Yargıtay 10. Hukuk Dairesi E.2022/6167 K.2022/9293

Dava, Kurum işleminin iptali istemine ilişkindir. İlk Derece Mahkemesince, hükümde belirtilen gerekçelerle davanın kabulüne dair verilen karara karşı davalı Kurum vekili tarafından istinaf yoluna başvurulması üzerine, ... Bölge Adliye Mahkemesi 11. Hukuk Dairesince istinaf başvurusunun esastan reddine karar verilmiştir. ... Bölge Adliye Mahkemesi 11. Hukuk Dairesince verilen kararın, davalı Kurum vekili tarafından temyiz edilmesi üzerine, temyiz isteğinin süresinde olduğu anlaşıldıktan ve Tetkik Hâkimi ... tarafından düzenlenen raporla dosyadaki kağıtlar okunduktan sonra işin gereği düşünüldü ve aşağıdaki karar tespit edildi.

I-İSTEM

Dava, davacı şirkete ait işyerlerinin kamu sektörüne ait devamlı/geçici işyeri niteliğinde olduğu ve işyeri mahiyet kodunun işyerinin devamlı ya da geçici olmasına göre "1" ve "3" olarak değiştirilmesine dair Kurum işlemin iptali istemine ilişkindir.

II-CEVAP

Davalı vekili, davanın reddini savunmuştur.

III-MAHKEME KARARI

A-İLK DERECE MAHKEME KARARI

“Davanın kabulüne, davacı şirkete ait mahiyet kodlarının işyerlerine göre tekrar '2' ve '4' (Özel sektöre ait devamlı işyerleri) olarak tespitine, kayıtların tespit gibi '2' ve '4' olarak düzeltilmesine,” şeklinde karar verilmiştir.

B-BAM KARARI

Davalı Kurum vekili tarafından istinaf yoluna başvurulması üzerine, ... Bölge Adliye Mahkemesi 11. Hukuk Dairesince istinaf başvurusunun esastan reddine karar verilmiştir.

IV-TEMYİZ KANUN YOLUNA BAŞVURU VE NEDENLERİ

Davalı vekili, davaya konu kararın bozulmasını talep etmiştir.

V-İLGİLİ HUKUK KURALLARI VE İNCELEME

Anayasanın 123. maddesine göre; kamu tüzelkişiliği, ancak kanunla veya kanunun açıkça verdiği yetkiye dayanılarak kurulur.

5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanununun “tanımlar” başlıklı 3’üncü maddesinde kamu idarelerinin tanımı yapılmış olup “ 21) Kamu idaresi: 10.12.2003 tarihli ve 5018 sayılı Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanununun 3 üncü maddesinin birinci fıkrasının (a) bendinde belirtilen kamu idareleri ve kamu iktisadi teşebbüsleri ile bunların bağlı idare, ortaklık, müessese ve işletmeleri ve yukarıda belirtilenlerin ödenmiş sermayesinin % 50’sinden fazlasına sahip oldukları ortaklık ve işletmelerden Türk Ticaret Kanununa tabi olmayanlarla özel kanunlarına göre personel çalıştıran diğer kamu kurumlarını,” ifade ettiği belirtilmiştir.

Kamu idaresi kavramının belirlenmesinde; kamu hukuku ve özellikle de idare hukuku kurallarının irdelenmesi gerekmektedir. Bu kavramın doğru olarak yorumlanması sözü edilen idarelerde çalışanların sigortalılıklarının belirlenmesinde doğrudan etkilidir.

Kamu mali yönetim ve denetim sistemi ile ilgili en köklü ve bütünsel değişiklik, 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununun 10.12.2003 tarihinde yasalaşması ile gerçekleştirilmiştir. 26.05.1927 tarih ve 1050 sayılı Muhasebei Umumiye Kanununun yerini alan 5018 sayılı Kanun, mali yönetim ve kontrol sistemimizin yapısını ve işleyişini yeni bir anlayışla ele almak suretiyle sistemin temel esaslarını düzenlemekte; kamu bütçelerinin hazırlanma, uygulanma ve kontrol işlemlerinin nasıl yapılacağını, mali işlemlerin muhasebeleştirilmesini ve raporlanmasını şekillendirmektedir.

5018 sayılı Kamu Mali ve Kontrol Kanununun kapsamı, genel yönetim kapsamındaki kamu idareleri olarak belirlenmiştir. 1050 sayılı Kanun sadece devlet tüzel kişiliğine dâhil idareler ile özel mevzuatlarındaki hükümler saklı kalmak üzere katma bütçeli ve özel bütçeli idarelerin mali yönetim ve denetimlerini kapsarken, 5018 sayılı Kanun merkezi yönetim kapsamındaki kamu idareleri, sosyal güvenlik kurumları ve mahalli idarelerden oluşan genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin mali yönetim ve kontrolünü kapsamaktadır.

