Musa Baylan Başvurusu (B. No: 2016/4384)

I. BAŞVURUNUN KONUSU

1. Başvuru, 3.600 olan emeklilik ek göstergesinin 2.200 olarak

düzeltilmesi neticesinde emekli aylığının azaltılması ve geriye yönelik olarak

fazladan ödendiği belirtilen emekli aylıklarının iadesinin istenmesi nedeniyle

mülkiyet hakkının ihlal edildiği iddiasına ilişkindir.

II. BAŞVURU SÜRECİ

2. Başvuru 4/3/2016 tarihinde yapılmıştır.

3. Başvuru, başvuru formu ve eklerinin idari yönden yapılan ön

incelemesinden sonra Komisyona sunulmuştur.

4. Komisyonca başvurunun kabul edilebilirlik incelemesinin Bölüm

tarafından yapılmasına karar verilmiştir.

5. Bölüm Başkanı tarafından başvurunun kabul edilebilirlik ve

esas incelemesinin birlikte yapılmasına karar verilmiştir.

6. Başvuru belgelerinin bir örneği bilgi için Adalet Bakanlığına

(Bakanlık) gönderilmiştir. Bakanlık görüş bildirmemiştir.

7. Birinci Bölüm tarafından 24/10/2019 tarihinde yapılan

toplantıda, niteliği itibarıyla başvurunun Genel Kurul tarafından karara

bağlanması gerekli görüldüğünden Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü’nün

28. Maddesinin (3) numaralı fıkrası uyarınca Genel Kurula sevkine karar

verilmiştir.

III. OLAY VE OLGULAR

8. Başvuru formu ve eklerinde ifade edildiği şekliyle ilgili

olaylar özetle şöyledir:

A. Başvuru Konusu Olayın

Arka Planı

9. Başvurucu 1/8/1969 tarihinde Türkiye Cumhuriyeti Devlet

Demiryollarında (TCDD) teknik elaman olarak çalışmaya başlamış, 23/2/1973

tarihinde yüksek tekniker ve ¾/1991 tarihinde de grup amiri unvanlarına terfi

etmiştir.

10. İstanbul Üniversitesi Mühendislik Fakültesinden 10/1/1992

tarihinde makine mühendisi olarak mezun olan başvurucu, bu unvana göre

intibakını yaptırmış ve 17/1/1995 tarihinde teknik amir kadrosunda görev

yapmakta iken kendi isteğiyle emekli olmuştur.

11. Kendi isteğiyle emekli olan başvurucuya 35 yıl 11 ay 29

günlük hizmetine karşılık 3.600 ek gösterge esas alınmak üzere ikramiye ödenmiş

ve emekli maaşı bağlanmıştır.

12. Sosyal Güvenlik Kurumu (SGK) 1/8/2008 tarihli yazıyla ek

göstergenin 2.200 olarak düzeltildiğini ve geçmişe yönelik olarak (1/8/2003 ile

1/8/2008 tarihleri arasında) fazladan ödenen 16.679,63 TL’nin borç

çıkarıldığını başvurucuya bildirmiştir.

B. Başvuruya Konu

Yargılama Süreci

13. Başvurucu 1992 yılında mühendislik fakültesinden mezun

olduğunu, emeklilik öncesi görevinin grup amiri olup bu unvan altında

çalışanların mühendis sıfatına sahip olduğunu belirterek 31/12/2008 tarihli

dilekçeyle işlemin iptalini istemiştir. Dava dilekçesinde öncelikle

başvurucunun 3.600 ek gösterge üzerinden emeklilik intibakının yapılmasının

işlemin tesis edildiği tarihteki mevzuata uygun olduğu ileri sürülmüştür.

Dilekçede 3.600 ek gösterge üzerinden intibakın yapılmasından 13 yıl sonra, Danıştayın 2007 tarihli İçtihadı Birleştirme Kurulu (İBK)

kararı dikkate alınarak ek göstergenin 2.200 olarak düzeltilmesinin kazanılmış

hakları zedelediği ileri sürülmüştür. Dilekçede ayrıca tesis edilen idari

işlemlerin açık hata veya muhatabın hilesinin bulunması durumu hariç ancak dava

açma süresi içinde geri alınabileceği, olayın üzerinden 13 yıl geçtikten sonra

tesis edilen idari işlemde bu yönüyle de hukuka uygunluk bulunmadığı

belirtilmiştir.

14. Ankara 12. İdare Mahkemesi (Mahkeme) 31/3/2010 tarihinde

davanın reddine karar vermiştir. Mahkeme, Danıştay İBK’nın

7/12/2007 tarihli kararına da atıfta bulunarak 15/2/1995 tarihinde kendi

isteğiyle emekli olan başvurucunun mühendis kadrosuna ataması yapılmadığından

14/7/1965 tarihli ve 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun 43. Maddesinin

birinci fıkrası uyarınca ek göstergesinin yükseköğrenimi dolayısıyla elde etmiş

olduğu mühendis unvanına göre belirlenmesinin mümkün olmadığına işaret

etmiştir. Mahkeme, grup amiri kadrosunda görev yapan başvurucunun ek

göstergesinin kadro unvanına göre belirlenerek 2.200 şeklinde düzeltilmesinin

ve buna bağlı olarak emekli aylığının düşürülmesinin hukuka uygun olduğu

sonucuna ulaşmıştır.

15. Kararda ayrıca işlem tarihinden geçmişe yönelik beş yıllık

aylık farklarının borç çıkarılmasına ilişkin işlem yönünden de değerlendirme

yapılmıştır. Kararda 8/6/1949 tarihli ve 5434 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Emekli

Sandığı Kanunu’nun işlemin uygulamaya başlandığı 1/8/2008 tarihinde yürürlükte

bulunan mülga 121. Maddesine atıfta bulunularak Emekli Sandığı (Sandık) ve

iştirakçilerinin kanun hükmü ya da diğer bir yasal dayanak gereği oluşan hak ya

da borçlarının beş yıllık zamanaşımı süresine tabi olduğu ifade edilmiş, buna

göre işlemin tesis edildiği tarihten geriye doğru beş yıllık dönem içinde

oluşan borç tutarının iadesinin istenmesinin mümkün olduğu vurgulanmıştır.

Somut olayda başvurucudan geriye yönelik sadece beş yıllık aylık farklarının

iadesinin istendiğini tespit eden Mahkeme, iade işleminde de hukuka aykırılık

bulunmadığını açıklamıştır.

16. Hüküm başvurucu tarafından temyiz edilmiştir. Danıştay Onbirinci Dairesi (Daire) 19/3/2015 tarihinde hükmü

onamıştır. Karar düzeltme isteğinin Daire tarafından 21/12/2015 tarihinde

reddine karar verilmesiyle hüküm kesinleşmiştir.

17. Nihai karar 9/2/2016 tarihinde tebliğ edilmiş, başvurucu

4/3/2016 tarihinde bireysel başvuruda bulunmuştur.

IV. İLGİLİ HUKUK

A. Ulusal Hukuk

1. Mevzuat Hükümleri

18. 657 sayılı Kanun’un 36. Maddesinin ilgili kısmı şöyledir:

“Bu

Kanuna tabi kurumlarda çalıştırılan memurların sınıfları aşağıda

gösterilmiştir.

….

II Teknik Hizmetler Sınıfı

Bu Kanunun kapsamına giren kurumlarda

meslekleriyle ilgili görevleri fiilen ifa eden ve meri hükümlere göre yüksek

mühendis, mühendis, yüksek mimar, mimar, jeolog, hidrojeolog,

hidrolog, jeofizikçi, fizikçi, kimyager, matematikçi, istatistikçi, yöneylemci (Hareket araştırmacısı), matematiksel iktisatçı,

ekonomici ve benzeri ile teknik öğretmen okullarından mezun olup da,

öğretmenlik mesleği dışında teknik hizmetlerde çalışanlar, Mimarlık ve

Mühendislik Fakültesi veya bölümlerinden mezun şehir plancısı, yüksek şehir

plancısı, yüksek Bölge Plancısı, 3437 ve 9/5/1969 tarih 1177 sayılı Kanunlara

göre tütün eksperi yetiştirilenler ile müskirat ve çay eksperleri, fen memuru,

yüksek tekniker, tekniker, teknisyen ve emsali teknik unvanlara sahip olup, en

az orta derecede mesleki tahsil görmüş bulunanlar, Teknik Hizmetler Sınıfını

teşkil eder.”

19. 657 sayılı Kanun’un 43. Maddesinin birinci fıkrasının (B)

bendinin ilgili kısmı şöyledir:

“B) Ek

Gösterge: Bu Kanuna tabi kurumların kadrolarında bulunan personelin aylıkları;

hizmet sınıfları, görev türleri ve aylık alınan dereceler dikkate alınarak bu

kanuna ekli I ve II sayılı cetvellerde gösterilen ek gösterge rakamlarının

eklenmesi suretiyle hesaplanır. II sayılı cetvelde yer alan unvanlarda

değişiklik yapmaya ve yeni unvanlar ilave etmeye Bakanlar Kurulu yetkilidir.

Bu ek göstergeler, ilgililerin belirtilen

sınıf ve görevlerde bulundukları sürece ödemelere esas alınıp, terfi bakımından

kazanılmış hak sayılmaz. …”

20. 657 sayılı Kanun’a ekli I sayılı Cetvel’in

ilgili kısmı şöyledir:

“…

Başkan

:

Zühtü ARSLAN

Başkanvekili

:

Hasan Tahsin

GÖKCAN

Başkanvekili

:

Recep

KÖMÜRCÜ

Üyeler

:

Serdar

ÖZGÜLDÜR

Burhan ÜSTÜN

Engin

YILDIRIM

Hicabi DURSUN

Celal Mümtaz

AKINCI

Muammer

TOPAL

M. Emin KUZ

Kadir ÖZKAYA

Rıdvan GÜLEÇ

Yusuf Şevki

HAKYEMEZ

Yıldız

SEFERİNOĞLU

Selahaddin

MENTEŞ

Raportör

:

Heysem KOCAÇİNAR

Başvurucu

:

Musa BAYLAN

Vekili

:

Av. Süleyman

UZER

… ”

21. 5434 sayılı Kanun’un mülga 121. Maddesi şöyledir:

“Her ne suretle olursa olsun istihkaklarından

fazla yapılan ödemeler, ilgililerin, varsa sonraki her çeşit istihkaklarından

hüküm alınmaksızın kesilmek suretiyle geri alınır. Ancak ilgili, Sandıkça

yapılan bu muamelenin yersizliği hakkında Danıştayda

dava açabilir.

Herhangi bir nedenle Sandık tarafından

ilgililere istihkaklarından fazla veya yersiz olarak yapılan ödemelerin, bu

hatalı işlemlerin düzeltildiği tarihten geriye doğru hesap edilecek beş yıllık

tutarları tahsil edilir. Tahsilin ne şekilde yapılacağı yönetmelikle

düzenlenir.”

2. Danıştay İçtihadı

22. Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun (İDDK) 18/3/2004

tarihli ve E.2002/1283, K.2004/343 sayılı kararının ilgili kısmı şöyledir:

“657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun 43’üncü

maddesinin 1’inci fıkrasında; ‘bu Kanuna tabi kurumların kadrolarında bulunan

personelin aylık ve ek göstergeleri aşağıda gösterildiği şekilde tespit edilir.’

