AYM Norm Denetimi E.1972/16 K.1972/49

Karar günü:17/10/1972

Resmi Gazete tarih/sayı:1.3.1973/14463

İtiraz yoluna başvuran : Ankara 3. îş Mahkemesi

İtirazın konusu: (506 sayılı Sosyal Sigortalar Kanunu'nun bazı maddelerinin değiştirilmesi ve bu Kanuna bazı maddeler eklenmesine dair) 23/10/1969 günlü, 1186 sayılı Kanunun 21. maddesiyle 506 sayılı Kanuna eklenen geçici 3. maddenin Türkiye Cumhuriyeti Anayasası'nın 12., 42., 48 ve 53 üncü maddelerine aykırılığı yolunda davalı Sosyal Sigortalar Kurumu'nun ileri sürdüğü iddianın ciddî olduğu kanısına varan mahkeme, Anayasa'nın 1488 sayılı Yasa ile değişik 151. maddesine dayanarak, bu konuda bir karar verilmek üzere Anayasa Mahkemesine başvurmuştur.

I-

Olay :

Ankara

Hükümet Caddesi 7 numaradaki işyerinde 2/1/1945-10/12 1945 günleri arasında

berber kalfası olarak çalıştığını ileri süren bir isçi kişinin, Sosyal

Sigortalar Kurumuna, söz konusu geçici 3. madde u-varınca bu hizmetin

primlerini ödemeye amade olduğunu bildirerek öteki hizmetleriyle

birleştirilmesi yolundaki başvurmasının, Kurumca borçlanma isteminin 1/4/1950

den önceki süreyi kapsadığı gerekçesiyle reddedilmesi üzerine, sözü edilen

tarihler arasında geçen sürenin hizmetine katılması gerektiğinin saptanması

istemiyle 12/10/1971 kayıt tarihli dilekçe ile açtığı ve Ankara 3. İş

Mahkemesinin 1971/14065 esas sayısını alan dâvanın 23/12/1971 günlü oturumunda

geçici 3. maddenin Anayasaya aykırı olduğu dâvâlı Kurum vekilince ileri

sürülmüş; iddianın ciddî olduğu kanısına varan mahkeme Anayasa Mahkemesine

başvurulmasına ve duruşmanın başka güne bırakılmasına karar vermiştir.

III-

Yasa metinleri :

1- İtiraz konusu Kanun hükmü:

23/10/1969 günlü, 1186 sayılı Kanunun 21. maddesiyle 5Ü6 sayılı Kanuna eklenen ve iptali istenilen geçici 3. madde, (Beşinci tertip düstur, cilt 9, Birinci Kitap, Sahife 141 deki metne göre) şöyledir :

"Geçici Madde 3- Bu Kanunun yayımından önce çeşitli işyerlerinde fikir ve beden işçisi olarak çalışmakta olup her ne sebeple olursa olsun Sosyal Sigortalar Kurumuna veya bu Kuruma devredilen çeşitli emekli sandıklarına emekli veya yaşlılık aylığına esas olacak prim ödememiş olanlar hizmetlerini belgelendirdikleri ve o zamana ait ilk aylık ücretleri üzerinden işçi ve işveren sigorta primlerini en geç beş yıl içinde defaten veya eşit taksitlerle ödedikleri takdirde toplam olarak en çok 10 yıllık hizmetleri Sosyal Sigortalarda veya Sosyal Sigortalara devredilen sandıklarda geçen hizmetleriyle belirleştirilir."

2- İtiraza dayanak olarak mahkemece ileri sürülen Anayasa hükümleri :

"Madde 12- Herkes, dil, ırk, cinsiyet, siyasî düşünce, felsefî inanç, din ve mezhep ayrımı gözetilmeksizin, Kanun önünde eşittir. Hiçbir kişiye, aileye, zümreye veya sınıfa imtiyaz tanınamaz."

"Madde 42- Çalışma herkesin hakkı ve ödevidir.

Devlet, çalışanların insanca yaşaması ve çalışma hayatının kararlılık içinde gelişmesi için, sosyal, iktisadî ve malî tedbirlerle çalışanları korur ve çalışmayı destekler; işsizliği önleyici tedbirleri alır.

Angarya yasaktır.

Memleket ihtiyaçlarının zorunlu kıldığı alanlarda vatandaşlık ödevi niteliği alan beden veya fikir çalışmalarının şekil ve şartları, demokratik esaslara uygun olarak Kanunla düzenlenir."

"Madde 48- Herkes, sosyal güvenlik hakkına sahiptir. Bu hakkı sağlamak için Sosyal Sigortalar ve sosyal yardım teşkilâtı kurmak ve kurdurmak Devletin ödevlerindendir."

"Madde 53- Devlet bu bölümde belirtilen iktisadî ve sosyal amaçlara ulaşma ödevini, ancak iktisadî gelişme ile malî kaynaklarının yeterliği ölçüsünde yerine getirir."

IV-

İlk inceleme :

Muhittin Taylan, Avni Givda, Fazıl Uluocak, Sait Koçak, Nuri Ülgenalp, Şahap Arıç, İhsan Ecemiş, Ahmet Akar, Ziya Önel, Kani Vrana, Mustafa Karaoğlu, Muhittin Gürün, Lûtfi Ömerbaş, Şevket Müftügil ve Ahmet H. Boyacıoğlu'nun katıldığı Anayasa Mahkemesi İç tüzüğünün 15. maddesi gereğince yapılan 16/5/1972 günlü ilk inceleme toplantısında dosyanın eksiği kalmadığı anlaşıldığından işin esasının incelenmesine oybirliğiyle karar verilmiştir.

V-

Esasın incelenmesi :

Dâvanın esasına ilişkin rapor ile dosyadaki belgeler, iptali istenilen yasa hükmü, Anayasa'nın konuya ilişkin maddeleri ve bunlarla ilgili yasama belgeleri, konu ile ilişkisi bulunan öteki metinler okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü :

1- Mahkeme Anayasa'ya aykırılık iddiasını ciddî bularak Anayasa Mahkemesine intikal ettirdiği işte, biçim yönünden Anayasa'ya aykırılıktan söz etmemekle birlikte, Anayasa Mahkemesi İçtüzüğünün 16. maddesi gereğince düzenlenen raporda, itiraza ve iptal istemine konu edilen geçici 3. maddeyi kapsayan Kanun tasarısının yasama meclislerinde öncelik ve ivedilikle görüşüldüğü ve tasarının maddelerine geçilmesi kabul edildikten sonra komisyon raporundaki ivedilik önergesinin oylanarak kabul edilmiş bulunduğu belirtildiğinden bu konu üzerinde durulmuştur.

Millet Meclisi ve Cumhuriyet Senatosu Tutanak Dergilerinin konuya değinen bölümlerinin incelenmesinde görülen şudur :

A-

Millet Meclisindeki görüşmeler :

506 sayılı Sosyal Sigortalar Kanunu'nun bazı maddelerinin değiştirilmesi ve bu Kanuna bazı maddeler eklenmesine dair Kanun tasarı ve teklifleri ve Çalışma ve plân Komisyonlarından 5 er üyeden kurulu Geçici Komisyon raporu, 22/5/1969 günlü Millet Meclisi gündeminin 97. birleşiminin iki defa görüşülecek işlerin 83. sırasında yer almıştır.

Geçici komisyonunun 7/5/1969 günlü 3 karar sayılı raporunda, öncelik hususunda gerekçe ve ivedilik hakkında esaslı sebeb belirtilmemiş, öncelik ve ivedilikle görüşülmesi Genel Kurulun tavsiblerine bırakılmakla yetinilmiştir.