5018 sayılı Kanunun 3. maddesinin “a” bendinde “ Genel yönetim kapsamındaki kamu idareleri: Uluslararası sınıflandırmalara göre belirlenmiş olan, merkezî yönetim kapsamındaki kamu idareleri, sosyal güvenlik kurumları ve mahallî idareleri” ifade ettiği, mahalli idarelerin ise aynı maddenin “e” bendinde tanımlanarak, “Yetkileri belirli bir coğrafi alan ve hizmetlerle sınırlı olarak kamusal faaliyet gösteren belediye, il özel idaresi ile bunlara bağlı veya bunların kurdukları veya üye oldukları birlik ve idareleri” ifade ettiği hususu açıklanmıştır.

Yine aynı Kanunun "Bütçe Türleri ve Kapsamı" başlıklı 12. maddesinde ise; "Genel yönetim kapsamındaki idarelerin bütçeleri; merkezî yönetim bütçesi, sosyal güvenlik kurumları bütçeleri ve mahallî idareler bütçeleri olarak hazırlanır ve uygulanır. Kamu idarelerince bunlar dışında herhangi bir ad altında bütçe oluşturulamaz.

Merkezî yönetim bütçesi, bu Kanuna ekli (I), (II) ve (III) sayılı cetvellerde yer alan kamu idarelerinin bütçelerinden oluşur.

Genel bütçe, Devlet tüzel kişiliğine dahil olan ve bu Kanuna ekli (I) sayılı cetvelde yer alan kamu idarelerinin bütçesidir.

Özel bütçe, bir bakanlığa bağlı veya ilgili olarak belirli bir kamu hizmetini yürütmek üzere kurulan, gelir tahsis edilen, bu gelirlerden harcama yapma yetkisi verilen, kuruluş ve çalışma esasları kanunla veya Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle düzenlenen ve bu Kanuna ekli (II) sayılı cetvelde yer alan her bir kamu idaresinin bütçesidir.

Düzenleyici ve denetleyici kurum bütçesi, kanunla veya Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle kurul, kurum veya üst kurul şeklinde teşkilatlanan ve bu Kanuna ekli (III) sayılı cetvelde yer alan her bir düzenleyici ve denetleyici kurumun bütçesidir.

Sosyal güvenlik kurumu bütçesi, sosyal güvenlik hizmeti sunmak üzere, kanunla veya Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle kurulan ve bu Kanuna ekli (IV) sayılı cetvelde yer alan her bir kamu idaresinin bütçesidir.

Mahallî idare bütçesi, mahallî idare kapsamındaki kamu idarelerinin bütçesidir. " hükmü yer almaktadır.

Bu cetvellerde belirtilen genel bütçe kapsamındaki kamu idareleri, özel bütçeli idareler, düzenleyici ve denetleyici kurumlar ve sosyal güvenlik kurumlarında çalışanların da kanun kapsamında olduğunun kabulü gerekmektedir. Anılan Kanuna ekli cetvellerde belediyelere yer verilmediği görülmektedir.

5393 sayılı Belediye Kanununun 14. maddesinin birinci fıkrasının (a) bendinde, "Belediye, mahallî müşterek nitelikte olmak şartıyla; imar, su ve kanalizasyon, ulaşım gibi kentsel alt yapı; coğrafî ve kent bilgi sistemleri; çevre ve çevre sağlığı, temizlik ve katı atık; zabıta, itfaiye, acil yardım, kurtarma ve ambulans; şehir içi trafik; defin ve mezarlıklar; ağaçlandırma, park ve yeşil alanlar; konut; kültür ve sanat, turizm ve tanıtım, gençlik ve spor; sosyal hizmet ve yardım, nikâh, meslek ve beceri kazandırma; ekonomi ve ticaretin geliştirilmesi hizmetlerini yapar veya yaptırır..." düzenlemesine yer verilmiş, 70. maddesinde ise, belediyenin kendisine verilen görev ve hizmet alanlarında, ilgili mevzuatta belirtilen usûllere göre şirket kurabileceği hükme bağlanmıştır.

Öte yandan, 27.04.2005 tarih ve 25798 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan 5335 sayılı Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair Kanunun 30. maddesinde, “Cumhurbaşkanı tarafından atananlar, Bakanlar Kurulu kararı veya müşterek kararnameyle atanan veya görevlendirilenler, Türkiye Büyük Millet Meclisi'nce yapılan seçimler sonucunda görev verilenler ile yükseköğretim kurumlarının öğretim üyeliklerine yapılacak atamalar hariç olmak üzere, herhangi bir sosyal güvenlik kurumundan emeklilik veya yaşlılık aylığı alanlar, genel bütçeye dahil dairelerin, katma bütçeli idarelerin, döner sermayelerin, kefalet sandıklarının,

sosyal güvenlik kurumlarının ve bütçeden yardım alan kuruluşların kadrolarına açıktan atanamazlar. Diğer kanunların bu fıkraya aykırı hükümleri uygulanmaz.