Hükmünün yer aldığı, bu fıkrada açıkça ifade edildiği gibi bu Kanuna tabi

kurumlarda görev yapan personelin ek göstergeleri, kadro şartına bağlanmış

olup, ek göstergeden yararlanabilmek için salt unvana sahip olmak yeterli

olmayıp, o unvana ilişkin görevde (kadroda) de bulunmak gerektiğinde kuşkuya

yer olmadığından bu hüküm gözardı edilerek 657 sayılı

Kanuna ekli (I) Sayılı Ek Gösterge Cetveli, yegane dayanak alınmak suretiyle ek

göstergenin ‘unvana’ göre uygulanması gerektiği sonucuna ulaşılması mümkün

değildir. 657 Sayılı Kanun’un 43’üncü maddesi, uygulanacak ek gösterge

rakamları konusunda, bu Kanuna ekli (I) ve (II) sayılı cetvellere atıfta

bulunduğundan, uygulanacak ek gösterge rakamının tespitinde söz konusu

cetveller yanında 43’üncü maddede yer alan düzenlemelerin de dikkate alınması

ve bu kapsamda 43’üncü maddenin öngördüğü o unvana ilişkin görevde (kadroda)

bulunma koşulunun da gözönünde bulundurulması

gerekmektedir.

Bu durumda, mühendis unvanına sahip olduğu

anlaşılmakla beraber kimyager kadrosunda görev yapan davacının, mühendislik

görevinin ek göstergesinden yararlanmasına hukuken imkan

bulunmadığından, ek göstergenin öğrenim sonucu elde edilen unvana göre değil,

kadro unvanına göre uygulanacağına ilişkin bulunan dava konusu işlemde hukuka

aykırılık görülmemiştir …”

23. Dairenin 23/11/2004 tarihli ve E.2001/4303, K.2004/4730

sayılı kararının ilgili kısmı şöyledir:

“Kimya mühendisi olup fiilen kimyager kadrosunda

çalışan ve bu görevden emekliye ayrılan davacının ek göstergesinin, davalı

idarece (3600)’den (3000)’e indirilerek daha önce ödenmiş emekli ikramiyesi ve

aylık farklarının adına borç çıkarılmasına ilişkin işlemin iptali istemiyle

açılan davayı; davacı her ne kadar Teknik Hizmetler Sınıfında yer aldığını ve

mühendisler ile aynı işi yaptığını belirtmekte ise de mühendis kadrosuna

atanmadığından, 657 sayılı Kanunun 43’üncü maddesi ile 142 nolu

Devlet Memurları Kanunu Genel Tebliği hükümleri uyarınca mühendisler için

öngörülen ek göstergeden yararlandırılamayacağı gerekçesiyle reddeden Ankara

10. İdare Mahkemesinin 21/6/2001 günlü ve E: 2000/1706, K: 2001/909 sayılı

kararını, Danıştay Onbirinci Dairesi ‘5434 sayılı

Emekli Sandığı Kanunu’nun 41’inci maddesinde, emekli aylığının hesaplanmasında,

657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun 43’üncü maddesinde yer alan gösterge

tablosu ve personel kanunlarındaki ek göstergelerin esas alınacağı belirtilmiş,

657 sayılı Yasanın 43/B maddesinde de, bu Kanuna tabi kurumların kadrolarında

bulunan personelin aylıklarının, hizmet sınıfları, görev türleri ve aylık

alınan dereceler dikkate alınarak bu Kanuna ekli ek gösterge cetvelinde

gösterilen ek gösterge rakamlarının eklenmesi suretiyle hesaplanacağı hükme

bağlanmıştır. Bu Yasaya ekli (I) Sayılı Ek Gösterge Cetvelinin, Teknik

Hizmetler Sınıfı bölümünde ise, Teknik Hizmetler Sınıfına ait kadrolarda görev

yapan personel için öngörülen ek gösterge rakamları (a), (b), (c) ve (d)

bentleri halinde sayılmış; (a) bendinde, kadroları bu sınıfa dahil olup, en az

dört yıl süreli yüksek öğretim veren fakülte ve yüksek okullardan mezun olarak

yürürlükteki hükümlere göre yüksek mühendis, mühendis, yüksek mimar ve mimar

unvanı almış olanlara uygulanacak ek gösterge rakamları belirlenmiştir.

Görüleceği üzere, (I) Sayılı Ek Gösterge

Cetvelinin, Teknik Hizmetler Sınıfı bölümünün (a) bendinde yer alan ek

göstergelerden yararlanabilmek için, Teknik Hizmetler Sınıfında bulunmak ve

yine aynı bentte belirtilen kariyer unvanlara sahip olmak yeterli olup, bu

unvanlara ilişkin kadrolarda bulunmak gibi bir koşul öngörülmemiştir. Diğer bir

deyişle 657 sayılı Yasanın 43/B maddesinde, ek gösterge rakamlarının tespitinde

hizmet sınıfları, görev türleri ve aylık alınan derecelerin dikkate alınacağı

belirtilmiş olup, kadro unvanına ek gösterge rakamlarının tespitine ilişkin

kriterler arasında yer verilmemiştir. Öte yandan, dava konusu uyuşmazlığın

personel hukukunun ‘teşvik ve taltif’ amacı da gözetilerek çözümlenmesi

gerekmektedir. 657 sayılı Yasa bir bütün olarak incelendiğinde görüleceği üzere

yasa koyucunun, kamu hizmetlerinin en iyi bir biçimde yürütülmesi amacıyla kamu

personelinin öğrenim düzeyinin yüksek olmasını hedeflediği, bu amacı

gerçekleştirmek ve kamu personelini bulundukları düzeye göre daha üst öğrenim

yapmaya özendirmek için çeşitli hükümler (örneğin 36’ncı maddedeki düzenlemeler

gibi) getirdiği görülmektedir. Gerek 657 sayılı Yasanın 43/B maddesindeki,

gerekse yasaya ekli (I) Sayılı Ek Gösterge Cetvelindeki düzenlemeleri bu

çerçevede değerlendirmek zorunlu bulunmaktadır. Nitekim (I) Sayılı Ek Gösterge

Cetvelindeki bazı bölümlerde kadro unvanları tek tek sayılmış iken, bazı

bölümlerde sadece unvanın alınmasının yeterli görülmesi de bu görüşü doğrular

niteliktedir. Olayda da, davacının emekli olmadan önce

İstanbul Gümrük Başmüdürlüğünde Teknik Hizmetler Sınıfında kimyager kadrosunda

ve (4) yıllık mühendislik ve mimarlık fakültesi mezunu olarak görev yaptığı

anlaşılmaktadır.

Bu durumda, İstanbul Devlet Mühendislik ve

Mimarlık Akademisi Kimya Mühendisliği Bölümü mezunu olması dolayısıyla,

mühendis unvanına sahip olup, Teknik Hizmetler Sınıfına ait bir kadroda görev

yapmakta iken emekliye ayrılan davacıya, 657 sayılı Yasaya ekli (I) Sayılı

Cetvelin Teknik Hizmetler Sınıfı bölümü (a) bendinde öngörülen (3600) ek

gösterge rakamının uygulanması gerekirken, yukarıda anılan yasa kuralının

aksine tesis edilen dava konusu işlemlerde ve temyize konu kararda hukuka

uyarlık bulunmadığı…”

24. Danıştay İBK’nın 7/12/2007 tarihli

ve E.2005/2, K.2007/1 sayılı kararının ilgili kısmı şöyledir:

“İçtihadın

birleştirilmesi istemine konu olan kararlarda uyuşmazlığı, kimya mühendisi

unvanına sahip olmakla beraber, teknik hizmetler sınıfında kimyager kadrosunda

görev yapanların ek göstergelerinin tespitinde tahsil durumunun mu, yoksa kadro

unvanının mı esas alınacağı, buna göre 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’na

527 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin 3’üncü maddesi ile eklenen (I) sayılı

Cetvelin Teknik Hizmetler Sınıfı bölümünün (a) bendinde öngörülen (3600) ek

gösterge rakamından mı, yoksa (b) bendinde öngörülen (3000) ek gösterge

rakamından mı yararlandırılacağı hususu oluşturmaktadır.

Bugün bir çok ülkede

uygulanan personel sınıflandırma sistemleri, sınıflandırmaya personel ya da

hizmet kavramlarından hangisinin esas alınacağına göre değişkenlik

göstermektedir. Bu sistemlerden kadro sınıflandırmasında, hizmete ağırlık

verilerek görev ve sorumluluklar esas alınmakta; personel sınıflandırılması

sisteminde ise, ayırıma, personel veya iş esas alınmaktadır.

657 sayılı Devlet Memurları Kanunu ile kamu

personel rejimimize kazandırılan kadro kavramı, devlet örgüt yapısının

oluşturulmasında, kamu hizmet ve faaliyetleri ile bunu yürütecek kamu işgücünün

planlanmasında kullanılan hukuksal bir araçtır. Başka bir anlatımla kadro,

memurun çalıştığı belli bir görev yerini ifade etmekte, memurun yapacağı iş,

onun kadrosu ile ilişkili bulunmaktadır.

Kamu hizmetinin yürütümüne yönelik olan

örgütü, kadrolar oluşturur. Örgütün kamu hizmetini yürütecek hizmet grupları ve

bu hizmet grupları içerisinde yer alan unvanlar, kurum teşkilat şemasında

gösterilir. Kişiyi örgütle kaynaştıran bir araç olarak kadro, ilgili kuruma, üstlendiği

kamu hizmetini yürütebilmek için ihtiyaç duyulan personeli istihdam etme

imkanını sağlar. Bu nedenle bir kuruma tahsis edilecek kadrolar, o kurumun

yerine getireceği görevlere göre tespit edilir. Bu bağlamda bir kurumun kadro

cetveline bakılarak ne tür bir kamu hizmeti üstlendiğini, bu hizmet ve

faaliyetlerin yöneldiği alanı, yerini ve etkinliğini saptamak mümkündür. Aynı

zamanda kadro, personelin sayısının, niteliğinin, görev yerinin, unvanının,

sınıf ve derecesinin, yükselmesinin, parasal ve özlük haklarının da genel

olarak belirleyicisidir.

Türkiye Cumhuriyeti Anayasası’nın 128’inci

maddesinde, devletin ve diğer kamu tüzel kişilerinin, genel idare esaslarına

göre yürütmekle yükümlü oldukları kamu hizmetlerinin gerektirdiği asli ve

sürekli görevlerin memurlar ve diğer kamu görevlileri eliyle görüleceği ve

memurların nitelik, atanma, ödev, yetki, hak ve yükümlülükleri, aylık ve

ödenekleri ve diğer özlük işlerinin kanunla düzenleneceği belirtilmiş, 657

sayılı Devlet Memurları Kanunu’nda da memurların hizmet şartları, nitelikleri,

hak ve yükümlülükleri ile parasal ve özlük hakları objektif kurallara

bağlanarak hukuki statüleri belirlenmiştir. Bu bağlamda, Devlet personel

rejimimiz ve bunun hukuki üjesi olan memurluk, statü

hukukuna dayanmakta, kadroda bu hukukun ayrılmaz parçasını oluşturmaktadır.

657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun 33’üncü

maddesi ile kanun koyucu, her kurumda çalıştırılacak personelin tamamı için

görev yerlerinin belirtilerek kadro tespiti zorunluluğunu getirmiş, kadrosuz memur

çalıştırılamayacağını kurala bağlamıştır. Yasada, hizmetin önemi, hizmet

yerinin özellikleri ve yoğunluğu gibi kriterler esas alınmak suretiyle personel

kadrolarının tespit edilmesi ve bu hizmetleri göreceklerin kendi sınıfları

içindeki derece durumlarına uygun olmak kaydıyla o kadronun aylığını almaları

amaçlanmıştır. Başka bir anlatımla, kadro kavramı, kişilerden soyutlanarak

hizmete bağlanmış; hizmette, görevin niteliğine göre sınıflara ayrılmıştır.