Mil1 et Meclisinin 28/5/1969 günlü 98. birleşiminin 1. oturumunda Başkan, Komisyonun öncelik konusundaki önerisini okutarak oya sunmuş ve kabulü üzerine tasarının tümü üzerindeki görüşmeyi açmıştır. Görüşmelerin sonunda verilen yeterlik önergelerinin uygun bulunmasından sonra Başkan, tasarının maddelerine geçilmesini oya koymuş, kabulünden sonra da Komisyonun ivedilik önerisini oylamıştır.

B-

Cumhuriyet Senatosundaki görüşmeler :

Cumhuriyet Senatosu Bütçe ve Plân Komisyonunun 22/10/1969 günlü, 157 karar sayılı raporunda da bir gerekçe yer almamış tasarının Genel Kurulda öncelik ve ivedilikle görüşülmesinin istenmesi Komisyonca kararlaştırılmıştır.

Cumhuriyet Senatosunun 23/10/1969 günlü 70. birleşiminin 1. oturumunda, Bütçe ve Plân Komisyonu Başkanınca bir önerge verilmiş ve aşağıdaki görüşmelere geçmiştir.

"Başkan- Muhterem Senatörler, gündemin müzakeresine geçiyoruz. Gündemle ilgili bir önerge var, okutuyorum.

Yüksek Başkanlığa

506 sayılı Sosyal Sigortalar Kanunu'nun bazı maddelerinin, değiştirilmesi ve bu Kanuna bazı maddeler eklenmesine dair Kanun tasarısı tabedilerek sayın üyelere dağıtılmış bulunmaktadır.

Tasarının önemine binaen gelen kâğıtlardan önce gündeme alınarak gündemdeki diğer işlere takdimen öncelik ve ivedilikle görüşülmesini arz ve teklif ederim.

Bütçe ve Plân Komisyonu Başkanı

Başkan- Muhterem Senatör, önerge üzerinde söz isteyen sayın üye.

Yok

Önergede üç ayrı husus talebedilmektedir. Bunlardan birisi gündeme alınması öncelikle görüşülmesi ve ivedilikle görüşülmesi hususlarıdır. Şimdi birinci hususu oylarınıza arz ediyorum. Kabul edenler... ........ etmeyenler ............... kabul edilmiştir, efendim.

Öncelikle görüşülmesi talepediliyor. Öncelikle görüşülmesi talebini oylarınıza arz ediyorum. Kabul edenler ...... etmeyenler ... Kabul edilmiştir. efendim." (Cumhuriyet Senatosu Tutanak Dergisi Cilt 53, sahife 613)

Böylece tasarının tümü üzerinde görüşmelere başlanmış, maddelere geçilmesi oylanarak kabul edildikten sonra ivedilik önergesi oylanmış ve kabul olunmuştur.

C-

Tutanakların incelenmesinde görülenler; komisyonların öncelikle incelenme istemlerinin gerekçeli olmadığı ivedilik önergelerinin esaslı bir sebebe dayandırılmadığı ve ivedilik isteyen önergelerin, tasarının tümü üzerindeki görüşmeler usulünce tamamlanıp maddelere geçilmesi oylanarak kabul edildikten sonra oya sunulduğudur.

a)

Anayasa'nın 85. maddesinin birinci fıkrası hükmü uyarınca Türkiye Büyük Millet

Meclisi ve meclisler çalışmalarını, kendi yaptıkları iç tüzüklerin hükümlerine

göre yürütmek durumundadırlar. Anayasanın bu hükmünden içtüzük hükümlerine

Yasama Meclislerince uyulmamış veya bu hükümlerin yanlış uygulanmış olmasının

Kanunu kesin olarak Anayasa'ya aykırı duruma getireceği anlamı çıkarılamaz.

Nitekim bu görüş 6/4/1972 günlü 13/18 sayılı Anayasa Mahkemesi kararında

"içtüzüklerin biçime ilişkin tüm hükümlerinin aynı önem derecesinde

bulunduğu düşünülemez. Bunların arasında Yasama Meclisince verilen kararın

geçerliği üzerinde etkili olabilecek nitelik taşıyanlar bulunduğu gibi ayrıntı

sayılabilecek nitelikte olanlar da vardır. Birinci kümeye girenlere aykırı

tutumun iptal nedenini oluşturacağını buna karşılık öteki biçim kurallarına

uymamanın iptali gerektirmeyeceğini kabul etmek yerinde olur. Anayasada

gösterilmeyen ve yalnız içtüzükte bulunan biçim kuralları arasında böyle bir

ayırım yapılması zorunludur. Çünkü içtüzüklerdeki biçim kurallarına aşın

bağlılık Yasama Meclislerinin çalışmalarını gereksizce aksatır. İçtüzük

hükümlerine aykırı düşen işlemlerden hangilerinin iptal nedeni sayılacağı

sorunu uygulanacak içtüzük hükümlerinin önemine ve niteliğine göre çözülecek ve

incelemeleri sırasında Anayasa Mahkemesince değerlendirilip saptanacak bir

konudur." biçiminde dile getirilmiştir. Anayasa Mahkemesinin bu

değerlendirmeyi yaparak işi bir çözüme bağlarken yalnız içtüzük hükümlerinin

önem ve niteliğini değil, aynı zamanda kendi görev ve yetki sınırlarını da

birlikte gözönüne almasında zorunluluk vardır. Anayasaya uygunluk denetimi

Anayasaca Anayasanın biçim kurallarına inhisar ettirilen veya konunun bünyesi

yönünden öz üzerinde denetim olanağı bulunmayan işlerde, Anayasa Mahkemesinin

îçtüzük hükümlerini katı bir biçimde ele alarak değerlendirmeyi buna göre

yapması doğal sayılmak gerekir. Öte yandan öz yönünden de denetim yetkisinin

bulunduğu konularda Anayasa Mahkemesinin aynı katılıkta işi ele alarak bir

değerlendirme yapması savunulamaz ve böyle bir görüş haklı da gösterilemez. O

halde dava konusu Kanun maddesinin Millet Meclisi ve Cumhuriyet Senatosunda

öncelik ve ivedilikle görüşülmesine ilişkin kararlar verilirken, madde hükmünün

iptalini gerektirecek ölçü ve nitelikteki hatalı uygulamaların bulunup

bulunmadığı geniş bir biçimde ele alınarak araştırılmalıdır.

b) Hükümet tasarısının gerekçe bölümünde "Bilindiği üzere; Sosyal Sigortalar Anayasamızın 48. maddesinde her Türkün tabiî ve temel hakkı olarak kabul edilen ve ikinci Beş Yıllık Kalkınma Plânımızda modern toplumlarda toplumun bütününü modernleşme ve sanayileşme sonucu meydana çıkan risklere karşı hayat boyunca koruyan bir sosyal politika aracı olarak tanımlanan sosyal güvenlik hedeflerine ulaşılmada en etkili olacak unsurlardan birini teşkil etmektedir.

İnsanların ötedenberi geleceğe güvenle bakabilmeleri konusunda duydukları ihtiyacı karşılamak için meydana getirilen ve garp ülkelerinde bir asra yaklaşan bir süre zarfında tatbik edilen Sosyal Sigortalar memleketimizde 1964 yılında uygulanmaya başlamıştır.

1/3/1965 tarihinde yürürlüğe giren ve çağdaş sosyal güvenlik hedeflerine ulaşılmada bir merhale olarak nitelendirilebilecek olan 506 sayılı Sosyal Sigortalar Kanunu bu çalışmaların ana mihrakını teşkil etmektedir. Ancak; 506 sayılı Kanunun yürürlüğe girdiği tarihten bu yana toplumumuz bünyesindeki meydana gelen ekonomik ve sosyal gelişmeler anılan Kanunun tatbikatında karşılaşılan aksayan taraflar özellikle çalışanları insan haysiyetiyle bağdaşabilecek bir yaşayış seviyesine ulaştırmada, Anayasa'mızın öngördüğü temel ilkeler anılan Kanunun tüm olarak yeniden gözden geçirilmesini zorunlu kılmaktadır.

