Merkezî yönetim bütçe uygulama tebliğleri, bütçe kanunuyla tahsis edilen ödeneklerin hangi usul ve belgelerle harcanacağını somutlaştıran ikincil düzenlemelerdir. 2013 yılına ait bu sıra numaralı tebliğ de kamu idarelerinin ödeme evrakını hazırlarken izleyeceği yöntemi tarif eder. Uygulamada sorun çoğunlukla tebliğ metninden değil, harcama zincirindeki görev dağılımının kâğıt üzerinde kalmasından doğar.
Tebliğ bir kanun değildir: normlar hiyerarşisi neden önemli?
Bütçe uygulama tebliğleri, 5018 sayılı Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanunu'nun çizdiği çerçevenin içinde kalmak zorundadır. Tebliğ, kanunun vermediği bir yetkiyi kuramayacağı gibi kanunun tanıdığı bir hakkı da daraltamaz. Bu nedenle bir uyuşmazlıkta önce dayanak kanun hükmü, ardından tebliğ metni okunmalıdır. Tebliğin üst norma aykırı olduğu kanaatine varılırsa, düzenleyici işlemin iptali için idari yargı yolu ayrıca açıktır.
Harcama zincirinde imza atan herkesin sorumluluğu aynı değildir
Kamu harcaması tek kişinin işi değildir; ödeneği kullandıran, işin yapıldığını belgeleyen ve ödemeyi gerçekleştiren farklı görevlilerdir. Sorumluluk da bu ayrıma göre dağılır:
- Ödeneğin varlığını ve harcamanın hizmet gereğine uygunluğunu değerlendiren yetkilinin sorumluluğu, kararın esasına ilişkindir.
- İşin gerçekten yapıldığını ve belgelerin mevzuata uygunluğunu onaylayan görevlinin sorumluluğu, belge doğruluğuyla sınırlıdır.
- Ödeme aşamasındaki kontrol ise şekli uygunluk denetimidir; esasa ilişkin takdiri kapsamaz.
Bu ayrım netleşmediğinde, tek bir eksik belge yüzünden zincirdeki herkes aynı iddiayla karşılaşır.
Yıl sonu sıkışması ve ödenek üstü işlem riski
Ödeneğin yılı içinde kullanılması kuralı, aralık ayında hızlandırılmış onay pratiklerine yol açar. Bu dönemde en sık görülen hata, mal veya hizmet henüz teslim alınmadan tahakkuk evrakının düzenlenmesidir. Gerçekleşmemiş bir edim üzerine kurulan ödeme, sonradan kamu zararı iddiasının en kolay ispatlanan hâlidir. Tarih tutarsızlığı bulunan muayene kabul tutanakları, savunmayı en çok zorlayan belgedir.
Denetimde savunmayı zayıflatan alışkanlıklar
- Aynı konuda farklı yıllarda birbiriyle çelişen kurum içi yazıların dosyada birlikte bulunması.
- Yaklaşık maliyet ve piyasa araştırması kayıtlarının sonradan toplu hâlde üretilmesi.
- Vekâleten yürütülen dönemlerde yetki devrinin yazılı bir işleme dayandırılmaması.
- Elektronik onay kayıtlarıyla ıslak imzalı evrakın tarih bakımından örtüşmemesi.
Sorgu veya rapor aşamasında verilen cevapların, mevcut belgelerle uyumlu ve tek bir anlatıya bağlı olması gerekir. Sonradan üretilen açıklama, çoğu zaman asıl eksikten daha ağır sonuç doğurur.
Kurum içinde uygulanabilir bir kontrol düzeni
Her harcama dosyası için dayanak mevzuatın, ödenek tertibinin, işin gerçekleştiğini gösteren fiziki delilin ve onay tarihlerinin tek sayfalık bir kapak bilgisiyle özetlenmesi, sonraki yıllarda yapılacak denetimlerde ciddi zaman kazandırır. Personel değişikliklerinde devir teslim tutanağına bu kapak bilgisinin eklenmesi, kurumsal hafızayı korur.
Buradaki değerlendirmeler genel nitelikte olup her kurumun teşkilat yapısı ve dosyasındaki belgeler farklıdır; somut bir sorgu, rapor ya da idari işlem söz konusu olduğunda dosya üzerinden hukuki değerlendirme alınması yerinde olur.