilendirdiği ve hidroelektrik kaynaklar açısından iki kurumun içiçe ve koordinasyonlu olarak çalıştığı görülmektedir.

SHKA, EPDK'nın verdiği üretim lisansına bağlı olarak imzalanmaktadır. Üretim lisansının sona ermesi veya iptali gibi durumların, SHKA'ya olan etkilerinin düzenlenmesi gerekmekte olup aksi durum hidroelektrik üretim tesislerinin uzun süre atıl kalması suretiyle, kamu zararına yol açacaktır.

Bu durumda, hidroelektrik santralinin kurulması, işletilmesi, SKHA'nın imzalanması gibi süreçlerde beraber çalışan iki kurum olan EPDK ve DSİ'nin lisansın sona ermesi, iptali veya SKHA'nın feshi hâllerinde de koordinasyonlu şekilde, birlikte çalışarak inşa/işletme aşamasındaki tesislerin durumuna ilişkin hususları belirlemelerini öngören Yönetmeliğin 13. maddesinin 4. fıkrasının son cümlesinin hukuka uygun olduğu sonucuna varılmıştır.

Kaldı ki, bu hükmün dava konusu Yönetmelik'ten önce yürürlükte bulunan 21/02/2015 tarih ve 29274 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan mülga Elektrik Piyasasında Üretim Faaliyetinde Bulunmak Üzere Su Kullanım Hakkı Anlaşması İmzalanmasına İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik'in 13. maddesinin 4. fıkrasında da aynı şekilde yer aldığı anlaşılmıştır."

Yönetmeliğin 21. maddesinin 3. fıkrasına ilişkin kısmı yönünden ise;

"Anayasa'nın 168. maddesine göre, tabii servetler ve kaynaklar, Devletin hüküm ve tasarrufu altındadır.

Hidroelektrik santraller, suyun potansiyel enerjisini kinetik enerjiye çevirerek, elektrik enerjisi elde edilmesini sağlayan santrallerdir. Anılan santraller, Devletin hüküm ve tasarrufu üzerindeki su ve arazisi üzerinde tesis edilmektedir.

EPDK tarafından, şirketlere verilen üretim lisansları süreli olup; lisans süresi sonunda geçersiz hale gelmektedir. Lisansın geçersiz hale gelmesi ile SKHA da hükmünü kaybetmektedir. Davacı taraf olan şirkete ait üretim lisansı da 49 yıl sonunda süresi uzatılmazsa geçersiz hale gelecek ve SKHA da hükümsüz kalacaktır. Üretim lisansları geçersiz hale gelen veya iptal edilen şirketlerin su kullanım hakkı olmadan santrali işletmesi kanunen mümkün bulunmamaktadır.

Öte yandan, davacı şirket ile DSİ arasında imzalan SKHA incelendiğinde, 3096 sayılı Kanuna atıf yapıldığı, Aydın ili sınırları içerisinde Bozdağan-Akçay sulaması sol sahil kanalından istifade edilerek HES'in kurulacağı ve aynı alan içerisinde DSİ'nin de "Bozdağan-Akçay" projesi olduğunun anlaşma içerisinde belirtildiği ve anılan Sözleşmenin 12. maddesinde de yalnızca enerji üretmek için şirkete tahsis edilen suyun herhangi bir şekilde üçüncü şahıslara devredilemeyeceğinin hüküm altına alındığı görülmektedir. Bu durumda, sözleşmede de suyun Devlet tarafından davacı şirkete tahsis edildiği belirtilmiş olup, suyun ve arazinin mülkiyeti Devlettedir. Davacı şirket, Devletin hüküm ve tasarrufunda bulunan suyu kullanarak enerji elde etmekte ve bu enerjiyi de kendisi için kullanmaktadır.

Davaya konu edilen, Yönetmeliğin 21. maddesinin 3. fıkrasında tesisin DSİ'ye geçmesi için iki şart öngörülmüştür. Anılan şartlardan birisi, DSİ tarafından inşa edilmekte olan/edilmiş projeler kapsamında bir HES'in mevcudiyeti, diğeri ise, lisans süresinin sona ermesi yani geçerli bir lisanstan söz edilemeyecek olmasıdır. Anılan dava konusu düzenleme, bu iki şartın olması durumunda, artık kullanılamayacak ve atıl hale gelen ama Devletin hüküm ve tasarrufunda bulunan milli servetin üzerinde kurulmuş olan tesisin durumunu düzenlemektedir.

Yukarıdaki açıklamalar ve mevzuat hükümlerinin birlikte değerlendirilmesinden, lisansın sona ermesi ile SKHA da hükümsüz hale gelecek olup, bu haliyle tesis kullanılamayacağından ve Devletin kendi hüküm ve tasarrufu altında olan milli servetleri özel şirketlere devretmesi de söz konusu olamayacağından, hidroelektrik üretim tesislerinin atıl kalmaması ve kamu zararı oluşmaması için gerek 3096 sayılı Kanun gerek 6446 sayılı Kanun hükümleri dikkate alındığında, tesisin çalışır vaziyette DSİ'ye devredilmesine yönelik Yönetmeliğin dava konusu 21.maddesinin 3.fıkrasında hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır." gerekçeleriyle davalının temyiz isteminin kısmen kabul edilerek, Dairelerinin kararının anılan kısımlarının bozulmasına karar verildiğinin anlaşıldığı,