Esasen

çağımızda; sosyal güvenlik konusunda yapılacak çalışmalarda devamlı bir gelişim

ve değişim içinde bulunan toplumsal şartların gözönünde tutulması özellikle

Sosyal Sigortaların kapsamı yanında sağlanan yardımların yeterli bir seviyeye

çıkarılması demokratik batı ülkelerinde sosyal devlet anlayışının bir gerçeği

kabul edilmektedir. (............)Ancak uzunca bir süre alacak bu çalışmaların

yanında yaşlılık, malûllük ve ölüm sigortalarından aylık almakta olanların 1961

-1962 yılı geçim seviyesine göre tesbit edilmiş aylıklarının sosyal adalet

ilkelerine uygun olarak artırılması malûl ve emeklilerin geçindirmekle yükümlü

olduktan eş ve çocuklarının sağlık yardımlarından istifade ettirilmesi ve

özellikle yaşlılık sigortasından yararlanma yaşı olarak tesbit olur. Buna uygun

bir şekil de 55 yaşa düşürülmesi yaşlılık malûllük ve ölüm sigortalarından

sağlanan aylıkların hesabında sigortalılar lehine yeni hükümler getirilmesi

gibi hususların bir an önce Kanunlaşması zaruri mütalâa edilmiştir."

(Millet Meclisi Tutanak Dergisi Cilt : 36, dönem 2, toplantı 4, S. sayısı 897

basma yazı) satırları yer almış, 7/5/1969 günlü ve 3 karar sayılı Millet

Meclisi geçici Komisyon raporunda "Tasarının tümü üze rinde yapılan müzakerelerde

gerekçede gösterilen sebep ve görüşlere aynen iştirak edilerek maddelere

geçilmesi kabul edilmiştir." (Aynı tutanak dergisi) ,22/10/1969 günlü ve

157 karar sayılı Cumhuriyet Senatosu bütçe ve plân komisyonu raporunda da

"Tasarının gerekçesinde 506 sayılı Kanunun sosyal hayatımızın icaplarına

cevap verebilecek şekilde değiştirilmesi için gerekli çalışmalara başlandığı;

ancak uzunca bir süreye ihtiyaç gösteren bu çalışmaların yanında yaşlılık,

malûllük ve ölüm sigortalarından aylık almakta olanların 1961 - 1962 yılı geçim

seviyesine göre tesbit edilmiş aylıklarının- sosyal adalet ilkelerine uygun

olarak artırılması malûl ve emeklilerin geçindirmekle yükümlü oldukları eş ve

çocuklarının sağlık yardımlarından istifade ettirilmesi ve özellikle yaşlılık

sigortasından yararlanma yaşı olarak tesbit olunan 60 yaşın memleketimizin

şartlarına uygun bir şekilde 55 yaşa düşürülmesi yaşlılık malûllük ve ölüm

sigortalarından sağlanan aylıkların hesabında sigortalılar lehine yeni hükümler

getirilmesi gibi hususların bir an önce Kanunlaşmasını temin maksadiyle iş bu

tasarının hazırlandığı ifade edilmektedir.

Çağdaş sosyal güvenlik hedeflerine ulaşmak bakımından önemli bir gelişme niteliğini taşıyan tasarı Komisyonumuzca da uygun mütalaa edilmiş ve benimsenmiştir." (Cumhuriyet Senatosu Tutanak dergisi Cilt 53, toplantı 8, S. sayılı 1277 basma yazı) denilmek suretiyle Hükümetin açıklanan gerekçelere dayanarak tasarının bir an önce Kanunlaşması yolundaki temenni ve düşüncesini Komisyonların da benimsediği dolaylı bir biçimde de olsa açıkça ortaya çıkmaktadır.

Bu durumda öncelik önerisinde "gerekçenin" ve ivedilik önerisinde de "esaslı sebebin" var sayılması gerekir.

c) Anayasanın temel ilkelerinin, özellikle 48. ve 53. maddelerinde açıklanan kuralların Devlete yüklediği ödevleri yerine getirmeyi amaç edinen bir kanun tasarısının öncelik ve ivedilikle görüşülmesi önerilerinde, içtüzüklerin aradığı yukarıdan beri tartışması yapılan gerekçe ve önemli sebeb koşullarının bir anlamda var olduğunu kabul etmekte yanlış bir tutum da yoktur.

d) İçtüzükler hükümlerine göre, kural olarak, Kanun tasarı veya tekliflerinin sonuçlandırılması iki kez görüşülmesi ile mümkündür. (Dahilî Nizamname madde 99. Cumhuriyet Senatosu İçtüzüğü madde 69) Başkan, tasarı veya teklifin tümü üzerinde konuşmak isteyenlere söz vererek, tümü üzerindeki görüşmeler tamamlandıktan sonra maddelere geçilmesini oya koyacak, kabul edilirse, görüşmeye devam olunacak, kabul edilmezse tasarı veya teklif reddedilmiş sayılacaktır. (Dahilî Nizamname madde 103, 105 Cumhuriyet Senatosu içtüzüğü madde 73) Tasarı veya tekliflerin ikinci görüşülmesinde tümü üzerinde görüşme olanağı yoktur. (Dahilî Nizamname madde 107. Cumhuriyet Senatosu İçtüzüğü madde 75 )

İçtüzüklerin

bu hükümlerine göre, Kanun tasarı veya teklifleri ister iki kez görüşülsün

isterse ivedilik önerisi kabul edilerek bir kez görüşülmesi kararlaştırılsın,

bunların tümü üzerindeki görüşme olanağı tektir. O halde ivedilik önergesinin,

maddelere geçilmesi oylanıp kabul edildikten sonra oya sunulması, sonuca etki

yapacak bir durum ortaya çıkarmamaktadır. Kaldı ki içtüzüklerde ivedilik

önerilerinin ne zamana kadar yapılacağı düzenlendiği halde bunların oya

sunulacağı an belirtilmemiştir. Maddelere geçilmesi kabul edilmeyen tasarı veya

tekliflerin reddedilmiş sayılacağı içtüzüklerin hükmü olduğuna ve ivedilik

müessesesine tasarı veya tekliflerin reddini sağlamak için değil aksine

bunların ivedi olarak görüşülmesini sağlamak için yer verilmiş bulunduğuna

göre, ivedilik önerilerinin maddelere geçilmesi kabul edildikten sonra oya konulmasının

içtüzüklerin bu müesseseyi kurma amacına daha uygun düştüğü de tutarlı bir

biçimde savunulabilir.

Özetlemek gerekirse; yukarıdan beri açıklandığı üzere, 1186 sayılı Kanuna ilişkin tasan üzerinde Millet Meclisi ve Cumhuriyet Senatosunda yapılan görüşmelerde, öncelik ve ivedilik önerilerinde ve bu önerilere ilişkin kararların alınmasında içtüzük kurallarına belirtilen biçimde uyulmamış olması elde olunan veriler yönünden Anayasaya aykırılık sorununu oluşturacak ve kanunu böylece sakat ha s getirecek bir nitelik taşımadığı için itiraz konusu geçici 3. maddenin biç m yönünden iptali gerekmez.

Muhittin Taylan, Avni Givda, Sait Koçak, Nuri Ülgenalp. İhsan Ecemiş, Ahmet Akar ve Muhittin Gürün bu görüşe katılmamışlardır.

