Yargıtay Hukuk Genel Kurulu E.2007/972 K.2007/972

Hukuk Genel Kurulu 2007/5-972 E., 2007/972 K.

KAMU TÜZEL KİŞİLİĞİ

TARAF EHLİYETİ

2709 S. 1982 ANAYASASI [ Madde 123 ]

5018 S. KAMU MALİ YÖNETİMİ VE KONTROL KANUNU [ Madde 12 ]

5018 S. KAMU MALİ YÖNETİMİ VE KONTROL KANUNU [ Madde 45 ]

5339 S. 2006 YILI PROGRAMININ HAZIRLANMASINA DAİR KANUN [ Madde 1 ]

"İçtihat Metni"

Taraflar arasındaki "kamulaştırmasız elatmanm önlenmesi" davasından dolayı yapılan yargılama sonunda; (Mersin Aslîye Birinci Hukuk Mahkemesiyle davanın kabulüne dair verilen 30.10.2006 gün ve 2006/7-588 sayılı kararın incelenmesi davalı vekili tarafından istenilmesi üzerine, Yargıtay Beşinci Hukuk Dairesinin 19.04.2007 gün ve 2007/3703-5259 sayılı ilamıyla; (...Dava dilekçesinde davalı olarak gösterilen Karayolları Genel Müdürlüğü'nün hükmi şahsiyeti 5018 sayılı Kanunla sona erdirilmemiştir. Bu nedenle adı geçen Genel Müdürlük aleyhine hüküm kurulması gerekirken, Bayındırlık Bakanlığı aleyhine hüküm tesisi,

Doğru görülmemiştir...) gerekçesiyle bozularak dosya yerine geri çevrilmekle, yeniden yapılan yargılama sonunda; mahkemece önceki kararda direnilmiştir.

Temyiz Eden: Davalı vekili

Hukuk Genel Kurulu'nca incelenerek direnme kararının süresinde temyiz edildiği anlaşıldıktan ve dosyadaki kağıtlar okunduktan sonra gereği görüşüldü:

Dava, tapu kayıt maliki tarafından, Karayolları Genel Müdürlüğü aleyhine açılmış, kamulaştırması elatılan taşınmaza vaki elatmanm önlenmesi istemine ilişkindir.

Davacı vekili, dava ve ıslah dilekçelerinde; müvekkilinin kayden maliki olduğu 1442 parsel sayılı taşınmazın 3398,30 metrekarelik kısmının davalı Karayolları Genel Müdürlüğü'nce tel örgü ile çevrilerek otoyol koruma sahasına katılmak suretiyle kamulaştırması elatıldığını ileri sürerek, davalı idarenin kamulaştırması elatmasının önlenmesine karar verilmesini talep ve dava etmiştir.

Davalı Karayolları Genel Müdürlüğü vekili cevap dilekçesinde; davalı idarece yola kalbedilerek kamu hizmetine tahsis edilmiş bulunan dava konusu taşınmaz için elatmanm önlenmesi kararının verilmesinin tapu malikine bir fayda sağlamayacağını savunarak, davanın reddine karar verilmesini cevaben bildirmiştir.

Yargılama sırasında duruşmalara Hazine Vekilinin katılımı üzerine davacı vekilinin 25.09.2005 tarihli dilekçesi ile dava, Bayındırlık ve İskan Bakanlığı'na yöneltilmiştir.

Mahkemenin; "dava konusu taşınmaza davalı idarece kısmen kamulaştırması elatıldığının keşfen tespit edildiği" gerekçesiyle, "davanın kabulü ile, 1442 numaralı parselin 3398,30 metrekarelik bölümüne davalı idarenin elatmasının önlenmesine" dair, Bayındırlık ve İskan Bakanlığı aleyhine verdiği karar, Özel Daire'ce yukarıda yazılı gerekçeyle bozulmuş; yerel mahkemece, "daha önce genel bütçe kapsamı dışında iken, 5018 sayılı Kamu Mali ve Kontrol Yönetimi Kanunu hükümlerine göre genel bütçe kapsamına alınarak,