Öte yandan, 657 sayılı Kanunun 43’üncü

maddesinin gerekçesinde, Devlet memurlarına ödenecek aylıklar konusunda, mevcut

barem sisteminden ayrılarak yeni bir sistem getirildiği hususuna yer verilmiş

ve aylığın tespitinde hizmetin Devlet için taşıdığı değer, hizmetin riski,

zorluğu ve şartları ile önem derecesinin belirleyici olacağı kabul edilmiştir.

Yine aynı Kanunun 147’nci maddesinin gerekçesinde ise, aylık tabirinin,

ister esas görev, ister vekalet görevi, ister ise ikinci görev şeklinde olsun,

işgal edilen bir kadro karşılığında ay itibarıyla ödenen parayı ifade ettiği

açıkça belirtilmiştir.

Buna göre aylık, memurlara esas görevleri

dolayısıyla bir aylık hizmetleri karşılığında, görevin önemi, riski ve devlet

için taşıdığı değer dikkate alınmak suretiyle belirlenerek ödenen parayı ifade

etmektedir. Ek gösterge ve değişik adlar altında yapılan ödemeler ile aylık

arasında niteliği itibarıyla bir farklılık bulunmakta, bunlar, aylık adı

altında birleştirilebilecek; sebebi, amacı ve işlevi aynı olan parasal bir

hakkın unsurlarını oluşturmaktadır.

657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun 43’üncü

maddesinde, ek göstergelerin bir takım görevlerin önem

ve niteliklerinden ötürü kabul edildiğini, memura yapılacak aylık ödemenin

gösterge tablosundaki rakama bu ek gösterge rakamlarının eklenmesi suretiyle

bulunacak gösterge rakamı üzerinden hesaplanacağını belirten hükümler, bunların

kesinlikle göreve bağlı, sunulan hizmetin ve yapılan görevin karşılığı olduğunu

açıkça ortaya koymaktadır.

Bu bağlamda ek gösterge, kadro görevini

yürüten personele verilen önemin göstergesi, yetki ve sorumluluğunun

karşılığıdır. Yetki ve sorumluluk ise, eğitim sonucu elde edilen unvana göre

değil, kadro unvanına bağlı olarak kullanılır.

Anılan Kanunun 33’üncü maddesinde ise,

kadrosuz memur çalıştırılamayacağının hükme bağlandığı, ek göstergeden

yararlanabilmek için cetvellerde karşılığı gösterilen kadroların birine atanmış

ve bu görevi fiilen ifa ediyor olma şartlarının birlikte gerçekleşmesi

gerektiği, ayrıca 147’nci maddesinde de aylığın hizmetlerin karşılığında

kadroya dayanılarak ay itibarıyla ödenen parayı ifade ettiği belirtilmiştir.

657 sayılı Kanunun 33’üncü ve 147’nci

maddeleri gereğince mühendis kadrosuna atanmadan mühendisler için öngörülen ek

göstergeden yararlanılamayacağı, bu düzenlemelerde görüldüğü üzere, bu Kanuna

tabi kurumlarda görev yapan personelin ek göstergelerinin, kadro şartına

bağlandığı, bu durumda ek göstergeden yararlanabilmek için salt unvana sahip

olmanın yeterli olmadığı o unvana ilişkin görevde (kadroda) bulunmak gerektiği

anlaşılmaktadır.

Bu itibarla anılan hükümler dikkate

alınmaksızın 657 sayılı Kanuna ekli (I) sayılı ek gösterge cetveli tek dayanak

alınmak suretiyle ek göstergenin unvana göre uygulanması gerektiği sonucuna

varmak mümkün değildir. Kadro ve bunun karşılığı ödenen parayı ifade eden

aylığın ve bunun bir parçasını oluşturan ek göstergenin, başka bir anlatımla

memurun parasal haklarını düzenleyen kuralların, yorum yoluyla kapsamlarının

genişletilmesi veya boşluklarının doldurulması mümkün değildir.

657 sayılı Kanunun 43’üncü maddesi, ek

gösterge konusunda bu Kanuna ekli (I) ve (II) sayılı cetvellere atıf

yaptığından, ilgililere uygulanacak ek göstergenin tespitinde söz konusu

cetvellerin yanında 43’üncü maddede yer alan düzenlemelerin de (unvana ilişkin

görevde-kadroda bulunma koşulunun da) gözönünde

bulundurulması gerekmektedir.

Buna göre, Devlet memurlarının fiilen görev

yapmakta oldukları kadro unvanları için ek gösterge öngörülmesi halinde bundan

yararlanacakları, kadro unvanında herhangi bir değişiklik olmadığı sürece

mezuniyet diplomasında yer alan unvan, başka bir anlatımla tahsil durumu

dikkate alınarak ek gösterge uygulamasından yararlanamayacakları sonucuna

ulaşılmaktadır.”

25. İBK’nın 21-22/12/1973 tarihli ve

E.1968/8, K.1973/14 sayılı kararının ilgili kısmı şöyledir:

“…

2 — Geri alma ve sonuçları konusunu en çok

inceleyen Fransız Danıştay’ında 1922 tarihine kadar hiç bir süre

düşünülmeksizin sakat tasarrufların her zaman geri alınabileceği karara

bağlanmış iken, bu tarihte verilen Dame Cachet kararıyla süre üzerinde durulmuş ve geri alınacak

kararın hak doğuran sakat bir karar olması nedeniyle ancak dava açma süresi

içinde ve dava açılmışsa karar verilinceye kadar geri alınabileceği kabul

edilmiş ve bu görüş bazı istisnalar dışında bu güne kadar devam edegelmiştir.

Gerek Türk gerek yabancı doktrininde gerekse yargı kararlarında geri alma

işleminin, idarî işlemlerin geriye yürümezliği prensibine istisna getirdiği, bu

prensibin kazanılmış haklarla müesses durumları korumak ve hukuki

münasebetlerde istikrar sağlamak ihtiyaç ve zaruretinden doğduğu, ancak hukuka

uygunluğu yerine getirmenin de bir hukuk kuralı olduğuna göre sakat

tasarrufların geri alınarak hukuka uygunluğu sağlamanın da bir zorunluluk

olduğundan bahsedilmiş, aynı zamanda toplumda istikrar ve güvenlik sağlamanın

da hukukun amacı olduğu açıklanmıştır. Bütün bu prensipler göz önüne alınarak

istikrar prensibinin ağırlık kazanması sonucu dava açma süresi ve zaman aşımı

müessesesi ortaya çıkmış bulunmaktadır. İptal davası açmak için şahıslara

belirli bir süre verilip bu sürenin geçmesi halinde idarî tasarruf sakat olsa

dahi yapay bir sıhhat kazanır duruma girdiğine göre, yine sakat bir idarî

tasarrufun geri alınması için iptal davası açma süresine denk bir sürenin

tanınması fikri Fransa’da gerek doktrininde gerek Fransız Danıştay’ında

genellikle kabul edilmiştir.

Danıştayımızca 1952 yılında kabul edilen 952-151, 952 – 244 sayılı tevhidi içtihat

kararında, kanunsuz yapılan bir terfiin memur lehine müktesep bir hak

doğurmayacağı aşikâr olmakla beraber, bu işlemin bir çok tesir ve neticeler

tevlit ettiği ve idarece kanunsuz bir terfi işleminin her zaman geri

alınabileceğini kabul etmenin istikrar esasiyle bağdaştırılmasının mümkün olamayacağı,

memur hakkında kanuna uygun müteaddit terfiler cereyan ettiği takdirde idare

tarafından kanunsuz terfiin geri alınmasının tecviz edilemeyeceği açıklanmış ve

dairelerimiz bu kararın, ışığı altında, olayların nitelik ve özelliklerine göre

istikrar prensibini tatbik edegelmiş bulunmaktadırlar.

Kurulumuzda yapılan konuşmalarda; istikrar,

kanunilik ve kamu yararı kuralları yanında iyi niyet kuralı üzerinde de önemle

durulmuştur. İdarenin sakat ve dolayısıyla hukuka aykırı terfi veya intibak

işlemine idare edilenin gerçek dışı beyanı veya hilesi sebep olmuşsa veyahut

geri alman idarî tasarruf yok denilebilecek bir illetle malulse yahut bir terfi

veya intibakta idare edilenin kolayca anlayabileceği kadar açık bir hata

mevcutsa ve idareyi haberdar etmemişse, memurun iyi niyetinden söz etmeye imkân

yoktur. Binaenaleyh bu kararlara dayanılarak yapılan kanunsuz ödemeler için

süre düşünülemez ve her zaman istirdat olunabilir.

Ancak, bunun dışında kalan hatalı ödemeler

için memurun iyi niyeti istikrar ve kanuniyet kadar önemli bir kural olduğundan

yukarda yazılı istisnalar dışında kalan hatalı ödemeler 90 gün içinde istirdat

edilebilir ve 90 günlük sürenin başlangıcı da hatalı ödemenin il k yapıldığı

tarihtir.

SONUÇ : …

2 — İdarenin, yokluk, açık hata, memurun

gerçek dışı beyanı veya hilesi hallerinde, süre aranmaksızın kanunsuz terfi

veya intibaka dayanarak ödediği meblağı her zaman geri alabileceğine 22/12/1973

günü yapılan müzakerede oybirliğiyle,

3 — Yukarıda belirtilen istisnalar dışında

kalan hatalı ödemelerin istirdadının, hatalı ödemenin ilk yapıldığı tarihten

başlamak üzere 90 gün içinde kabil olduğuna ve 90 günlük süre geçtikten sonra

istirdat edilemeyeceğine 22/12/1973 günü yapılan müzakerede esasta ve gerekçede

oyçokluğuyla karar verildi.”

B. Uluslararası Hukuk

26. Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi (AİHM), Avrupa İnsan Hakları

Sözleşmesi’ne (Sözleşme) ek (1) No.lu Protokol’ün 1. Maddesi kapsamındaki

davalara genel olarak uygulanan ilkelerin ve özellikle anılan maddenin mülk

edinme beklentisini korumadığı biçimindeki ilkenin sosyal güvenlik ödemeleri ve

sosyal yardımlar yönünden de geçerli olduğunu belirtmektedir. AİHM, bu hükmün

Sözleşmeci devletlerin herhangi bir sosyal güvenlik planını uygulayıp

uygulamayacağının ya da bu planlar çerçevesinde kişilere ne tür menfaatlerin

sağlanacağının ve bunların miktarının ne kadar olacağının belirlenmesi

hususundaki serbestisine sınırlama getirmediğini vurgulamaktadır. Ancak AİHM’e göre Sözleşmeci devletlerin -ister önceden kişilerin

katkı yapma şartına bağlı olsun ister olmasın-sosyal yardım ödemesi yapılmasını

öngören yasal bir düzenlemenin bulunması durumunda bu düzenlemenin (1) No.lu

Protokol’ün 1. Maddesi kapsamına giren mülkiyete ilişkin bir menfaat doğurduğu

kabul edilmelidir (Moskal/Polonya, B. No: 10373/05, 15/9/2009, §

38).

27. AİHM, modern demokratik devletlerde birçok bireyin

yaşamlarını sürdürebilmek için hayatlarının tamamı ya da bir bölümünde, sosyal

güvenlik ve sosyal yardım ödemelerine bağımlı olduklarını belirtmektedir. AİHM;

birçok hukuk sisteminin, bu bireylerin belli bir derecede belirlilik ve

güvenliğe ihtiyaç duyduklarını kabul ederek onlara birtakım imkânlar

sağladığını ve bu çerçevede, öngörülen bazı koşulların yerine getirilmesi

şartıyla bu bireylere çeşitli ödemeler yapılması yolunda düzenlemelere yer

verdiğini hatırlatmaktadır. AİHM’e göre bireylerin iç

hukuka göre sosyal yardım alma hakkının bulunduğu durumlarda bu ekonomik

menfaatler (1) No.lu Protokol’ün 1. Maddesi kapsamına girer (Moskal/Polonya, § 39).