2- 1186 sayılı Kanunun geçici 3. maddesi sözü edilen Kanunun yayımından önce çeşitli işyerlerinde fikir ve beden işçisi olarak çalışmakta olanların, her ne sebeple olursa olsun Sosyal Sigortalar Kurumuna veya bu Kuruma devredilen emekli sandıklarının emekli veya yaşlılık aylığına esas olacak primi ödemeden geçmiş hizmetlerinin, Sosyal Sigortalarındaki veya bu Kuruma devredilen sandıklardaki hizmetleriyle birleştirilmesini bir takım koşullara bağlayarak, bu gibilerin işçi ve işveren sigorta primlerini borçlandırmak yoliyle hizmetlerinin birleştirilmesine olanak tanımaktadır.

İtiraz konusu geçici 3. maddenin Kanuna girişi şöyle olmuştur :

Ne

1186 sayılı Yasaya ilişkin tasarıda, ne de Millet Meclisi Geçici Komisyonunca

bu tasarı ile birleştirilerek görüşülmesi kararlaştırılan Kanun tekliflerinde,

geçici 3. madde veya bu maddeye tekabül eden bir hüküm yer almamış, ancak

Millet Meclisi Geçici Komisyonunca "................ emekli aylıklarının

sosyal adalet prensiplerine uygun ve ahenkli bir hale getirilmesini temin etmek

.........." gerekçesiyle "212 sayılı Kanuna tabi olup 1/4/1950

tarihinden itibaren maluliyet, ölüm ve ihtiyarlık sigortası Kanunları şümulüne

alınmayan fakir işçilerin Kanun kapsamına alınmadan önceki en çok iki yıllık

hizmetleri bu Kanunun yürürlük tarihinden itibaren bir yıl içinde malûllük,

yaşlılık ve ölüm sigortası Kanunu kapsamına alındıkları zamanki ilk aylık ücret

veya yevmiyeleri üzerinden işveren ve işçi sigorta primlerini defaten veya eşit

taksitlerle ödedikleri takdirde mevcut hizmetleriyle birleştirilir"

(Millet Meclisi Tutanak Dergisi, Cilt 36, S. Sayısı 897, sahife 42) biçiminde

düzenlenen bir hüküm geçici 3. madde olarak tasarıya girmiştir. Millet Meclisi

Genel Kurulunda Geçici Komisyon Başkanı ve sözcüsü" imzasiyle verilen

"geçici madde 3 ün aşağıdaki şekilde değiştirilmesini arz ve teklif

ederiz" yolundaki gerekçesiz bir önerge söz isteyen olmaması nedeniyle

görüşmesiz kabul edildiğinden ve Cumhuriyet Senatosunda da bu madde üzerinde

söz alan olmadığından böylece itiraz konusu hüküm bu günkü biçimiyle yürürlüğe

girmiştir.

İtiraz konusu geçici 3. madde getirdiği müessese ile ilke olarak, işçilerin sigortasız geçen hizmetlerinin sigortalı hizmetleriyle birleştirilmesini ve hizmetlerin birleştirilmesi sonucunda ortaya çıkan hukukî durumdan işçilerin yararlandırılmasını öngörmektedir.

Anayasa'nın 48. maddesi, herkesin sosyal güvenlik hakkına sahip olduğunu saptadıktan sonra, bu hakkı sağlamak için sosyal sigortalar ve sosyal yardım örgütü kurmak ve kurdurmak ödevini Devlete yüklemiştir.

Milletimizi,

dünya milletleri ailesinin eşit haklara sahip şerefli bir üyesî haline

getirmek, Türk toplumunu çağdaş uygarlık seviyesine ulaştırmak, insan hak ve

hürriyetlerini, millî dayanışmayı, sosyal adaleti, kişinin ve toplumun huzur ve

refahını gerçekleştirmeyi ve güvence altına almayı mümkün kılacak demokratik

hukuk devletini bütün hukukî ve sosyal temelleriyle kurmak, Anayasa'mızda temel

ilke ve erekler olarak belirlenmiştir. Bu doğrultuda gayretler sarfedilen,

özellikle kalkınmak ve bir endüstri toplumu haline gelebilmek için büyük atılımlar

yapılan ülkemizde, sosyal güvenlik kurumlarının geç kurulabilmiş olması onların

dar kapsamlı olarak kurulması zorunluğunu da birlikte getirmiştir. Engellerin

aşılması, ve olanakların elverişli hale gelmesi ölçüsünde sosyal adaletin

yaygın bir hale getirilmek istenmesi, sosyal güvenlik örgütlerinin kapsamım

genişletme yönünde etki yapmış, ortaya çıkan bu durum borçlanma müessesenin

kabulünü zorunlu kılmıştır. Bu nedenledir ki, pek çok Kanunlarda sosyal

güvenlik ve sosyal adalet sağlayıcı borçlanma hükümlerine yer verilmiştir.

Nitekim Anayasa'nın 53. maddeside Devlete bu tür ödevleri takati ölçüsünde

yerine getirmeyi buyurmaktadır.

Öte yandan Anayasanın 2. maddesi uyarınca Türkiye Cumhuriyeti, sosyal bir hukuk Devletidir. Sosyal hukuk devletidir, güçsüzleri güçlüler karşısında koruyarak gerçek eşitliği yani sosyal adaleti ve böylece toplumsal dengeyi sağlamakla yükümlü Devlet demektir Çağdaş uygar görüşü ve Anayasa'nın temel yapı ve felsefesine göre gerçek hukuk devleti ancak toplumsal Devlet anlayışı içinde ise bir anlam kazanır. Hukuk devletinin amaç edindiği kişiliğin korunması, toplumda sosyal güvenliğin ve sosyal adaletin sağlanması yoliyle gerçekleştirilebilir.

Konu bu açıdan ele alınınca, hizmet birleştirilmesini borçlandırma yoliyle öngören itiraz konusu geçici 3. maddenin ilkesi yönünden Anayasa'ya uygun bulunduğunu kabul etmek gerekir.

3- A) İtiraz konusu geçici 3. maddenin kabul ettiği bu ilkeden yararlanabilmek için madde bazı koşullan aramaktadır.

Bu koşullar :

a) 3 Kasım 1969'dan önce çeşitli işyerlerinde fikir ve beden işçisi olarak çalışmış bulunmak,

b) Çalıştığı süre içinde her ne sebeple olursa olsun Sosyal Sigortalar Kurumuna veya bu Kuruma devredilen çeşitli emekli sandıklarına emekli veya yaşlılık aylığına esas olacak prim, ödememiş bulunmak ve hizmetlerini belgelendirmek,

c) Belgelendirilen çalışma döneminin ilk aylık ücreti üzerinden işçi ve işveren sigorta primlerini borçlanmak ve prim borcunu en geç beş yıl içinde defaten veya eşit taksitlerle Sigorta Kurumuna ödemekten ibarettir.

Bu koşulların varlığı halinde madde, toplam olarak en çok on yıllık sigortasız geçen hizmetin Sosyal Sigortalar Kurumunda veya bu Kuruma devredilen sandıklarda geçen hizmetlerle birleştirilmesine olanak tanımaktadır.

Yukarıda açıklandığı üzere ilkesi yönünden Anayasa'ya uygun olduğu saptanan itiraz konusu madde hükmünde öngörülen yöntemin de Anayasaya uygunluk açısından denetlenerek bir çözüme varabilmesi için Sosyal Sigortalar kurumunun kuruluşu ve hukukî yapısı ile mali kaynaklarının ve Anayasa'nın sosyal güvenlik örgütlerinin kurulması ödevini Devlete yüklerken güttüğü ereğin ayrıca araştırılarak incelenmesi gerekmektedir.

Sosyal

Sigortalar Kurumu tüzel kişiliği olan ve kendi Kanunundaki hükümler dışında

özel hukuk hükümlerine tabi bulunan malî ve idarî bakımdan özerk bir Devlet

kurumudur. Devlet temel kuruluşlarından (yürütme) içinde yer alır ve Çalışma

Bakanlığına bağlıdır, (4792 sayılı Kanun-madde 1) Sosyal Sigorta Kurumunun

finansmanı, işçi ve işverenlerden alınan ikili prim sistemi yolu ile

olmaktadır. Gerçi Kurumun gelirlerini gösteren 4792 sayılı Kanunun 19.

maddesinin (f) bendinde genel bütçeden yapılacak yardımlardan da söz edilmekte

ise de, bunu. Kurumun görevini yerine getirmesini engelleyecek bir durumla karşı

karşıya kalması halinde Devletin yükümlülüğünü belli eden bir hüküm olarak

anlamak gerekir.