bu Kanun'un 12. maddesi gereğince tüzel kişiliğini kaybeden ve aynı Kanun'un 45 ve geçici 12. maddeleri gereğince mülkiyetindeki taşınmazları tapuda Hazine adına re'sen tescil edilecek olan kamu idareleri arasında Karayolları Genel Müdürlügü'nün de bulunduğu, bu itibarla 5018 sayılı Kanun'un bütün hükümleri ile yürürlüğe girdiği 01.01.2006 tarihi itibariyle Karayolları Genel Müdürlügü'nün tüzel kişiliğinin sona erdiği" gerekçesiyle direnme kararı verilmiştir.

Bozma ve direnme kararlarının içerik ve kapsamları itibariyle Hukuk Genel Kurulu önüne gelen uyuşmazlık, dava dilekçesinde davalı olarak gösterilen Karayolları Genel Müdürlügü'nün tüzel kişiliğinin 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile sona erdirilip erdirilmediği; bu konudaki saptamaya bağlı olarak da, Karayolları Genel Müdürlügü'nün davada taraf ehliyetinin sona erip ermediği, eş söyleyişle davada gerçek hasmın Karayolları Genel Müdürlüğü mü yoksa bağlı bulunduğu Bakanlık mı olduğu noktasında toplanmaktadır.

Bilindiği üzere taraf ehliyeti, davada taraf olabilme yeteneğidir. Taraf ehliyeti Medeni Hukuk'taki medeni haklardan istifade (hak) ehliyetinin Medeni Usul Hukuku'nda büründüğü şekildir. Kimlerin taraf ehliyetine sahip bulundukları Medeni Kanun'a göre belirlenir (HUMK m. 38, TMK m. 8 ve m. 48). Buna göre, medeni haklardan istifade (hak) ehliyeti bulunan her gerçek (TMK m. 8) ve tüzel (TMK m. 48) kişi, davada taraf olabilme ehliyetine de sahiptir.

Bu noktada, görevleri bakımından kamu otoritesini temsil eden kamu tüzel kişilerinin, özel hukuk tüzel kişileri gibi, davada taraf ehliyetine sahip oldukları konusunda kuşku ve duraksama bulunmamaktadır.

Kamu tüzel kişileri, ancak hukukun öngördüğü biçimde kurulduktan sonra kişilik kazanıp, medeni haklardan istifade ehliyetine sahip olduklarından, tüzel kişiliğin kazanılması ile davada taraf olma yeteneğine de sahip olurlar. Kamu tüzel kişilerinin kişiliği ve bununla medeni haklardan istifade (hak) ehliyeti, hukukun öngördüğü biçimde kalkınca, davada taraf olma yetenekleri de sona erer.

Burada önemle vurgulanmalıdır ki; kamu yönetimine yön verecek ilke ve kuralların yer aldığı Anayasa'nın, "İdare" başlığı altında düzenlenen 123. maddesinin 3. fıkrasında, "Kamu tüzel kişiliği, ancak kanunla veya kanunun açıkça verdiği yetkiye dayanılarak kurulur" hükmü öngörülmüştür.

Bu açık hüküm karşısında, kamu tüzel kişilerinin kanunla ya da kanunun verdiği açık bir yetkiye dayanılarak idari bir kararla kurulması gerektiği; yetki ve usulde paralellik ilkesi gereği, bir kanun ile ya da kanunun verdiği yetkiye dayanılarak idari bir karar ile kurulan kamu tüzel kişiliğinin sona ermesinin de aynı usule tabi olduğu her türlü duraksamadan uzaktır.

O halde, kanunla kurulan bir kamu tüzel kişiliği, aynı usulle kaldırılıncaya kadar, bunların davada taraf olma yeteneklerinin devam ettiği kuşkusuzdur.

İlke olarak, kamu tüzel kişilerinin tüzel kişilikleri ile ilgili hükümlere, somut olayda olduğu gibi kendi kuruluş kanunlarında yer verilmektedir.