2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 46. maddesinin birinci fıkrasında, Danıştay dava dairelerinin nihaî kararlarının Danıştay'da temyiz edilebileceğinin; 2575 sayılı Danıştay Kanunu'nun 38. maddesinde, İdari Dava Daireleri Kurulu'nun, idari dava dairelerinden ilk derece mahkemesi olarak verilen kararları temyizen inceleyeceğinin; 2577 sayılı Kanun'un 49/4. ve 50. maddelerinde, Danıştay dava dairelerine ısrar imkânı tanınmayıp, Danıştay İdari ve Vergi Dava Daireleri Kurulları kararlarına uyulmasının zorunlu olduğunun kurala bağlandığı,

Aktarılan kanun hükümlerine göre, Danıştay dava dairelerince ilk derece mahkemesi olarak verilen kararların Danıştay İdari ve Vergi Dava Daireleri Kurullarınca bozulması hâlinde Danıştay dava dairelerine ısrar imkânı tanınmadığından, bozma kararına uyularak İdari Dava Daireleri Kurulu kararında belirtilen gerekçelerle dava konusu Yönetmeliğin 13. maddesinin 4. fıkrasının son cümlesi ile 21. maddesinin 3. fıkrası yönünden davanın reddi gerektiği gerekçesiyle, anılan düzenlemeler yönünden davanın reddine karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI

Davacı tarafından; dava konusu edilen Yönetmelik maddeleri ile davalı Kurumun yönetmelik çıkartma konusundaki yetkisini aştığı, hukukun genel ilkelerine, kanuna ve normlar hiyerarşisine aykırı şekilde düzenleme yaptığı; lisansın sona ermesi, iptali veya su kullanım hakkı anlaşmasının feshi hallerinde işletme aşamasındaki tesislerin durumuna ilişkin hususların DSİ ve EPDK tarafından ayrıca belirleneceği yönündeki düzenlemenin hem yatırım sürecini hem de işletme safhasını belirsizliğe sürüklediği, kendilerinin ticari faaliyetlerindeki “belirlilik” ve “istikrar” unsurlarını yok ettiği.

Yönetmelik’in 21. maddesinin 3.fıkrası ile yap-işlet-devret modelindeki temel prensibin üretim lisansına sahip olarak ticari faaliyette bulunan şirketlere de uygulanmaya çalışıldığı ancak davalının yaptığı bu düzenleme sonucunda lisans süresi sonunda sanki su kullanım hakkı anlaşmasında veya dayanak kanunlarda yap-işlet-devret modeli öngörülmüş gibi tesisin enerji üretir vaziyette ve tesise ait tüm taşınmazlarla birlikte DSİ’ye devredilmesinin hukuken mümkün olmadığı, keza ilgili Yönetmelik maddesi ile 3096 sayılı Kanun’a benzer bir düzenleme getirilmesinin de mümkün olmadığı;

tesisin enerji üretir vaziyette ve tesise ait tüm taşınmazlarla birlikte DSİ’ye devri ile Anayasa’nın 168. maddesinden hareketle devletin hüküm ve tasarrufu altında olan suların süresiz olarak şirketlerin hizmetine bırakılması arasında herhangi bir ilgi bulunmadığı, zaten kendilerinin de tabii servet ve kaynaklardan süresiz olarak yararlanma gibi bir gayesinin de bulunmadığı; dava konusu edilen Yönetmelik maddesinin, kendilerine ölçüsüz ve öngörülemeyecek şekilde yük getirdiği, mülkiyet hakkı başta olmak üzere Anayasa ile güvence altına alınan pek çok hakkının zedelendiği;

söz konusu düzenlemenin, şirketin hem yatırım sürecini hem de işletme safhasını belirsizliğe sürüklediği; dava konusu düzenlemelerin, yasal dayanaktan yoksun olduğu ve anayasal haklara, hukukun genel ilkelerine, kanuna ve normlar hiyerarşisine aykırı olduğu, temel hak ve özgürlüklerini kısıtlayıcı ve daraltıcı nitelikte olduğu ileri sürülmüştür.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI

Davalı idare tarafından, Danıştay Onüçüncü Dairesince verilen kararın usul ve hukuka uygun bulunduğu ve temyiz dilekçesinde öne sürülen nedenlerin, kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte olmadığı belirtilerek temyiz isteminin reddi gerektiği savunulmaktadır.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ ...'IN DÜŞÜNCESİ

Temyiz isteminin reddi ile Daire kararının onanması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra dosya tekemmül ettiğinden davacının yürütmenin durdurulması istemi hakkında ayrıca bir karar verilmeksizin gereği görüşüldü:

HUKUKİ DEĞERLENDİRME

2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesinin ikinci fıkrasında, Danıştay dava dairelerinin nihai kararlarının temyizen incelenerek bozulmasının;

"a) Görev ve yetki dışında bir işe bakılmış olması,

b) Hukuka aykırı karar verilmesi,

c)Usul hükümlerinin uygulanmasında kararı etkileyebilecek nitelikte hata veya eksikliklerin bulunması" sebeplerinden birinin varlığı hâlinde mümkün olduğu belirtilmiş; dördüncü fıkrasında, "Danıştayın ilk derece mahkemesi olarak baktığı davaların temyizen incelenmesinde bu madde ile ısrar hariç 50. madde hükümleri kıyasen uygulanır." denilmiş; 50. maddesinin dördüncü fıkrasında ise Danıştayın bozma kararına uyulduğu takdirde, bu kararın temyiz incelemesinin, bozma kararına uygunlukla sınırlı olarak yapılacağı hükme bağlanmıştır.

Danıştay Onüçüncü Dairesinin temyize konu kararı; Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun 27/06/2022 tarih ve E:2021/1749, K:2022/2348 sayılı kısmen bozma kararında belirtilen gerekçeler göz önüne alınarak verilmiş bir karar olduğundan, usul ve hukuka uygun bulunmakta ve bozulmasını gerektirecek bir hukuka aykırılık taşımamaktadır.