İtiraz konusu madde hükmünün ilişkin bulunduğu ihtiyarlık sigortası uzun vadeyi öngören müstakil bir sigorta koludur. Bu sigorta kolunda Sosyal Sigortalar Kurumu Kanunu'nun 73. maddesi hükmüne göre % 5 i sigortalıdan % 6 sı da işverenden olmak üzere % 11 prim alınmaktadır ve buna Devletin bir katkısı yoktur.

Borçlanma yolu ile hizmetlerin birleştirilmesi kabul edilirken yani bu kişilerin sosyal güvenliği sağlanırken, Kurumun hukukî yapısının ve aktuaryal durumunun öncelikle ele alınması ve kendisinden beklenilen görevleri aksatıcı veya bu görevleri yerine getirmeyi engelleyen zararlı yöntemlerden kesinlikle kaçınılması gerekir.

Oysa itiraz konusu madde hükmü, borçlanma yolu ile hizmet birleştirilmesini benimseyen bütün yasalarda belli edilen ilkelerin tersine olarak, gerçek prim yerine borçlanma döneminin ill aylık ücretini esas alarak prim hesaplanmasını öngörmüştür.

Yurdumuzdaki ekonomik dalgalanma ve istikrarsızlık, para değerindeki sürekli düşüşler ve işçi ücretlerindeki kararsızlıklar, özellikle toplu pazarlık ve sözleşme müessesesinin uygulanmasından sonra ancak gerçek ücretlerin elde edilebilmesi, eski dönemlerdeki ücretlerin ve hele o dönemde ilk alınan aylığın ne derece düşük kaldığını açıklamaya yeterlidir.

Sigorta

sisteminin gereği olan elde edilen gerçek ücretin primi yerine, borçlanmanın,

borçlanılacak dönemin ilk ayında alınan ücretin primi üzerinden yürütülmesi,

aktuarya hesaplarının yapılmamış olması, hizmetleri birleştirilecek kişilerin

ve bunların Kuruma yükleyeceği külfetin hesaplanarak tedbir alınmasına olanak

tanıyan bir yöntemin getirilmemiş bulunması, primleri zamanında işletememenin

Kurum bünyesindeki olumsuz etkileri, bir yandan 1186 sayılı Yasa ile bağlanmış

ve bağlanacak aylıkların artırılmış, bir yandan aylığa hak kazanmak için

gereken prim ödeme günü sayısının düşürülmüş olması ve aylığa hak kazanma

yaşının kadınlarda 55 den 50 ye erkeklerde 60 dan 55 e indirilmiş ve 25 yıl

sigortalılık süresini tamamlayarak en az 5000 gün prim ödeyen sigortalılar için

yaş koşulunun kaldırılmış bulunması gibi önemli etkenler. Sosyal Sigortalar

Kurumunun malî olanaklarını zorlamak ve giderek bunları tüketmek, suretiyle sosyal

güvenliği ve sosyal adaleti sağlamakla yükümlü bu kuruluşun yetersiz ve

Devletin sosyal güvenliği sağlamakta göstermelik bir sosyal sigorta kurmuş

duruma düşmesine yol açabilecek bir ağırlık taşımaktadır.

Anayasa

Mahkemesinin 23/5/1972 günlü, 1972/2-3 sayılı Kararında açıklandığı gibi,

Sosyal Sigortalar Kurumu hem Anayasa'nın 48. maddesinin bütün yurttaşlar

yararına Devlere yüklediği toplumsal güvenlik hakkını sağlama ödevini

yurttaşlardan bir bölüğü bakımından yerine getirmek üzere, hem de Anayasa'nın 42.

maddesinin ikinci fıkrasındaki (Devlet, çalışanların insanca yaşaması ve

çalışma hayatının kararlılık içinde geçmesi için sosyal, iktisadî ve malî

tedbirlerle çalışanları korur ve destekler) kuralı ile Devlete çalışanlar

yararına yüklenen ödevlerin bir bölümünü gerçekleştirmek üzere kurulmuş bir

örgüt niteliğini göstermektedir. Anayasa'nın gerek 48., gerekse 42. maddesi, 2.

maddesinde yer alan sosyal devlet ilkesini gerçekleştiren kurallar

durumundadır. O halde sosyal güvenliği sağlamak için kurulmuş bir kurumu güçsüz

duruma düşüren ve böylece Devlete göstermelik bir sosyal sigorta düzeni kurmuş

görünüşünü veren geçici 3. maddenin getirdiği yöntem Anayasa'nın 2.

maddesindeki sosyal hukuk devleti ilkesine aykırıdır ve bu yönden iptal

edilmelidir.

B-

Yukarıda açıklandığı üzere dâva konusu hüküm on yıllık borçlanma süresinin ilk

aylık ücreti üzerinden prim borçlanılmasını öngörmektedir. Yargıtay İçtihadı

Birleştirme Genel Kurulunun 6/11/1971 günlü, 2/4 sayılı içtihadı birleştirme

kararına göre madde hükmü l/4/1950 gününden önceki hizmet sürelerine de

uygulanabilecektir. 5417 sayılı ihtiyarlık Sigortası Kanunu'nun yürürlüğe giriş

tarihi olan 1/4/1950 gününden beri sigortaya bağlanan ve yaşlılık aylığına hak

kazanma koşullarının oluşmasını bekleyen sigortalılar, konjöktüre, terfi ve

toplu pazarlık ve sözleşme düzenine göre artan gerçek kazançları üzerinden prim

ödeyerek ve işverenlerden de bu kazançlara göre prim alınarak sosyal güvenlik

sisteminin ihtiyarlık sigortasından yararlandırılırken, her ne sebeple olursa

olsun sigorta kapsamı dışında kalmış ve böylece geçici 3. madde hükmünden

yararlanma olanağını bulmuş kişilerin ilk aylıkları üzerinden saptanacak

primleri borçlanarak aynı hakları elde etmeleri ikinciler yararına farklı bir

durum oluşturmaktadır. Ülkemizde sosyal güvenliği sağlayan sandıklara ilişkin

yasaların hiç birinde ilk aylık üzerinden yapılacak bir borçlanma

öngörülmediği, aksine borçlanılacak yıllardaki gerçek ücretler veya başvurma

tarihindeki son ücret esas alınarak hizmet birleştirilmesi yoluna gidildiği

gözönüne alınınca yaratılan farklılık daha da belirginleşmektedir. Bu hal ise

Anayasanın 12. maddesinin öngördüğü eşitlik ilkesine açıkça aykırıdır ve itiraz

konusu kural bu nedenle de iptal olunmalıdır.

VI-

Sonuç :

1- 1186 sayılı Kanuna ilişkin tasarının Millet Meclisinde ve Cumhuriyet Senatosundaki görüşmeler sırasında öncelik ve ivedilik kararlarında içtüzükler kurallarına aykırı davranılmasının itiraz konusu geçici 3. maddenin biçim yönünden iptalini gerektirmediğine Muhittin Taylan, Avni Givda, Sait Koçak, Nuri Ülgenalp, İhsan Ecemiş, Ahmet Akar ve Muhittin Gürün'ün karşı oybirliğiyle ve oyçokluğu ile;

2- 1186 sayılı Kanunda yer alan geçici 3. maddenin Anayasa'nın hukuk devleti ve eşitlik ilkelerine aykırı bulunduğuna ve iptaline oybirliğiyle 17/10/1972 gününde karar verildi.