Bu cümleden olarak, 16.02.1950 tarihinde yürürlüğe giren 5539 sayılı Karayolları Genel Müdürlüğü Kuruluş ve Görevleri Hakkında Kanun'un 1. maddesinin 1. fıkrasında, "Bayındırlık Bakanlığı'na bağlı, tüzel kişiliği haiz olmak ve katma bütçe ile idare edilmek üzere Karayolları Genel Müdürlüğü kurulmuştur" hükmü yer almakta olup, bu hüküm halen yürürlüktedir.

Yeri gelmişken; özel kanunla ve katma bütçe ile idare edilmek üzere kurulan Karayolları Genel Müdürlüğümün tüzel kişiliğinin dolayısıyla davada taraf ehliyetinin sona erip ermediğinin aydınlığa kavuşturulabilmesi için, 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu'nun irdelenmesinde yarar görülmüştür.

Kamu mali yönetim ve denetim sistemi ile ilgili en köklü ve bütünsel değişiklik, 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu'nun 10.12.2003 tarihinde yasalaşması ile gerçekleştirilmiştir. 26.05.1927 tarih ve 1050 sayılı Muhasebei Umumiye Kanunu'nun yerini alan 5018 sayılı Kanun, mali yönetim ve kontrol sistemimizin yapısını ve işleyişini yeni bir anlayışla ele almak suretiyle sistemin temel esaslarını düzenlemekte; kamu bütçelerinin hazırlanma, uygulanma ve kontrol işlemlerinin nasıl yapılacağını, mali işlemlerin muhasebeleştirilmesi™

™ ve raporlanmasını şekillendirmektedir.

5018 sayılı Kanun'un kapsamı, genel yönetim kapsamındaki kamu idareleri olarak belirlenmiştir. 1050 sayılı Kanun sadece devlet tüzel kişiliğine dahil idareler ile özel mevzuatlarındaki hükümler saklı kalmak üzere katma bütçeli ve özel bütçeli idarelerin mali yönetim ve denetimlerini kapsarken, 5018 sayılı Kanun, merkezi yönetim kapsamındaki kamu idareleri, sosyal güvenlik kurumları ve mahalli idarelerden oluşan genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin mali yönetim ve kontrolünü kapsamaktadır.

5018 sayılı Kamu Mali ve Kontrol Kanunu'nun 12. maddesinin 2. fıkrasında, "Merkezi yönetim bütçesi, bu Kanun'a ekli (I), (II) ve (III) sayılı cetvellerde yer alan kamu idarelerinin bütçelerinden oluşur" hükmüne yer verilmiş; 3. fıkrasında, "Genel bütçe, devlet tüzel kişiliğine dahil olan ve bu Kanun'a ekli (I) sayılı cetvelde yer alan kamu idarelerinin bütçesidir" tanımı yapıldıktan sonra; bu Kanun'a ekli (I) sayılı cetvelde "Genel bütçe kapsamındaki kamu idareleri" arasında, Karayolları Genel Müdürlüğü de gösterilmiştir.

Dolayısıyla, eski sistemde katma bütçeli kuruluşlar kapsamında yer alan bazı kuruluşlar, somut olayda olduğu gibi Karayolları Genel Müdürlüğü, genel bütçe kapsamına alınmış; 5018 sayılı Kanun'un geçici 4. maddesinin 5436 sayılı Kanunla değişik metninde "Bu Kanun'da öngörülen mali yönetim ve kontrol sistemine uyum sağlanması amacıyla, Kanun kapsamındaki idarelerle ilgili mevzuatta ve Türkiye Büyük Millet Meclisi İçtüzüğü'nde gerekli değişiklikler, en geç 31.12.2007 tarihine kadar yapılır" hükmü öngörülmüştür.

Görüldüğü gibi; 5018 sayılı Kamu Mali Kontrol Yönetimi Kanunu'nda Karayolları Genel Müdürlüğümün tüzel kişiliğini kaldıran açık bir düzenlemeye yer verilmediği gibi, az yukarıda açıklanan, aynı Kanun'un geçici 4. maddesi uyarınca 5539 sayılı Karayolları Genel Müdürlüğü Kuruluş ve Görevleri Hakkında Kanun'da bu yönde bir değişiklik yapılmamış, başka herhangi bir yasal düzenlemeyle de Karayolları Genel Müdürlüğü'nün tüzel kişiliği kaldırılmamıştır.