28. AİHM’e göre bir ekonomik menfaatin

sonradan ortadan kaldırılması, olayın somut koşulları çerçevesinde tek başına o

ekonomik menfaatin -en azından ortadan kaldırıldığı ana kadar- (1) No.lu

Protokol’ün 1. Maddesi kapsamında mülk olarak görülmesini engellemez. Öte

yandan tartışma konusu ekonomik menfaate hak kazanmanın şarta bağlandığı

durumlarda, koşulun yerine getirilmemesi sonucu kaybedilen şarta bağlı hakkın

(1) No.lu Protokol’ün 1. Maddesi anlamında mülk olarak değerlendirilmesi mümkün

değildir (Moskal/Polonya, § 40).

29. AİHM, sosyal adaletin önemine dikkat çekmekle birlikte bunun

kural olarak kamu otoritelerinin -ihmallerinden kaynaklananlar da dâhil olmak

üzere- hatalı işlemlerini geri almasına engel teşkil etmeyeceğinin altını

çizmektedir. AİHM’e göre aksi karara varılması,

haksız zenginleşme yasağına aykırılık oluşturur. Bu durum, aynı zamanda sosyal

güvenlik sistemine katkı payı ödeyen ve özellikle katkı payı ödedikleri hâlde

kanuni koşulları taşımamaları nedeniyle bundan yararlanamayan diğer bireylere

haksızlık oluşturur. Son olarak bu, sınırlı kamu kaynaklarının kamu yararına

uygun olmayan alanlara harcanması sonucunu doğurur (Moskal/Polonya, § 73).

V. İNCELEME VE GEREKÇE

30. Mahkemenin 12/12/2019 tarihinde yapmış olduğu toplantıda

başvuru incelenip gereği düşünüldü:

A. Başvurucunun İddiaları

31. Başvurucu, TCDD bünyesinde tekniker olarak görev yapmakta

iken eğitimini tamamlayarak mühendis unvanı aldığını ve bu aşamadan sonra

mühendis sıfatıyla uzun bir süre görev yaptıktan sonra mühendislere özgü ek

gösterge ile emekli olduğunu belirterek 2008 yılından itibaren emekli maaşının

teknikerlere özgü göstergeye düşürülmesinin ücrette adaletin sağlanması

ilkesini ihlal ettiğinden yakınmıştır. Başvurucu ayrıca mühendis sıfatıyla emekli

olurken bu kazanımlarının korunacağı inancına sahip olduğunu, 2007 tarihli İBK

kararına dayanılarak ve geriye yönelik olarak tesis edilen işlemin sosyal

güvenlik hakkını ihlal ettiğini de ileri sürmüştür.

32. Başvurucu, bu iddiaları haricinde 1992 yılından sonra fiilen

mühendis olarak görev yaptığını yargılama aşamasında sunmuş olduğu belgelerle

ispatlamasına rağmen bu hususun derece mahkemelerince dikkate alınmamasının

adil yargılanma hakkını ihlal ettiğini ifade etmiştir.

B. Değerlendirme

33. Anayasa’nın “Mülkiyet

hakkı” kenar başlıklı 35. Maddesi şöyledir:

“Herkes, mülkiyet ve miras haklarına sahiptir.

Bu haklar, ancak kamu yararı amacıyla, kanunla

sınırlanabilir.

Mülkiyet hakkının kullanılması toplum yararına

aykırı olamaz.”

34. Anayasa Mahkemesi, olayların başvurucu tarafından yapılan

hukuki nitelendirmesi ile bağlı olmayıp olay ve olguların hukuki tavsifini

kendisi takdir eder (Tahir Canan,

B. No: 2012/969, 18/9/2013, § 16). Başvurucunun şikâyetlerinin özü, emekli

maaşının ödenmesinde esas alınan ek göstergenin geçmişe yönelik olarak

değiştirilmesi sebebiyle emekli aylığının azaltılması ve yeni ek göstergeye

göre geçmişte fazladan ödenen tutarların geri istenmesi olduğundan şikâyetlerin

bir bütün olarak mülkiyet hakkı kapsamında incelenmesi gerektiği

değerlendirilmiştir.

1. Emekli Aylığının

Azaltılmasına İlişkin Şikâyet Yönünden

35. 30/3/2011 tarihli ve 6216 sayılı Anayasa Mahkemesinin

Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun’un 48. Maddesinin (2) numaralı

fıkrasında açıkça dayanaktan yoksun başvuruların Anayasa Mahkemesince kabul

edilemezliğine karar verilebileceği belirtilmiştir. Bu bağlamda başvurucunun

ihlal iddialarını kanıtlayamadığı, temel haklara yönelik bir müdahalenin olmadığı

veya müdahalenin meşru olduğu açık olan başvurular ile karmaşık veya zorlama

şikâyetlerden ibaret başvurular açıkça dayanaktan yoksun kabul edilebilir (Hikmet Balabanoğlu,

B. No: 2012/1334, 17/9/2013, § 24).

36. Anayasa’nın 35. Maddesinin birinci fıkrasında “Herkes, mülkiyet ve miras haklarına sahiptir”

denilmek suretiyle mülkiyet hakkı güvenceye bağlanmıştır. Anayasa’nın anılan

maddesiyle güvenceye bağlanan mülkiyet hakkı, ekonomik değer ifade eden ve

parayla değerlendirilebilen her türlü mal varlığı hakkını kapsamaktadır (AYM,

E.2015/39, K.2015/62, 1/7/2015, § 20).

37. Anayasa’nın 35. Maddesinde düzenlenen mülkiyet hakkı mevcut

mal, mülk ve varlıkları koruyan bir güvencedir. Bir kişinin hâlihazırda sahibi

olmadığı bir mülkün mülkiyetini kazanma beklentisi -kişinin bu konudaki

menfaati ne kadar güçlü olursa olsun- Anayasa’yla korunan mülkiyet kavramı

içinde değildir. Bu hususun istisnası olarak belli durumlarda bir ekonomik değer veya icrası mümkün bir alacağı elde etmeye yönelik meşru bir beklenti Anayasa’da yer alan

mülkiyet hakkı güvencesinden yararlanabilir. Meşru beklenti makul bir şekilde

ortaya konmuş, icra edilebilir bir alacağın doğurduğu, ulusal mevzuatta belirli

bir kanun hükmüne veya başarılı olma ihtimalinin yüksek olduğunu gösteren yerleşik

bir yargı içtihadına dayanan, yeterli somutluğa sahip nitelikteki bir

beklentidir. Temelsiz bir hak kazanma beklentisi veya sadece mülkiyet hakkı

kapsamında ileri sürülebilir bir iddianın varlığı meşru beklentinin kabulü için

yeterli değildir (Kemal Yeler ve Ali Arslan

Çelebi, B. No: 2012/636, 15/4/2014, §§ 36, 37).

38. Anayasa’da yer alan mülkiyet hakkı bireylere bir tür sosyal

güvenlik ödemesi alma hakkı içermemekle beraber yürürlükteki mevzuatta, önceden

prim ödeme şartıyla veya şartsız olarak sosyal yardım alma hakkı şeklinde bir

ödeme yapılması öngörülmüş ise yargısal içtihatlara paralel olarak ilgili

mevzuatın aradığı şartları yerine getiren bireyin mülkiyet hakkı kapsamına

giren bir menfaatinin doğduğu kabul edilmelidir (Hüseyin Remzi Polge, B. No:

2013/2166, 25/6/2015, § 36).

39. Somut olayda başvurucunun emekli aylığı almaya hak kazandığı

hususunda bir tereddüt bulunmamaktadır. İhtilaf konusu olan husus, başvurucunun

emekli aylığının 3.600 ek gösterge üzerinden mi yoksa 2.200 ek gösterge

üzerinden mi hesaplanacağına yöneliktir. 3.600 ek gösterge üzerinden intibakı

yapılarak başvurucuya buna göre 15/2/1995 tarihinden itibaren emekli aylığı

ödendiğinden bu durumun başvurucu yönünden meşru beklenti teşkil ettiği

sonucuna ulaşılmaktadır.

40. Anayasa’nın 35. Maddesinde bir temel hak olarak güvence

altına alınmış olan mülkiyet hakkı kişiye -başkasının hakkına zarar vermemek ve

yasaların koyduğu sınırlamalara uymak koşuluyla- sahibi olduğu şeyi dilediği

gibi kullanma ve üzerinde tasarruf etme, onun semerelerinden yararlanma olanağı

veren bir haktır (Mehmet Akdoğan ve

diğerleri, B. No: 2013/817, 19/12/2013, § 32). Dolayısıyla malikin

mülkünü kullanma, onun semerelerinden yararlanma ve mülkü üzerinde tasarruf

etme yetkilerinden herhangi birinin sınırlanması mülkiyet hakkına müdahale

teşkil eder (Recep Tarhan ve Afife Tarhan,

B. No: 2014/1546, 2/2/2017, § 53). Ayrıca meşru

beklenti teşkil eden mülk edinme beklentilerini zedeleyici kamu

işlem ve eylemleri de mülkiyet hakkına müdahale oluşturur (Süleyman Oktay Uras ve Sevtap

Uras, B. No: 2014/11994, 9/3/2017, § 57).

41. Anayasa’nın mülkiyet hakkına müdahaleyle ilgili üç kural

ihtiva ettiği görülmektedir. Anayasa’nın 35. Maddesinin birinci fıkrasında

herkesin mülkiyet hakkına sahip olduğu belirtilmek suretiyle mülkten barışçıl yararlanma hakkına yer

verilmiş, ikinci fıkrasında da mülkten barışçıl yararlanma hakkına müdahalenin

çerçevesi belirlenmiştir. Mülkten yoksun

bırakma ve mülkiyetin kontrolü,

mülkiyet hakkına müdahalenin özel biçimleridir. Mülkten yoksun bırakma

şeklindeki müdahalede mülkiyetin kaybı söz konusudur. Mülkiyetin kullanımının

kontrolünde ise mülkiyet kaybedilmemekte, ancak mülkiyet hakkının malike

tanıdığı yetkilerin kullanım biçimi toplum yararı gözetilerek belirlenmekte

veya sınırlandırılmaktadır. Mülkten barışçıl yararlanma hakkına müdahale ise

genel nitelikte bir müdahale türü olup mülkten yoksun bırakma ve mülkiyetin

kullanımının kontrolü mahiyetinde olmayan her türlü müdahalenin mülkten

barışçıl yararlanma hakkına müdahale kapsamında ele alınması gerekmektedir (Recep Tarhan ve Afife Tarhan, §§ 55-58).

42. Başvurucu yönünden meşru beklenti oluşturduğu tespit edilen

3.600 ek göstergenin 2.200 olarak değiştirilmesi ve bunun sonucu olarak emekli

aylığının azaltılması mülkiyet hakkına müdahale teşkil etmektedir. Meşru

beklenti oluşturan 3.600 ek göstergenin üzerinden hesaplanan emekli aylığının

azaltılması mülke erişimin engellenmesi mahiyeti taşımakta ve bu durumun

mülkiyetten barışçıl yararlanma hakkına müdahale kapsamında incelenmesi

gerekmektedir.