Herhangi bir sosyal güvenlik kurumundan emeklilik veya yaşlılık aylığı alanlar bu aylıkları kesilmeksizin; genel bütçeye dahil daireler, katma bütçeli idareler, döner sermayeler, fonlar, belediyeler, il özel idareleri, belediyeler ve il özel idareleri tarafından kurulan birlik ve işletmeler, sosyal güvenlik kurumları, bütçeden yardım alan kuruluşlar ile özel kanunla kurulmuş diğer kamu kurum, kurul, üst kurul ve kuruluşları, kamu iktisadi teşebbüsleri ve bunların bağlı ortaklıkları ile müessese ve işletmelerinde ve sermayesinin % 50’sinden fazlası kamuya ait olan diğer ortaklıklarda herhangi bir kadro, pozisyon veya görevde çalıştırılamaz ve görev yapamazlar.

Diğer kanunların emeklilik veya yaşlılık aylığı almakta iken emeklilik veya yaşlılık aylıkları ve/veya diğer tazminatları kesilmeksizin atanmaya, çalıştırılmaya veya görevlendirilmeye izin veren hükümleri ile 5434 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Emekli Sandığı Kanununun ek 11. maddesine göre 01.01.2005 tarihinden önce alınmış Bakanlar Kurulu kararları uygulanmaz..." hükmüne yer verilmiştir.

Anılan kural uyarınca, herhangi bir sosyal güvenlik kurumundan emeklilik veya yaşlılık aylığı bağlandıktan sonra genel bütçeye dahil daireler, katma bütçeli idareler, döner sermayeler, fonlar, belediyeler, il özel idareleri, belediyeler ve il özel idareleri tarafından kurulan birlik ve işletmeler, sosyal güvenlik kurumları, bütçeden yardım alan kuruluşlar ile özel kanunla kurulmuş diğer kamu kurum, kurul, üst kurul ve kuruluşları, kamu iktisadi teşebbüsleri ve bunların bağlı ortaklıkları ile müessese ve işletmelerinde ve sermayesinin % 50’sinden fazlası kamuya ait olan diğer ortaklıklarda herhangi bir kadro, pozisyon veya görevde çalışanların emeklilik veya yaşlılık aylıklarının kesilmesi gerekmektedir.

Davacı şirketin 5335 sayılı Kanunun 30. maddesinde belirtilen nitelikte, belediye tarafından kurulmuş bir birlik ve işletme, belediyenin bağlı ortaklığı, belediyenin bağlı ortaklığına ait bir işletme veya sermayesinin %50'sinden fazlasının kamuya ait bir ortaklık olup olmadığının; bir başka deyişle, belediye tarafından kurulmuş ve sermayesinin %50 sinden fazlasının belediyeye ait bir işletme olup olmadığının tespiti gerekmektedir.

832 sayılı Sayıştay Kanununda belediyelerin doğrudan veya dolaylı olarak %50' sinden fazlasına sahip olduğu şirketler, Sayıştay denetimi dışında bırakılmış iken, 19.12.2010 tarihli Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren 6085 sayılı Sayıştay Kanununun 4. maddesinin (a) bendinde, Sayıştayın, merkezi yönetim bütçesi kapsamındaki kamu idareleri ile sosyal güvenlik kurumlarını, mahallî idareleri, sermayesindeki kamu payı doğrudan veya dolaylı olarak % 50’den fazla olan özel kanunlar ile kurulmuş anonim ortaklıkları ( % 50’den az olması halinde ortaklık hakları yönüyle),

diğer kamu idarelerini (kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları hariç), ve (b) bendinde, (a) bendinde sayılan idarelere bağlı veya bu idarelerin kurdukları veya doğrudan doğruya ya da dolaylı olarak ortak oldukları her çeşit idare, kuruluş, müessese, birlik, işletme ve şirketleri (kamu payının yarıdan az olması halinde ortaklık hakları yönüyle) denetleyeceği hüküm altına alınmıştır.

Yukarıda yer alan maddi ve hukuki olgular birlikte gözetildiğinde, davacı şirketin ortaklarının Eskişehir Büyükşehir Belediyesi (pay miktarı 91.069.500,00 ve pay oranı % 99,9532) ve ... Ltd. Şti. (pay miktarı 42.600,00 ve pay oranı %0,0468) olduğu, sermayesinin büyük bölümünün Eskişehir Büyükşehir Belediyesi tarafından karşılandığı anlaşılmakla davacı şirkete ait işyerlerinin 5335 sayılı Kanunun 30 uncu maddesinin ikinci fıkrası kapsamına giren kurum ve kuruluşlara ait işyerlerinden olup olmadığı, kamusal yönünün ağır basıp basmadığı değerlendirilmeli ve sonucuna göre bir karar verilmelidir.

O hâlde, davalı Kurum vekilinin bu yönleri amaçlayan temyiz itirazları kabul edilmeli ve ... Bölge Adliye Mahkemesi 11. Hukuk Dairesinin istinaf başvurusunun esastan reddine ilişkin kararının kaldırılarak İlk Derece Mahkemesince verilen hüküm bozulmalıdır.