Başkan

Muhittin Taylan

Başkanvekili

Avni Givda

Üye

Fazıl Uluocak

Üye

Sait Koçak

Üye

Nuri Ülgenalp

Üye

Şahap Arıç

Üye

İhsan Ecemiş

Üye

Ahmet Akar

Üye

Halit Zarbun

Üye

Ziya Önel

Üye

Kâni Vrana

Üye

Muhittin Gürün

KARŞIOY

YAZISI

506 sayılı Sosyal Sigortalar Kanununa bazı maddelerle birlikte, bu dosyada dâva konusu edilen geçici 3. maddeyi de ekleyen 23/10/1969 günlü ve 1186 sayılı Kanun, T. B. M. Meclisindeki görüşülmesi sırasında yasama meclisleri içtüzüklerindeki hükümlere aykırı olan işlemlere tabi tutulmuş olması nedeniyle Anayasa'ya da aykırı duruma girmiş bulunmaktadır :

I-

Millet Meclisindeki işlemler :

1- 506 sayılı Sosyal Sigortalar Kanununun bazı maddelerinin değiştirilmesi ve bu Kanuna bazı maddeler eklenmesine dair olup, Bakanlar Kurulunun 29/3/1969 günlü toplantısında Büyük Millet Meclisine sunulmasına karar verilmiş olan kanun tasarısı 12 gün sonra, 10/4/1969 günlü bir yazı ile Millet Meclisine gönderilmiştir.

2- Söz konusu tasarı Millet Meclisi Çalışma ve plan Komisyonlarına 14/4/1969 gününden önce havale edilmiştir. (Millet Meclisi 14/4/1969 gündemine ilişkin "gelen kâğıtlar" cetveli, sıra : 1; Millet Meclisi Tutanak Dergisi, Dönem: 2, cilt : 35, Sh. 598).

3- Aynı konuda daha önce Çalışma ve Plân Komisyonlarına havale edilmiş olan 11/2/1969 ve 1/4/1969 tarihli iki kanun teklifinin Çalışma ve Plân Komisyonlarından seçilecek üyelerden kurulu bir geçici Komisyonda görüşülmesi, Millet Meclisinin 8/4/1969 günlü 76. Birleşiminde kabul edilmiş (Millet Meclisi Tutanak Dergisi : Dönem 2, cilt : 35, Sh, 493) ve 15/4/1969 günlü 80. Birleşiminde de söz konusu geçici komisyonun üye sayısının artırılmasına karar verilmiştir. (Aynı dergi Sh. 640)

4- Yukarıda l ve 2 sayılı fıkralarda adı geçen kanun tasarısı fit aynı konuda daha önceleri meclîse sunulmuş bulunan 26/1/1968, 26/6/1968, 28/6/1968 tarihli ve biri de tarihsiz dört kanun teklifinin de 3 sayılı fıkrada kurulduğu belirtilen geçici komisyona havale edilmelerine Millet Meclisinin 21/4/1969 günlü 83. Birleşiminde karar verilmiştir. (Millet Meclisi Tutanak Dergisi : Dönem : 2, cilt 36, Sh. S).

3- Geçici komisyon bu tasan ve tekliflerin tümünü birleştirerek incelemiş ve buna dair 3 sayılı kararını 7/5/1969 günlü raporu ile Meclis Başkanlığına sunmuştur. (M. M. T. D. Dönem : 2, cilt : 36, Sh. 657 basmayazı S. sayışı : 897).

Bu raporda herhangi bir gerekçe belirtilmeden (Öncelik ve ivedilik ile görüşülmesi temennisiyle) denilmek suretiyle tasarının öncelik ve ivedilik usulü ile görüşülmesi önerilmiştir.

6- Millet Meclisinin 22/5/1969 günlü 97. Birleşimine ilişkin gündemin iki defa görüşülecek işler bölümünün 83. sırasında yer alan ve (vaktin gecikmesi ve çoğunluğun kalmaması nedeniyle, M. M. T. D. dönem : 2, cilt : 36, Sh. 639) o gün görüşülmeyen bu rapor 28/5/1969 günlü 98. Birleşim gündeminin iki defa görüşülecek isler bölümünün yine 83. sırasında yer almıştır.

7- Millet Meclisinin 28/5/1969 günlü 98. Birleşiminde, Başkan, evvelâ komisyonun öncelik önerisini oya sunmuş, kabulü üzerine tasarının tümünün görüşülmesine geçilmiştir. Taşınma tümü üzerindeki görüşmeler bitip de maddelerine geçilmesinin avlanmasından sonra komisyonun ivedilik önerisi oya sunulmuş ve kabulü üzerine de bir defa müzakere ile yetinilerek Millet Meclisindeki müzakeresi tamamlanmıştır (M. M. T. D. Dönem : 2, cilt : 36, Sh. 658-682).

Görüldüğü gibi, 14/4/1969 gününden önce komsiyona havale edilmiş olan Hükümet tasarısının komisyon incelemesi işlemleri 23 günde sonuçlandırılmış ve 7/5/1969 günlü komisyon raporu da Meclis gündemine 15 gün sonra girebilmiş, aynı konudaki 1968 tarihli milletvekili teklifleri ise bir sene sonra ele alınmış bulunmaktadır.

II-

Cumhuriyet Senatosundaki işlemler :

l- Tasarı, Millet Meclisi Başkanlığının 2/6/1969 günlü ve 9355 sayılı yazısı ile C. Senatosu Başkanlığına gönderilmiş (C. Senatosu Tutanak Dergisi cilt : 53, Sh. : 613- basmayazı S. sayısı : 1277) ve Sosyal işler ve Bütçe ve Plan komisyonlarına havale edilmiştir (Aynı dergi, Sh. 579).

2- C. Senatosu, 28/5/1969 günlü 67. birleşiminde, 12 Ekim 1969 da yapılacak genel seçimlerin ilânından üç gün sonra toplanmak üzere tatile girmiş ve Anayasa'nın 83. maddesi gereğince 1/5 üyenin isteği üzerine 13/6/1969 gününde toplanan 68. Birleşimde ise toplantı yeter sayısı sağlanamadığından tatile devam olunmuştur. (Aynı Tutanak Dergisi Sri. 580 - 581)

3- C. Senatosunun tatilinden sonraki ilk birleşimi (69 Birleşim) 22/10/1969 günü yapılmış ve söz konusu tasarıya bu birleşim gündemine yer verilmemiştir.

Ancak

bu birleşimde Bütçe ve Plan Komisyonu Başkanının (geniş bir işçi kitlesinin

kanunlaşmasını sabırsızlıkla beklediği 506 sayılı Sosyal Sigortalar Kanununun

bazı maddelerinin demiştirilmesi ve bu kanuna bağlı maddeler eklenmesine dair

kanun tasarısının görüşülmesini temin maksadiyle ve münhasıran mezkûr tasarıyı

müzakere etmek üzere Genel Kurulun 23 Ekim 1969 Perşembe günü saat 15 de

toplanmasını) isteyen bir önergesi okunmuş ve Genel Kurul Başkanı tarafından,

gerekçesi bakımından önergeye katılmakla beraber içtüzükle toplantı günleri

belli edilmiş olduğundan bu günlerde fevkalade meseleler görüşülmesi mümkün

olmadığından yarınki (23/10/1969) toplantıda öncelik ve ivedilik kararı istemek

suretiyle maksadın sağlanması mümkün olacağından önergenin oya sunulmayacağı

bildirilmiştir.