43. Mülkiyet hakkı mutlak olmayıp bu hakkın sınırlandırılması

mümkündür. Ancak Anayasa’nın 13. Ve 35. Maddeleri uyarınca mülkiyet hakkına

yönelik müdahalenin kanuna dayanması, kamu yararı amacı taşıması ve ayrıca

ölçülülük ilkesi gözetilerek yapılması gerekmektedir (Recep Tarhan ve Afife Tarhan, § 62).

44. Başvurucunun mülkiyet hakkına müdahale teşkil eden ek

göstergenin değiştirilmesi işlemi 657 sayılı Kanun’un 43. Maddesinin birinci

fıkrasının (B) bendine dayandırılmıştır. Anılan kural uyarınca 657 sayılı Kanun’a

tabi kurumların kadrolarında bulunan personelin aylıklarının hizmet sınıfları,

görev türleri ve aylık alınan dereceler dikkate alınarak bu Kanun’a ekli I ve

II sayılı Cetvellerde gösterilen ek göstergelerin eklenmesi suretiyle

hesaplanması gerekmektedir. Kanun’a ekli I sayılı Cetvel’de,

teknik hizmetler sınıfına dâhil olup Cetvel’de özel

olarak sayılanlar dışında kalanlardan tekniker unvanına sahip bulunanların ek

göstergesi 2.200 olarak belirtilmiştir.

45. Somut olayda başvurucunun 3.600 olan ek göstergesi, teknik

hizmetler sınıfında grup amiri (tekniker) kadrosunda görev yaptığı gerekçesiyle

2.200 olarak değiştirilmiş ve buna bağlı olarak emekli aylığı azaltılmıştır.

Başvurucu ise emeklilik öncesi fiilen yerine getirdiği görevin mühendislik

olduğunu, emekli aylığının bu kişilere uyan ek gösterge üzerinden hesaplanması

gerektiğini ileri sürmüştür.

46. Konu ile ilgili olarak Daire tarafından verilen 23/11/2004

tarihli kararda (I) sayılı Ek Gösterge Cetveli’nin

Teknik Hizmetler Sınıfı bölümünün (a) bendinde yer alan ek göstergelerden

yararlanabilmek için teknik hizmetler sınıfında bulunmak ve yine aynı bentte

belirtilen kariyer unvanlara sahip olmak yeterli olup bu unvanlara ilişkin

kadrolarda bulunmak gibi bir koşulun öngörülmediği görüşü benimsenmiştir.

Dairenin o dönemdeki içtihadı bu yönde istikrar kazanmıştır.

47. İDDK ise 18/3/2004 tarihinde verdiği kararda ek göstergenin

öğrenim sonucu elde edilen unvana göre değil kadro unvanına göre uygulanacağı

görüşünü benimsemiş ve içtihadını bu yönde oluşturmuştur. Danıştay İBK’nın 7/12/2007 tarihli kararıyla Daire ile İDDK

arasındaki görüş ayrılığı giderilmiş ve bu husustaki içtihat, ek göstergenin

öğrenim sonucu elde edilen unvana göre değil işgal edilen kadro unvanına göre

belirleneceği yönünde birleştirilmiştir. Mahkeme tarafından da bu içtihat

doğrultusunda karar verilmiş ve başvurucunun ek göstergesinin değiştirilmesi

yolundaki idari işlem hukuka uygun bulunmuştur.

48. İntibakta dikkate alınacak ek göstergenin öğrenim sonucu

elde edilen unvana göre mi yoksa işgal edilen kadro unvanına göre mi

belirleneceğine karar vermenin Anayasa Mahkemesinin görevi olmadığı

vurgulanmalıdır. Bu husustaki yetki olaya uygulanacak hukuk kurallarını

yorumlamakla görevli derece mahkemelerine aittir. Derece mahkemelerinin

yorumunda bariz takdir hatası veya açık bir keyfîlik

bulunmadığı müddetçe Anayasa Mahkemesinin bu yoruma müdahale etmesi bireysel

başvurunun amacıyla bağdaşmaz. Somut olayda derece mahkemelerinin başvurucunun

emeklilik intibakında yararlanacağı ek göstergenin kadro unvanının esas

alınarak belirleneceği sonucuna ulaşmış olmalarında herhangi bir keyfîlik veya bariz bir takdir hatası tespit edilememiştir.

49. Başvurucu İBK kararının geriye yürütüldüğünü ileri sürmekte

ise de içtihadın birleştirilmesi, bir kanun hükmüne ilişkin var olan yorum farlılıklarının

giderilerek tek bir yorumun geçerli kılınmasına yönelik olup İBK kararıyla yeni

bir kural ihdas edilmemektedir. İçtihat üretme konumunda bulunan yargı

organlarının herhangi bir kanun hükmüne ilişkin yorumlarının derdest olan veya

henüz mahkemeler önünde dava konusu edilmeyen tüm uyuşmazlıklara uygulanması

işin doğası gereğidir. Bu nedenle İBK kararıyla birleştirilen içtihadın derdest

olan uyuşmazlıklara uygulanmış olmasının kuralın geriye yürütülmesi biçiminde

yorumlanması mümkün değildir. Sonuç olarak müdahalenin kanuni bir dayanağının

bulunduğu kanaatine varılmıştır.

50. Başvurucunun emekli aylığının azaltılmasının temelinde yatan

amaç, sosyal güvenlik sisteminin korunması ve devamlılığının sağlanmasıdır. Bu

amacın kamu yararına dönük olduğu açıktır. Bu nedenle müdahalenin sosyal

güvenlik sisteminin devamlılığını ve sınırlı kamusal kaynakların doğru şekilde

harcanmasını gözeten meşru bir amacının bulunduğu sonucuna ulaşılmaktadır.

51. Öte yandan teknik hizmetler sınıfında grup amiri olarak

çalıştığı hâlde sehven mühendis unvanı üzerinden intibakı yapılan başvurucunun

ek göstergesinin de buna göre düzeltilmesi -emekli aylığı alma hakkının devam

ettiği de gözetildiğinde- başvurucuya aşırı ve katlanılamaz bir külfet

yüklememektedir. Bu nedenle başvurucunun emekli aylığının geleceğe yönelik

olarak azaltılması suretiyle mülkiyet hakkına yapılan müdahalenin ölçülü olduğu

sonucuna ulaşılmaktadır. Dolayısıyla mülkiyet hakkına yönelik açık bir ihlal

bulunmamaktadır.

52. Açıklanan gerekçelerle başvurunun bu kısmının, diğer kabul

edilebilirlik koşulları yönünden incelenmeksizin açıkça dayanaktan yoksun olması nedeniyle kabul edilemez

olduğuna karar verilmesi gerekir.

Hasan Tahsin GÖKCAN, Serdar ÖZGÜLDÜR, Celal Mümtaz AKINCI,

Muammer TOPAL ve Selahaddin MENTEŞ bu görüşe katılmamışlardır.

2. Geçmişe Yönelik Borç

Çıkarılmasına İlişkin Şikâyet Yönünden

a. Kabul Edilebilirlik

Yönünden

53. Açıkça dayanaktan yoksun olmadığı ve kabul edilemezliğine

karar verilmesini gerektirecek başka bir neden de bulunmadığı anlaşılan geçmişe

yönelik borç çıkarılması nedeniyle mülkiyet hakkının ihlal edildiğine ilişkin

iddianın kabul edilebilir olduğuna karar verilmesi gerekir.

b. Esas Yönünden

i. Mülkün Varlığı

54. Somut olayda SGK tarafından 1/8/2003 ile 1/8/2008 tarihleri

arasında fazladan ödenen 16.579,63 TL emekli aylığının iadesi istenmektedir.

Emekli aylıkları, ödenmek suretiyle başvurucunun mevcut mal varlığı hâline

gelmiştir. Bu nedenle bunların geri istenmesine yönelik işlemin de Anayasa’nın

35. Maddesi bağlamında mülk teşkil ettiğinin kabulü gerekir.

ii. Müdahalenin Varlığı ve

Türü

55. Başvurucuya ödenmek suretiyle başvurucunun mevcut mal

varlığına dâhil olan emekli aylıklarının iadesi yolunda işlem tesis edilmesinin

mülkiyet hakkına müdahale teşkil ettiği açıktır.

56. Başvurucunun ek göstergesinin 2.200 olarak düzeltilmesi ve

buna göre geçmişte fazla ödendiği tespit edilen emekli aylıklarının iadesi

yolunda işlem tesis edilmesi sosyal güvenlik sisteminin devamlılığının ve

kontrolünün sağlanması amacına yöneliktir. Dolayısıyla fazladan ödenen emekli

aylıklarının iadesinin istenmesi suretiyle mülkiyet hakkına yapılan müdahalenin

mülkiyetin kullanılmasının düzenlenmesi şeklindeki üçüncü kural çerçevesinde

incelenmesi gerektiği sonucuna ulaşılmıştır.

iii. Müdahalenin İhlal

Oluşturup Oluşturmadığı

(1) Kanunilik

57. Mülkiyet hakkına yönelik müdahalelerde ilk incelenmesi

gereken ölçüt kanuna dayalı olma ölçütüdür. Bu ölçütün sağlanmadığı tespit

edildiğinde diğer ölçütler bakımından inceleme yapılmaksızın mülkiyet hakkının

ihlal edildiği sonucuna varılacaktır. Müdahalenin kanuna dayalı olması, iç

hukukta müdahaleye ilişkin yeterince ulaşılabilir, belirli ve öngörülebilir

kuralların bulunmasını gerektirmektedir (Türkiye

İş Bankası A.Ş. [GK], B. No: 2014/6192, 12/11/2014, § 44; Ford Motor Company,

B. No: 2014/13518, 26/10/2017, § 49; Necmiye

Çiftçi ve diğerleri, B. No: 2013/1301, 30/12/2014, § 55).

58. Somut olayda SGK tarafından başvurucuya yapılan yersiz

ödemelerin borç çıkarılması işlemi 5434 sayılı Kanun’un mülga 121. Maddesi

uyarınca tesis edilmiştir. Anılan maddenin ikinci fıkrasında, herhangi bir

nedenle Sandık tarafından ilgililere istihkaklarından fazla veya yersiz olarak

yapılan ödemelerin bu hatalı işlemlerin düzeltildiği tarihten geriye doğru

hesap edilecek beş yıllık tutarlarının tahsil edileceği hükme bağlanmıştır.

Somut olayda başvurucuya fazla ödendiği tespit edilen tutarların sadece

düzeltme tarihinden geriye yönelik beş yıllık kısmının hesap edilerek

başvurucudan iadesinin istendiği anlaşılmaktadır.

59. Öte yandan başvurucunun derece mahkemelerinde ileri sürdüğü

idari işlemin dava açma süresinden sonra geri alınamayacağı iddiasının da

müdahalenin kanuniliği ilkesi bağlamında değerlendirilmesi gerekir. İBK’nın 21-22/12/1973 tarihli ve E.1968/8, K.1973/14 sayılı

kararı uyarınca; idarece hatalı yapılan ödemeler yokluk, açık hata, memurun

gerçek dışı beyanı veya hilesi hâlleri haricinde ancak dava açma süresi içinde

geri istenebilir. Anılan İBK kararına göre -belirtilen istisnaların haricinde-

hatalı ödemelerin dava açma süresinin geçmesinden sonra geri istenmesi mümkün

değildir.

60. İBK kararlarının derece mahkemeleri yönünden bağlayıcı

olduğu açıktır. Ancak İBK kararları kanunların üzerinde bir etkiye sahip

değildir. İBK kararları kanunların yorumunda ortaya çıkan görüş ayrılıklarının

giderilmesi amacıyla oluşturulan bir mekanizma olup bu kararların kanun

koyucuyu bağlamasından söz edilemez. Kanun koyucu her zaman için İBK

kararlarının etkisini ortadan kaldıracak yasal düzenleme yapabilir. Nitekim

doktrinde de İBK kararına bağlanan bir mevzunun sonradan kanunla düzenlenmesi

hâlinde İBK kararının hükümsüz hâle geleceği kabul edilmektedir.