Açıklanan bu hukuksal durum karşısında, Karayolları Genel Müdürlüğü'nün tüzel kişiliğinin 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile sona erdirilmediği; 5539 sayılı Karayolları Genel Müdürlüğü Kuruluş ve Görevleri Hakkında Kanun'la kurulan bu kamu tüzel kişiliğinin, Anayasalın 123/3. maddesi uyarınca yine bir kanunla kaldırılıncaya kadar devam ettiği belirgindir.

Bu itibarla, kamu tüzel kişiliği ve bununla medeni haklardan istifade (hak) ehliyeti bulunan Karayolları Genel Müdürlüğü'nün davada taraf olma ehliyetinin bulunduğu ve eldeki davada gerçek hasım durumunda bulunan Karayolları Genel Müdürlüğü aleyhine hüküm tesis edilmesi gerektiği her türlü duraksamadan uzaktır.

Direnme kararında sözü edilen, 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu'nun 45. maddesine göre genel bütçe kapsamındaki kamu idarelerinin edindiği taşınmazların Hazine adına tescil olunacağı ve bu taşınmazların Maliye Bakanlığı tarafından yönetileceği, aynı Kanun'un geçici 12. maddesinde ise, 45. maddenin 1. fıkrası uyarınca Hazine adına tescil edilmesi gereken taşınmazlardan ilgili kamu idarelerinin mülkiyetinde bulunanların, bu idarelerin tüzel kişiliğinin sona erdiği tarihi izleyen 6 ay içerisinde herhangi bir işleme gerek olmaksızın tapuda re'sen Hazine adına tescil edileceğine dair düzenlemelerin,

Karayolları Genel Müdürlüğü'nün tüzel kişiliğini açıkça kaldıran hükümler olmadığı; tam tersine, taşınmazların Hazine adına tescilini, anılan Kanun'la genel bütçe kapsamına alınan bu idarelerin tüzel kişiliğinin sona erme şartı ve belli bir süreye bağladığı görülmektedir.

Şu da eklenmelidir ki; 4353 sayılı Maliye Vekaleti Baş Hukuk Müşa-virliği'nin ve Muhakemat Umum Müdürlüğü'nün Vazifelerine, Devlet Davalarının Takip Usullerine Dair Kanun gereğince Hazine avukatları genel bütçeye

dahil idareleri davada temsil edebilir. Ancak davadaki tüm işlemler ve verilecek hüküm Hazine ya da Hazine avukatının leh ya da aleyhine değil, temsil olunan kamu tüzel kişiliği leh ya da aleyhine olacaktır. Bu nedenle Karayolları Genel Müdürlüğünü temsilen yasa gereği olarak davada Hazine vekilinin bulunması, Karayolları Genel Müdürlüğümün bağlı bulunduğu Bakanlığın, davanın tarafı olduğu anlamına gelmeyecektir.

Hal böyle olunca; yerel mahkemece, 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile Karayolları Genel Müdürlüğü'nün salt genel bütçe kapsamına alınmış olmasının, tüzel kişiliğini sona erdirmedigi ve bu yönde yapılmış açık bir yasal düzenlemenin de bulunmadığı, henüz tüzel kişiliğini yitirmemiş olan Karayolları Genel Müdürlüğü'nün davada taraf ehliyetinin devam ettiği gözönünde tutularak; Hukuk Genel Kurulu'nca da benimsenen Özel Daire bozma kararına uyulması ve gerçek hasım durumundaki Karayolları Genel Müdürlüğü aleyhine hüküm kurulması gerekirken, yanılgılı gerekçeyle davalı Karayolları Genel Müdürlüğü'nün bağlı bulunduğu Bakanlık aleyhine tesis edilen önceki kararda direnilmesi usul ve yasaya aykırıdır. Direnme kararı bu nedenle bozulmalıdır.