4-

Tasarıya ilişkin 1277 S. sayılı basma yazının (C. Senatosu Tutanak Dergisi,

Cilt 53. Sh. 613). incelenmesinden anlaşıldığına göre, Millet Meclisinden

2/6/Î969 gününde C. Senatosuna gönderilen tasarının 13/6/1969 günlü (gelen

kâğıtlar) cetveline göre o tarihten önce Sosyal İşler ve Bütçe Plan

Komisyonlarına havale edildiği, ancak C. Senatosunun 28/5/1969 da tatile girmiş

olması nedeniyle Komisyonlarca işin ele alınmadığı ve tatili müteakip, yirmi

üçü asil, beşi geçici olmak üzere yirmidört maddeyi kapsayan tasarının,

22/10/1969 gününde, evvelâ Sosyal İşler Komisyonunda müzakeresi bitirilerek

aynı günde Bütçe ve Plan Komisyonuna verildiği ve bu komisyonca da keza aynı

günde müzakeresi tamamlanarak sonucunun aynı günlü (22/10/1969 ve katar 157 sayılı

raporla C. Senatosu Başkanlığına sunulduğu anlaşılmakla, raporun basılması da

ertesi günkü (23/10/1969) 70. Birleşime yetiştirilmiş bulunmaktadır.

Raporda, (tasarının Genel Kurulda öncelik ve ivedilikle görüşülmesi hususunda istemde bulunulması kararlaştırılmıştır.) denilmekte yetinilerek bu konularda başkaca herhangi bir gerekçenin ve esaslı sayılabilecek bir sebebin öne sürülmediği görülmektedir.

5- C. Senatosunun 23 Ekim 1969 günündeki 70. Birleşiminin gündeminde de sözü geçen tasarıya yer verilmemiş, ancak birleşim içinde Bütçe ve Plan Komisyonu Başkanının (506 sayılı Sosyal Sigortalar Kanununun bazı maddelerinin değiştirilmesi ve bu kanuna bazı maddeler eklenmesine dair kantin tasarısı tabedilerek sayın üyelere dağıtılmış bulunmaktadır.

Tasarının önemine binaen gelen kâğıtlardan gündeme alınarak, gündemdeki diğer işlere takdimen öncelik ve ivedilikle görüşülmesini) isteyen önergesi okutulmuş ve ilk önce işin gündeme alınması, sonra da öncelik kararı verilmesi oylanarak kabul edilmiş ve tasarının tümü üzerindeki görüşmelerin bitiminde maddelere geçilmesinin oylanmasından sonra ivedilik kararı oya sunulmuş ve kabulü üzerine de tasarının bir defa müzakere edilmesi suretiyle işlem tamamlanmıştır. (C. S.

T. D. Cilt 53, Sh. 613, 625, 656)

Görüldüğü gibi söz konusu kanun tasarısı 4,5 ayı geçen bir müddetle, velev tatil nedeniyle de olsa, C. Senatosunda beklemiş, ancak tatili takip eden ilk günde, iki komisyon incelemesi ve ertesi günde Genel Kurul görüşülmesi bitirilmek suretiyle, aceleden de öte bir çabukluk gösterilmiştir. Genel Kuruldaki acele müzakereyi sağlamak için verilmiş bulunan önergede ise sadece (tasarının önemine binaen) denilmekle yerinilmiş, henüz gündeme girmemiş ve üyelere dağıtımından itibaren iki tam gün geçmemiş olan bir tasarının hemen gündeme alınarak öncelik ve ivedilikle görüşülmesini zorunlu kılan gerekçelerin ve esaslı sebeplerin neler olduğu hakkında başkaca hiç bir açıklama yapılmamıştır.

Kaldı ki aşağıda III. bölümde de açıklandığı gibi söz konusu tasarının, diğer kanun tasarılarından farklı olarak acele usul uygulanmasını gerektiren önemli bir yanı da bulunmamaktadır.

III-

Millet Meclisi ve C. Senatosu işlemlerinin içtüzük hükümleri karşısındaki durumu :

Millet Meclisi ve Cumhuriyet Senatosu içtüzüklerinin bu konulara ilişkin hükümleri şöyledir :

A -

Millet Meclisi içtüzüğü :

Anayasa'nın geçici 3. maddesi gereğince halen uygulanmakta olan Millet Meclisi içtüzüğünün 99. maddesi, kanun tasan veya tekliflerinin iki müzakereden sonra katî olarak kabul edilmiş olacağı, 106. maddesi ise ikinci müzakerenin birinci müzakereden ancak beş gün geçtikten sonra gündeme alınacağı ilkelerini koymaktadır. İçtüzüğün 100. maddesi bu genel ilkeye tabi olmayacak kanunları saymaktadır.

Genel Kural böyle olmakla beraber içtüzük bazı durumlarda işlerin çabuklaştırılmasının gerekebileceğini öngörerek acele müzakere usullerime de olanak tanımış bulunmaktadır. Nitekim içtüzüğün beşinci bölümü (5. bap), "müstaceliyet ve takdimen müzakere" başlığını taşımakta ve 70., 73. maddeleri (müstaceliyet) kararı ile müzakereyi, 74. - 75. maddeleri (takdimen) veya (hemen) müzakereyi ve 76. maddesi de iki müzakere arasında geçmesi zorunlu olan beş günlük aradan ne suretle vazgeçilebileceğini düzenlemektedir.

B-

Cumhuriyet Senatosu içtüzüğü :

Cumhuriyet Senatosu İçtüzüğü de bu konularda benzer hükümlere yer vermiş bulunmaktadır. Şöyleki :

44. maddesi, işlerin gündemlerde alacakları sırayı, kanun tasarı ve tekliflerinin komisyonlardan Başkanlığa gelme sırasına göre görüşüleceğini, gerekirse genel kurulun bu sırayı değiştirebileceğini belirtmektedir.

70. maddesi, ilgili komisyonlarca incelenen kanun tasarı veya tekliflerinin bastırılarak üyelere dağıtılacağı, dağıtımından itibaren iki tam gün geçmedikçe gündeme alınamayacağı kuralını koymakta, ancak maddede gösterilen kişilerin yazılı ve gerekçeli istemleri üzerine genel kurul karariyle daha önce de gündeme alınabilme imkânım tanımaktadır.

69. maddesi, kanun tasarı veya tekliflerinin genel kurulda iki defa görüşülmek suretiyle sonuçlandırılacağı ve 75. maddesi de ikinci görüşmenin birinci görüşmeden en az beş gün sonra yapılacağı ana ilkesini koymakta, 71 maddesi ise nitelikleri itirabiyle bu ilkeye tabi tutulmayarak bir defa müzakere ile sonuçlanabileceği kabul edilen kanunları saymaktadır.

Öte yandan Millet Meclisi içtüzüğünde olduğu gibi C. Senatosu içtüzüğünde de, bazı durumların işlerin çabuklaştırılmasını zorunlu kılabileceği öngörülerek acele müzakere usullerine olanak sağlanmıştır.

Nitekim C. Senatosu içtüzüğünün 45. - 49. maddeleri (öncelikle görüşme), ve (ivedilik kararı) konularını düzenliyerek bunların niteliklerini belirtmiş, 75. maddesi de ikinci görüşmenin beş günden evvel yapılabilmesinin koşullarını göstermiştir.

Gerek Millet Meclisi içtüzüğünde, gerekse C. Senatosu İçtüzüğünde sözleri geçen (müstaceliyet= ivedilik) kararı kanunların oluşması için genel ilke olarak konulmuş bulunan (iki defa müzakere) zorunluluğundan kurtulmayı; (takdimen- öncelik) kararı, gündemdeki sıranın bozularak öteki işlerden önce görüşmeye başlamayı; iki müzakere arasında geçmesi gerekli en az beş günlük aranın kaldırılması da peş peşe iki günde bile görüşmenin yapılarak işlemin tamamlanmasını sağlayan usuller olmaları itibariyle hepsinin de olağan usul dışında çabuklaştırıcı nitelikte birer istisnaî müzakere usulleri oldukları görülmektedir.