61. Somut olayda hatalı yapılan intibak işlemi nedeniyle

başvurucuya fazladan ödenen emeklilik aylıklarının geri alınması söz konusudur.

Başvurucunun olayda uygulanması gerektiğini ileri sürdüğü İBK kararı da hatalı

intibak ve terfi işlemlerine ilişkindir. Ancak somut olaydaki iade işlemi 5434

sayılı Kanun’un 121. Maddesine dayalı olarak tesis edilmiş, derece mahkemesi de

bu hükmü uygulayarak hukuka uygunluk denetimi yapmıştır. Söz konusu hüküm

Sandık tarafından yersiz yapılan ödemelerin geriye yönelik son beş yıllık

kısmının iadesinin istenmesine olanak sağlamaktadır. Bu durumda Sandık

tarafından haksız yere yapılan ödemelerin iadesi yönünde açık bir kanun

hükmünün bulunduğu ve bu kanun hükmü uygulanarak işlem tesis edildiği

gözetildiğinde başvurucunun 21-22/12/1973 tarihli ve E.1968/8, K.1973/14 sayılı

İBK kararının uygulanması gerektiği ve dava açma süresinden önceki fazla

ödemelerin iadesinin kanuni dayanağının bulunmadığı yolundaki iddiasına itibar

edilmesi mümkün görülmemiştir.

62. Bu durumda yersiz yapılan ödemelerin geriye yönelik beş

yıllık kısmının iadesi yolunda işlem tesis edilmesi suretiyle mülkiyet hakkına

yapılan müdahalenin kanuni dayanağının bulunduğu kanaatine varılmıştır.

(2) Meşru

Amaç

63. Sosyal güvenlik sisteminin korunması ve devamlılığının

sağlanmasına yönelik olarak fazladan yapılan ödemelerin borç çıkarılarak

ödenmesi isteğinin sınırlı kamusal kaynakların doğru şekilde harcanmasını

gözeten meşru bir amacının bulunduğu açıktır.

(3) Ölçülülük

(a) Genel

İlkeler

64. Ölçülülük ilkesi elverişlilik,

gereklilik ve orantılılık olmak üzere üç alt ilkeden

oluşmaktadır. Elverişlilik

öngörülen müdahalenin ulaşılmak istenen amacı gerçekleştirmeye elverişli

olmasını, gereklilik ulaşılmak

istenen amaç bakımından müdahalenin zorunlu olmasını yani aynı amaca daha hafif

bir müdahale ile ulaşılmasının mümkün olmamasını, orantılılık ise bireyin hakkına yapılan müdahale ile

ulaşılmak istenen amaç arasında makul bir dengenin gözetilmesi gerekliliğini

ifade etmektedir (AYM, E.2011/111, K.2012/56, 11/4/2012; E.2012/102,

K.2012/207, 27/12/2012; E.2012/149, K.2013/63, 22/5/2013; E.2014/176,

K.2015/53, 27/5/2015; E.2015/43, K.2016/37, 5/5/2016; E.2016/13, K.2016/127,

22/6/2016; Mehmet Akdoğan ve diğerleri,

§ 38).

65. Hukuka aykırı ödemelerin tahsiline ilişkin uyuşmazlıklarda

mülkiyet hakkına yapılan müdahalenin ölçülülüğünün değerlendirilebilmesi için

başvurucuya kanuna aykırı olarak ödeme yapılması biçiminde ortaya çıkan sonuca

tarafların katkı derecelerine de bakılması gerekmektedir. Bu bağlamda

tarafların yasal yükümlülüklerinin neler olduğu, bunların yerine getirilmesinde

ihmal gösterilip gösterilmediği ve ihmalin varlığının tespiti hâlinde bunun

hukuka aykırı sonucun doğmasında bir etkisinin bulunup bulunmadığı da gözönünde tutulmalıdır (Uğur

Ziyaretli, B. No: 2014/5724, 15/2/2017, §

65).

66. Öte yandan idarenin iyi

yönetişim ilkesine uygun hareket etme yükümlülüğü bulunmaktadır. İyi yönetişim ilkesi, kamu yararı

kapsamında bir konu söz konusu olduğunda kamu otoritelerinin uygun zamanda,

uygun yöntemle ve her şeyden önce tutarlı olarak hareket etmelerini gerektirir

(Kenan Yıldırım ve Turan Yıldırım, B.

No: 2013/711, ¾/2014, § 68).

67. İdarenin hatalı işleminden kaynaklanan mülkiyet hakkına

yönelik müdahalenin ölçülü olup olmadığının tespitinde idarenin hatalı işlemi

karşısındaki tutumunun yanında işlemin fark edilmesinde geçen süre, hatalı

işlem nedeniyle ödenen paranın tahsil edilmesindeki yöntem, alacağa kanuni faiz

uygulanması gibi yaptırımların öngörülüp görülmediği önem arz etmektedir (Tevfik Baltacı, B. No: 2013/8074,

9/3/2016, § 71).

68. Sosyal adaletin gereği olarak idarenin tesis ettiği hatalı

işlemi somut olayın koşullarına göre geri alabileceği veya belli durumlarda

kaldırabileceği hususunda kuşku yoktur. Bu tespit hatalı idari işlemden

kaynaklanan sosyal güvenlik ödemeleri için de geçerlidir. Aksi durum kişilerin

sebepsiz zenginleşmesine yol açabileceği gibi sosyal güvenlik fonlarına katkıda

bulundukları hâlde kanunlardaki koşulları sağlamadıkları gerekçesiyle

ödemelerden mahrum kalan kimseler yönünden adil olmayan sonuçlar doğurabilir.

Bu durum, sınırlı kamu kaynaklarının uygun olmayan yöntemlerle dağıtımına cevaz

verilmesi anlamına gelebileceğinden kamu yararı ile örtüşmez (Tevfik Baltacı, § 74).

(b) İlkelerin

Olaya Uygulanması

69. Olayda teknik hizmetler sınıfına dâhil olup tekniker kadrosunda

görev yapan başvurucunun mezuniyet unvanının makine mühendisi olduğu

gözetilerek mühendis kadrosuna göre 3.600 ek gösterge üzerinden intibakı

yapılmıştır. 15/2/1995 tarihinde Sandığa tabi olarak emekli olan başvurucuya

3.600 ek gösterge üzerinden emekli aylığı bağlanmış ve 1/8/2008 tarihine kadar

bu ek göstergeye göre emekli aylığı ödenmesine devam edilmiştir. Ancak SGK

tarafından 1/8/2008 tarihli işlemle ek gösterge başvurucunun fiilen görev

yaptığı sınıfa ve kadrosuna uygun olarak 2.200 şeklinde düzeltilmiş ve buna

göre geçmiş dönemde fazladan ödenen tutarların iadesi yolunda işlem tesis

edilmiştir.

70. İntibak işlemi idare tarafından yapılmış olup başvurucunun

fiilen teknik hizmetler sınıfına dâhil tekniker (grup amiri) kadrosunda görev

yaptığı hususu kamu makamlarınca bilinmektedir. Başvurucunun görev yaptığı

sınıf ve kadroya ilişkin olarak kamu makamlarını yanıltması söz konusu

değildir. Başvurucunun intibakının fiilen görev yaptığı kadro yerine mezuniyet

unvanı esas alınarak yapılması idarenin yasal düzenlemeleri hatalı

yorumlamasından kaynaklanmıştır. Bu nedenle hatalı ödeme nedeniyle başvurucuya

herhangi bir kusur atfedilmesi mümkün değildir (benzer yönde değerlendirme için

bkz. Fatma Ülker Akkaya, B. No:

2014/18979, 22/2/2018, § 55).

71. Hatalı intibak yapılmasındaki bütün kusur kamu makamlarına

ait olsa da idarece yersiz ödendiği tespit edilen anapara tutarının iadesinin

talep edilebileceği hususunda kuşku bulunmamaktadır. Aksi durumun başvurucunun

sebepsiz zenginleşmesine yol açabileceği ve sosyal adaletle bağdaşmayacağı

açıktır. Buna karşın alacağın başvurucudan tahsilindeki yöntem önem arz

etmektedir. Anayasa Mahkemesi, daha önce benzer konuda verdiği Tevfik Baltacı ve Uğur Ziyaretli kararlarında

başvurucuların anaparanın yanında faiz ödemekle de yükümlü kılınmış olmalarının

kusurlu davranışlarıyla orantısız bir külfet yüklenmeleri sonucunu doğurduğunu

belirterek müdahalenin ölçülü olmadığı kanaatine ulaşmıştır (Tevfik Baltacı, § 79; Uğur Ziyaretli,

§ 76).

72. Yine Fatma Ülker Akkaya

kararında, başvurucudan tahsili istenen tutarın faiz içermemesine rağmen tahsil

yöntemi gözetilerek ihlal sonucuna ulaşılmıştır. Söz konusu başvuruya konu

olayda başvurucudan anaparanın üç ay içinde ödenmesi istenmiş ve üç ay içinde

ödeme yapılmaması hâlinde üçüncü ayın dolduğu tarihten itibaren hesaplanacak

kanuni faiziyle birlikte emekli aylığından her ay ¼ oranında kesinti yapılmak

suretiyle borcun tahsil edilmeye başlanacağı belirtilmiştir. Anılan kararda

hatalı intibak işlemi sebebiyle sekiz yıllık sürede ve aylık şeklinde ödenen

tutarların toplu olarak üç ay içinde iadesinin istenmesinin -hiçbir kusurunun

bulunmadığı da gözetildiğinde- borçluya aşırı bir külfet yüklediği kanaatine

varılmıştır. Kararda, emekli aylığının sosyal bir ödeme olduğu hususu da

dikkate alındığında yersiz yapılan ödemelerin iade edilebilmesi için borçlunun

ekonomik anlamda dara düşmesini önleyecek şekilde bir takvime bağlanmasının

kamu yararı ile bireysel yarar arasında denge kurulması bakımından gerekli

olduğuna işaret edilmiştir (Fatma Ülker

Akkaya, § 58).

73. Somut olayda dava konusu idari işlemle iadesi istenen

16.579,63TL’nin sadece anaparadan oluştuğu ve faiz içermediği anlaşılmıştır.

Başvurucunun anılan paranın iadesini ne şekilde yapacağına ilişkin olarak Kurum

tarafından düzenlenen bir belge bulunmamakla birlikte başvuru formunun

içeriğinden iadenin her ay maaştan 600 TL’lik (aylık maaşın yaklaşık ¼

oranında) kesintiyle yapıldığı görülmektedir. Başvurucunun faiz işletildiği

yönünde bir iddiası da bulunmamaktadır. Dolayısıyla somut başvurunun

koşullarının Fatma Ülker Akkaya

kararına konu olaydakinden farklı olduğu anlaşılmaktadır. Fatma Ülker Akkaya kararında Sandık

tarafından emekli aylığından her ay ¼ oranında kesinti yapılmak suretiyle

tahsil seçeneği borçluya sunulmasına rağmen üç ay içinde toptan ödemenin

alternatifi olarak sunulan bu seçeneğin tercih edilmesi durumunda ayrıca faiz

de tahsil edilmesi öngörülmekteydi. Anayasa Mahkemesi bu durumun menfaatler

dengesini borçlu aleyhine bozduğuna ve mülkiyet hakkına yapılan müdahaleyi

ölçüsüz kıldığına karar vermiştir (Fatma

Ülker Akkaya, § 59).

74. Oysa somut olayda başvurucunun borç çıkarılan tutarı toptan

olarak ödemesi istenmediği gibi emekli aylığının ¼ oranında kesilmesi suretiyle

yapılan ödemelere ayrıca faiz uygulanması da söz konusu değildir. Bu şekilde

takvime bağlanan iadenin -faiz işletildiği yönünde herhangi bir iddia ileri

sürülmediği nazara alındığında- başvurucunun menfaatlerinin korunması

bakımından uygun bir yöntem olduğu ve başvurucunun mülkiyet hakkı ile kamu

yararı arasındaki adil dengeyi bozmadığı anlaşıldığından mülkiyet hakkına

yapılan müdahalenin ölçülü olduğu sonucuna varılmıştır.

75. Açıklanan gerekçelerle iade edilen miktar yönünden

Anayasa’nın 35. Maddesinde güvence altına alınan mülkiyet hakkının ihlal

edilmediğine karar verilmesi gerekir.

Hasan Tahsin GÖKCAN, Recep KÖMÜRCÜ, Serdar ÖZGÜLDÜR, Celal

Mümtaz AKINCI, Muammer TOPAL, Yıldız SEFERİNOĞLU ve Selahaddin MENTEŞ bu görüşe

katılmamışlardır.

A. 1. Emekli aylığının azaltılmasına yönelik şikâyet yönünden

mülkiyet hakkının ihlal edildiğine ilişkin iddianın açıkça dayanaktan yoksun olması nedeniyle KABUL EDİLEMEZ

OLDUĞUNA Hasan Tahsin GÖKCAN, Serdar ÖZGÜLDÜR, Celal Mümtaz AKINCI, Muammer

TOPAL ve Selahaddin MENTEŞ’in karşıoyu

ve OYÇOKLUĞUYLA,

2. Geçmişe yönelik borç çıkarılmasına dair şikâyet yönünden

mülkiyet hakkının ihlal edildiğine ilişkin iddianın KABUL EDİLEBİLİR OLDUĞUNA

OYBİRLİĞİYLE,

B. Anayasa’nın 35. Maddesinde güvence altına alınan mülkiyet

hakkının İHLAL EDİLMEDİĞİNE Hasan Tahsin GÖKCAN, Recep KÖMÜRCÜ,Serdar ÖZGÜLDÜR, Celal Mümtaz AKINCI, Muammer

TOPAL, Yıldız SEFERİNOĞLU ve Selahaddin MENTEŞ’in karşıoyu ve OYÇOKLUĞUYLA,

C. Yargılama giderlerinin başvurucu üzerinde BIRAKILMASINA,

D. Kararın bir örneğinin Adalet Bakanlığına GÖNDERİLMESİNE

12/12/2019 tarihinde karar verildi.

KARŞIOY GEREKÇESİ

1. Dosya kapsamına göre, 1.8.1969 tarihinde TCDD’de teknik

eleman olarak göreve başlayan başvurucunun 23.2.1973 tarihinde Yüksek Tekniker

kadrosuna atandığı, 3.4.1991 tarihinde Grup Amiri kadrosuna atandığı, 10.1.1992

tarihinde İstanbul Üniversitesi Mühendislik Fakültesi’ni bitirerek “makine

mühendisi” unvanını aldığı ve kurumunca yüksek öğrenim intibakının yapılarak

10.1.1992 tarihi itibariyle 1. Dereceye getirilerek +3600 ek göstergeye

yükseltildiği, 17.1.1995 tarihinde Teknik Amir olduğu sırada emekliye ayrıldığı

ve 35 yıl 11 ay 29 günlük hizmetine karşılık 3600 ek göstergeye esas alınarak

kendisine emekli aylığı bağlandığı ve emekli ikramiyesinin ödendiği, Danıştay

İçtihatları Birleştirme Kurulu’nun 7.12.2007 tarih ve E.2005/2, K.2007/1 Sayılı

İçtihadı Birleştirme Kararı ile “Mühendis unvanına sahip olmakla birlikte, 657

Sayılı Devlet Memurları Kanunu hükümleri uyarınca Teknik Hizmetler Sınıfında

kimyager kadrosunda görev yapanların ek gösterge rakamlarının tespitinde,

tahsil durumlarının değil, kadro unvanının esas alınması gerektiği”nin

hükme bağlanması ve kararın 25.3.2008 tarih ve 26827 sayılı Resmi Gazete’de yayınlanması sonrasında (3600 ek gösterge

üzerinden görev aylığını aldığı 1992 yılından itibaren 16 yıl sonra, 3600 ek

gösterge üzerinden emekli aylığı aldığı 1995 yılından itibaren 13 yıl sonra)

Sosyal Güvenlik Kurumu’nun (SGK’nın) 1.8.2008 tarihli

işlemi ile emekli aylığına esas 3600 ek göstergesinin 2200’e indirildiği ve

1.8.2003-1.8.2008 arasındaki son beş yılda fazladan ödeme yapıldığı

gerekçesiyle kendisine 16.679,63 TL. borç çıkarıldığı ve bu borcun emekli

aylığından (ayda 600’er TL. olarak) taksitler halinde kesilmesine karar

verildiği, başvurucunun bu işlemin iptali için açtığı davada ilgili İdare

Mahkemesi’nin “başvurucunun mühendis kadrosuna ataması yapılmadığından, ek

göstergesinin mühendis unvanına göre belirlenemeyeceği, dolayısiyle

tesis edilen işlemde hukuka aykırılık bulunmadığı” gerekçesine dayalı kararı

ile iptal isteminin Reddine karar verildiği ve bu kararın Danıştay’ın ilgili

Dairesince onanmak suretiyle kesinleştiği anlaşılmaktadır.

2. 5510 Sayılı Sosyal Sigortalar Ve

Genel Sağlık Sigortası Kanunu’nun “Yersiz ödemelerin geri alınması” başlıklı 96

ncı maddesinin birinci fıkrasının (b) bendinde,

Kurum’un (SGK’nın) yaptığı fazla veya yersiz

ödemelerin, kurumun hatalı işlemlerinden kaynaklanması halinde, hatalı işlemin

tespit tarihinden geriye doğru en fazla beş yıllık sürede yapılan ödemeler

toplamının (öngörülen şartlara göre faizsiz veya faizli olarak) geri alınacağı

hüküm altına alınmaktadır. Herşeyden önce ifade etmek

gerekir ki anılan hükmün anılan idarece her zaman ilgililerin emekli aylığından

kesinti yapılabileceği şeklinde yorumlanabilmesine imkân yoktur. Başta Anayasa’nın

2. Maddesindeki hukuk devleti ilkesi olmak üzere Anayasa’nın ruhu bu şekilde

bir yorum yapılmasına engeldir. Öte yandan her idari işlem bir hukuki nedene, dolayısiyle bir mevzuat hükmüne dayanmak durumunda

olduğundan, bu madde uyarınca SGK’ca tesis edilerek

idari işlemler de klâsik idare hukuku ilkelerine göre hukuki denetime tâbi

tutulmak ve idari işlemin geri alınması konusundaki öğreti ve idari yargı

içtihatlarına göre denetlenmekle karşı karşıyadır. Bu bakımdan, 5510 sayılı

kanunun anılan 96. Madde hükmünün bu çerçevede ele alınması gerekmektedir.

3. Başvurunun somutunda, başvurucunun daha statüde iken

çalıştığı idarece 1992 yılında yapılan intibakı sonucu 3600 ek gösterge

üzerinden görev aylığı aldığı, üç yıl bu şekilde aylık aldıktan sonra 1995

yılında bu kez davalı SGK tarafından 3600 ek gösterge esas alınarak emekli

aylığının bağlandığı ve buna göre emekli ikramiyesinin ödendiği, 13 yıl bu

şekilde emekli aylığı aldıktan sonra, konuya ilişkin Danıştay İçtihadı

Birleştirme Kurulu’nun 7.12.2007 tarihli İçtihat Birleştirme Kararının (İBK

Resmi Gazetede yayınlanmasından sonra SGK’ca re’sen bu İBK’nın geriye

(geçmişe) yürütülerek, başvurucunun 3600 olan ek göstergesinin iptal edilerek

yeni ek göstergesinin 2200 olarak belirlendiği ve 5510 sayılı kanun 96. Maddesi

uyarınca son beş yıl fazla ödenen emekli aylığı tutarlarının borç çıkarıldığı

görülmektedir.

Bu mevcut duruma göre, başvurucunun somut hiçbir dahlinin, hile

ve kandırmasının söz konusu olmadığı açık olduğu halde; emekli aylığının

bağlandığı tarihten 13 yıl sonra yayınlanan bir Danıştay İBK, SGK’ca geçmişe yürütülerek, bireysel başvurucuya konu

teşkil eden geri alma/borç çıkarma işlemi tesis edilmiştir.

Bu bakımdan, öncelikle idari işlemin geri alınması konusundaki

Danıştay uygulamasına (İBK’larına) temas etmekte

yarar bulunmaktadır.

Danıştay İçtihatları Birleştirme Kurulu’ nun

22.12.1973 tarih ve E.1968/8, K.1973/14 sayılı İçtihadı Birleştirme kararında;

idarenin yokluk, açık hata, memurun gerçek dışı beyanı veya hilesi hallerinde,

süre aranmaksızın kanunsuz terfi veya intibaka dayanarak ödediği meblağı her

zaman geri alabileceği, yukarıda belirtilen istisnalar dışında kalan hatalı

ödemelerin istirdadının, hatalı ödemenin ilk yapıldığı tarihten başlamak üzere

90 gün içinde kabil olduğu ve 90 günlük süre geçtikten sonra istirdat

edilemeyeceği belirtilmiştir. Anılan kararın gerekçesinde “…İptal davası açmak

için şahıslara belirli bir süre verilip bu sürenin geçmesi halinde idari

tasarruf sakat olsa dahi yapay bir sıhhat kazanır duruma girdiğine göre, yine

sakat bir idari tasarrufun geri alınması için iptal davası açma süresine denk

bir sürenin tanınması fikri Fransa’da gerek doktrinde gerek Fransız Danıştayı’nda genellikle kabul edilmiştir. Danıştayımızca 1952 yılında kabul edilen 952-151, 952-244

sayılı tevhidi içtihat kararında, kanunsuz yapılan bir terfiin memur lehine

müktesep bir hak doğurmayacağı aşikar olmakla beraber, bu işlemin bir çok tesir

ve neticeler tevlit ettiği ve idarece kanunsuz bir terfi işleminin her zaman

geri alınabileceğini kabul etmenin istikrar esasıyle

bağdaştırılmasının mümkün olamayacağı, memur hakkında kanuna uygun müteaddit

terfiler cereyan ettiği takdirde idare tarafından kanunsuz terfiin geri

alınmasının tecviz edilemeyeceği açıklanmış ve dairelerimiz bu kararın ışığı

altında, olayların nitelik ve özelliklerine göre istikrar prensibini tatbik

edegelmiş bulunmaktadır…” denilmektedir.

4. Herşeyden önce hemen ifade etmek

gerekir ki ortada idarenin hatalı tesis ettiği bir işlem söz konusu değildir.

Gerçekten, 7.12.2007 tarih ve E. 2005/2, K. 2007/1 Sayılı Danıştay İçtihadı

Birleştirme Kararının incelenmesinde, Danıştay 11. Dairesinin uzun yıllar aynı

görüşünü istikrarlı bir biçimde sürdürdüğü, çok sayıdaki uyuşmazlığın bu

şekilde sonuçlandırılıp kesinleştiği, idarenin de bu yerleşik içtihat

doğrultusunda, teknik hizmetler sınıfında olup mühendis kadrosunu atanmamış

konumdaki kamu görevlileri için 3600 ek gösterge uygulamasını yaptığı, başvurucu

hakkındaki işlemin de bu şekilde olduğu anlaşılmaktadır. Dolayısiyle,

ilgili mevzuatı yorumlamakla görevli Danıştay 11. Dairesinin istikrar kazanan

görüşünü dikkate alarak 3600 ek gösterge üzerinden önce statü aylığı (3 yıl

süresince), ardından da emekli aylığı (13 yıl süresince) bağlanması işleminin

herhangi bir hatalı işlemden kaynaklandığını söylemeye imkân yoktur. Ortada

başvurucunun işlemle ilgili herhangi bir dahli, kusuru, hatası ya da hilesi de

bulunmadığından; emekliye ayrıldığı tarihten 13 yıl sonra çıkan bir Danıştay

İçtihadı Birleştirme kararı gerekçe gösterilerek emekli aylığına esas ek

göstergesinin 3600’den 2200’e düşürülmesi hukuken mümkün bulunmamaktadır.

Anılan idari işlem yargısal destekli bir idari yorumun sonucu olduğundan, “hatalı”

ya da “yanlış” olarak nitelendirilemez. Dolayısiyle

anılan 1973 tarihli Danıştay İçtihadı Birleştirme Kararı uyarınca idarece geri

alınabilmesi de mümkün değildir.

5. Konunun diğer bir cephesi, 7.12.2007 tarihli Danıştay

İçtihadı Birleştirme kararının geçmişe yürürlü olarak

uygulanamayacağı, ancak yayınlandığı tarihten sonraki hal ve durumlara tatbik

kabiliyeti olduğu, yani yeni tesis edilecek işlemler bakımından hüküm ifade

edeceği gerçeğidir. İçtihadı Birleştirme kararlarının bağlayıcılığı ve geriye

yürümezliği konusunda 10.6.1993 tarih ve E.1992/1, K.1993/2 sayılı Danıştay

İçtihadı Birleştirme Kararında bu konuda şu saptamalarda bulunulmaktadır: “…

İçtihadı Birleştirme kararlarının öteki yargı kararlarından ayrılan bir

özelliği, bu kararların mevcut bir uyuşmazlığı, belli yargısal yöntemlerle

çözümleyen kararlardan olmamasıdır. Bir başka anlatımla, bu kararlar iptal ve

tam yargı kararları gibi herhangi bir idari işlem ya da eyleme yönelik değildir

ve doğrudan doğruya uyuşmazlık konusu olan bu işlem ve eylemlere uygulanamaz.

İçtihadın birleştirilmesine ilişkin kararlar genel, objektif nitelikteki

düzenleyici bir kuralın anlam ve kapsamının belirlenmesine, onun yorumlanmasına

ilişkin olup, konusunu teşkil eden hukuk kuralı yürürlükte kaldığı sürece

geçerliliğini korur ve Danıştay Kanununun 40. Maddesinin

dördüncü fıkrası uyarınca bu kararlara Danıştay Daire ve Kurulları ile İdari

mahkemeler ve idare uymak zorundadır. Bu

zorunluluk, idarece, sebep unsuru içtihadı birleştirme kararının verilmesinden

önce oluşmuş olsa dahi, henüz tesis edilmemiş idari işlemlerle; yargı yerleri

için yargılama süreci bitmemiş uyuşmazlıklarla sınırlıdır. Daha açık

anlatımla, idare içtihadı birleştirme kararının ilgili olduğu hukuk kuralını

uygulayacağı her durumda karar doğrultusunda işlem yapmak zorundadır. Yargı

organları da görmekte oldukları davaların her evresinde, keza içtihadı

birleştirme kararına uygun olarak uyuşmazlığı çözümleyeceklerdir. Ancak idare,

içtihadı birleştirme kararından önce bu karara aykırı olarak tesis ettiği bir

idari işlemi geri alarak düzeltmesi için zorlanamayacağı gibi, yine yargı

yerlerince bu kararlara aykırı olarak verilmiş ve kesinleşmiş olan kararlar

hakkında, sonradan verilmiş olan içtihadı birleştirme kararına dayanılarak

yargılamanın yenilenmesi istenemez. Bu husus senelerden beri idari ve adli

yargının verdiği çok sayıda kararla doğrulanmış ve içtihadı birleştirme kararlarının geriye yürümezliği hukukun temel

ilkelerinden biri olarak kabul edilmiş bulunmaktadır…” Anılan İçtihadı Birleştirme Kararından da

açıkça anlaşılacağı üzere, içtihadı birleştirme kararlarına uyma zorunluluğu, idare için henüz tesis edilmemiş idari işlemler

yönünden; yargı yerleri içinse yargılama süreci bitmemiş

uyuşmazlıklar yönünden söz konusu olacaktır. Keza, içtihadı birleştirme

kararları daha önce kesinleşmiş durumları etkileyemez; bu kararlar, karar

tarihinden önce tesis edilmiş idari işlemler ve sonlanmış yargısal

uyuşmazlıklar açısından geriye yürümezler. Bunun yegâne istisnası, kazanılmış

haklara zarar vermemek üzere ilgililer lehine geriye yürüme ilkesidir. Ancak

unutulmaması gereken bir husus, içtihadı birleştirme usulünün, hukuk devletinin

en önemli unsurlarından olan “hukuki güvenlik” ilkesinin bir uygulaması olduğu

ve ileriye yönelik olmak üzere,

hukuk kurallarının herkese aynı şekilde uygulanması amacıyla kabul edildiğidir.

(Aynı yönde değerlendirmeler için bkz. Danıştay İçtihadı Birleştirme Kararları,

Serkan KIZILYEL- Neslihan SOLMAZ, Ankara 2016, s.7-10).

Başvurunun somutunda ise gerek idare tarafından geri alma işlemi

tesisi suretiyle, gerek idari yargı yerlerince bu işleme karşı açılan davaya

ilişkin yapılan değerlendirmeler ile verilen kararlarda anılan ilke ve

görüşlere tamamen aykırı biçimde davranıldığı, başvurucu yönünden hukuk

güvenliğinin ihlâl edildiği, keza başvurucunun kazanılmış hakkının hiç dikkate

alınmadığı, işlemin geri alınmasını gerekli kılan şartların oluşmamasına rağmen

2007 tarihli İçtihadı Birleştirme Kararının 13 yıl geriye götürüldüğü, tesis

edilen işlemin ve derece mahkemesi kararlarının idari istikrar ilkesi ile de

bağdaştırılamayacağı açıkça görülmektedir.

6. Yukarıda açıklanan hukuki neden ve gerekçelerle; emekli

aylığının azaltılmasına yönelik şikâyet yönünden iddianın kabul edilebilir

olduğu ve başvurucunun mülkiyet hakkının ihlâl edildiği; keza geçmişe yönelik

borç çıkarılmasına dair şikâyet bakımından mülkiyet hakkının ihlâl edildiği

kanaatine vardığımızdan çoğunluğun aksi yöndeki kararına katılmıyoruz.

UNVANI

Derece

1/1/1994’den İtibaren

Uygulanacak Ek Göstergeler

1/1/1995’den İtibaren

Uygulanacak Ek Göstergeler

II- TEKNİK HİZMETLER SINIFI

6) Kadroları bu sınıfa dahil olup, en az 4 yıl süreli

yükseköğretim veren fakülte veya yüksekokullardan mezun olarak yürürlükteki

hükümlere göre Yüksek Mühendis, Mühendis, Yüksek Mimar ve Mimar ile şehir

plancısı ve Bölge Plancısı unvanını almış olanlar

…

c) Kadroları bu sınıfa dahil olup da

yukarıda sayılanlar

dışındaki yüksek öğrenim mezunları ile Yüksek Tekniker ve

Tekniker unvanını almış olanlar,

1

1

3200

1900

3600

2200

Başkan Vekili

Hasan Tahsin GÖKCAN

Üye

Serdar ÖZGÜLDÜR

Üye

Celal Mümtaz AKINCI

KARŞIOY GEREKÇESİ

Teknik hizmetler sınıfına dahil olup tekniker kadrosunda görev

yapan başvurucunun mezuniyet unvanının makine mühendisi olduğu, fiilen yerine

getirdiği görevin mühendislik olduğu gözetilerek, mühendis kadrosuna göre 3600

ek gösterge üzerinden intibakı yapılmış, 15/02/1995 tarihinde sandığa tabi

olarak emekli olan başvurucuya 3600 ek gösterge üzerinden emekli aylığı

bağlanmış ve 01/08/2008 tarihine kadar da bu ek göstergeye göre emekli aylığı

ödenmesine devam edilmiştir.

Yaklaşık 13 yıl bu şekilde emekli aylığı aldıktan sonra 2007

tarihinde Danıştay İçtihadı Birleştirme Kararı ile "Ek gösterge rakamının,

öğrenim sonucu değil, işgal edilen kadro unvanına göre yapılacağı" yönünde

karar vermiş ve bu karardan sonra da, ilgili kurum

tarafından 3600 olan ek göstergesinin iptal edilerek yeni ek göstergenin 2200

olarak belirlenen emekli aylığı da buna göre azaltılarak yeniden

hesaplanmıştır.

Bu şekilde başvurucunun emekli aylığının geleceğe yönelik olarak

azaltılması suretiyle mülkiyet hakkına yapılan müdahalenin ölçülü olduğu,

dolayısıyla mülkiyet hakkına yönelik açık bir ihlalin bulunmadığı

görülmektedir.

Bununla beraber, başvurucuya 3600 olan emeklilik ek

göstergesinin 2200 olarak düzeltilmesi neticesinde, fazladan ödendiği

belirtilen emekli aylıklarının istenmesi nedeniyle mülkiyet hakkının ihlal

edilmediğine dair çoğunluk görüşüne katılmıyoruz.

5510 Sayılı Kanunun 96. maddesi

gereğince, ilgililere yapılan fazla veya yersiz ödemelerin geri alınabilmesinin

birinci şartı ödemelerin Kanuna aykırı olarak yapılmış olmasıdır. İkinci olarak

da söz konusu fazla veya yersiz ödemenin Kurumca tespit edilmiş olmasıdır.

Bunun da iki ayrı hali söz konusu olup; birincisi fazla veya yersiz ödemenin

sigortalının kasıtlı veya kusurlu davranışlarından doğmuş olması halidir ki

somut olayda bu durum söz konusu değildir. Bu yönde iddia dahi edilmemiştir.

İkincisi ise fazla veya yersiz ödemenin Kurumun hatalı işlemlerinden

kaynaklanmış olması halidir.

5510 Sayılı Kanunun 96. maddesi ile

daha evvel Kanunda yer almayan yeni bir düzenleme getirilmiş olup, sebepsiz

zenginleşmenin istirdatı düzenlenmiştir.

Sebepsiz zenginleşme davası hakkaniyete dayanan bir dava

türüdür. Bunun doğal sonucu olarak da yanlış intibak nedeniyle iyi niyetli

kişilere yapılan ödemelerin geriye alınmasında, iyi niyet temel

prensiplerindendir.

Yukarıda açıklanan nedenlerle başvurucunun, geçmişe yönelik borç

çıkartılmasına dair işlemlerin mülkiyet hakkının ihlali olduğu kanaatine

vardığımız için çoğunluğun aksi kararına katılmıyoruz.

Üye Muammer TOPAL Üye Selahaddin MENTEŞ Başkan Vekili Recep KÖMÜRCÜ Üye Yıldız SEFERİNOĞLU