Kanunların

sağlıklarının, ancak olağan usullerle yürütülecek müzakerelerle sağlanabileceği

içtüzüklerin genel hükümleriyle belli edilmişken, aynı İçtüzüklerde olağan

usuller dışında acele usullere de yer verilmiş bulunmasının nedeninin kamu

yararı olduğundan kuşku yoktur. Zira bazı durumların gerektireceği kanun

tedbîrlerinin acele olarak alınmasiyle sağlanacak kamu yararının, Yasama

Meclislerindeki müzakereler sırasında acele usuller uygulanmasından doğacak

sakıncaları bile göze almayı zorunlu kılacak derecede önemli olduğu öne

sürülebilir. Ancak olağan usulleri bir tarafa bırakarak acele usullere

başvurabilmek için, çabuklaştırmayı zorunlu kılan durumun ve bundaki kamu

yararının açık seçik ortaya konulması gereklidir.

Nitekim İçtüzüklerinin söz konusu maddelerinde, bu usullerden;gündemde olmayan bir kanunun gündeme alınması için yazılı bir gerekçenin öne sürülmesi; (müstaceliyet- ivedilik) yoluna başvurulabilmek için (meclislerin kabul edeceği esaslı bir sebebin bulunması), (takdimen=öncelik) usulünün teklifi için (gerekçenin yazılı olarak belirtilmesi), beş gün beklenmeden ikinci müzakerenin yapılması tekliflerinin de keza gerekçe belirtilmek suretiyle yazılı olarak yapılması koşullarının konulduğu görülmektedir. Bu şartlar olmadıkça bu usullere başvurmanın mümkün olamayacağı içtüzük maddelerinden açıkça anlaşılmaktadır.

Yukarıki açıklamaların ışığı altında incelendiğinde, söz konusu kanun tasarısının acele usullere başvurmayı gerektiren bir nitelik taşıdığı da kabul edilemez. Zira bir tasarının büyük bir kitle tarafından beklenmekte olmasının veya tasarı hükümlerinin bir an önce yürürlüğe girmesinin hükümet gerekçesinde öne sürülmüş bulunmasının acele usullere başvurmak için yeter bir neden sayılması mümkün değildir.

Her kanun tasarısının belli bir konuda duyulan bir kamu ihtiyacını karşılamak için hazırlanması ve bir kısım yurttaşları etkileyen ve bir an önce ele yürürlüğe girmesinde fayda umulan hükümler taşıması olağan olup bu niteliklerin olağan müzakere usullerinden ayrılmayı gerektiren bir neden teşkil etmedikleri ortadadır.

Kaldı ki, yukarıda ayrıntılariyle de gösterildiği gibi ne hükümetçe tasarının T. B. M. Meclisine sunulmasında, ne de iki yasama meclisindeki çalışmaların sürdürülmesinde, acele usullerin uygulanmasiyle kazanılan iki ve beş günlük sürelerin beklenilmemesini zorunlu gösterecek nitelikte acele hareket edilmediği, pek çok beş günlerin geçirilmiş olduğu görülmektedir. C. Senatosunun son gündeki acelesini ise beş aya yaklaşan bir gecikmenin kapatılması gayretine bağlamak doğru olup bunun da kanunun müzakeresinde olağan usullerden fedâkârlık için haklı bir neden teşkil etmesi kabul edilemez.

IV-

Sonuç :

İçtüzüklerin yukarıda yazılı maddeleri ile söz konusu kanunun meclislerdeki görüşülmesi sırasında uygulanan ve yukarıda ayrıntılariyle belirtilmiş olan işlemler karşılaştırıldığında :

1- Gerekçesi olmayan öncelik tekliflerinin oylandığı ve kabulü üzerine de buna göre işlem yapıldığı,

2- Esaslı nitelikte olmak şöyle dursun herhangi bir nedeni belirtilmeyen ivedilik önergelerinin keza Meclisler Başkanlıklarınca oylandığı ve kabulü üzerine de buna göre işlem yapılarak tasarının kanunlaştırıldığı,

3- Bunlardan ayrıca, C. Senatosunca, henüz bastırılıp dağıtılmasından iki tam gün geçmemiş olan bir tasarının gerekçesi belirtilmeyen bir istek üzerine gündeme alındığı.

Meydana çıkmakta ve bu işlemlerin içtüzüklerin hükümlerine aykırı bulundukları, başkaca bir açıklamayı gerektirmeyecek derecede ortada bulunmaktadır.

Anayasa'nın 85 maddesinin ilk fıkrasında : (Türkiye Büyük Millet Meclisi ve Meclisler, çalışmalarını, kendi yaptıkları içtüzüklerin hükümlerine göre yürütürler.) denilmekte ve bu kurala göre Yasama Meclislerinin çalışmalarının kendi yaptı klan içtüzük hükümlerine göre yürütülmesi bir Anayasa ilkesinin gereği bulunmaktadır. Bu ilkeye aykırı yasama çalışmalarının Anayasa'ya aykırı olduğu ne kadar meydanda ise bu nitelikteki çalışmaların ürünü olan kanunların da, bu açıdan, Anayasa'ya aykırı nitelik taşıdıklarının kabulü zorunludur.

Her ne kadar içtüzüklerin bir kısım hükümlerinin, kanunların sağlığını saklamada birinci derecede önem taşımadıkları ve bu gibi hükümlere riayetsizliğin kanunların sağlıklı olmalarını etkilemeyeceği düşünülebilirse de yukarıda açıklanan hükümlerin bu nitelikte olmadıkları, aksine kanunların meclislerde gereği gibi görüşülür" tartışılmasını ve bunun sonucu olarak da millet iradesinin sıhhatli bir biçimde belli olmasını sağlamak için konulmuş pek önemli usul hükümleri bulundukları meydandadır. Bu bakımdan içtüzüklerin bu önemde nitelikleri olan hükümlerinin bir tarafa bırakılmak suretiyle görüşülmesi yapılmış bir kanunun Anayasa'nın 85. maddesine aykırı sayılması zorunludur.

Yukarıda açıklanan nedenlerle Anayasa'nın 35. maddesine aykırı bulunan söz konusu 1186 sayılı Kanunun 21. maddesiyle 506 sayılı Kanuna eklenen geçici 3. maddenin, esastan incelenmesine geçilmeden önce biçim yönünden iptaline karar verilmesi gerektiğinden kararın bu görüşe aykırı olan bölümüne karşıyız.

Üye

Lütfi Ömerbaş

Üye

Şevket Müftügil

Üye

Ahmet

H. Boyacıoğlu

KARŞIOY

YAZISI

Bu

karşıoy yazısının ilişkin bulunduğu 1972/16-49 sayılı, 17/10/1972 günlü Anayasa

Mahkemesi kararında bir kuralı itiraz ve inceleme korusu olan 1186 sayılı

Kanunun, tasan durumunda iken, Yasama Meclislerinde öncelik ve ivedilikle

görüşüldüğü; Komisyonların öncelikle inceleme önerilerinin gerekçesiz olduğu,

ivedilik önerilerinin esaslı nedene dayandırılmadığı ve bunların tasarının tümü

üzerindeki görüşmeler bitirilip maddelere geçilmesi kabul edildikten sonra

oylandığı belirtilmekte; ancak Yasama Meclisleri içtüzüklerine aykırı düşen şu

davranışların kanunun biçim yönünden iptalini gerektirecek bir ağırlıkta

bulunmadığı sonucuna varılmaktadır. Aşağıda ayrıntıları ile açıklanacağı üzere

bu aykırılıklar ortada iken çoğunluğun vardığı sonuca katılmağa olanak yoktur.

Anayasa'nın

85. maddesinin ikinci fıkrası uyarınca Türkiye Büyük Millet Meclisi ve

Meclisler çalışmalarını kendi yaptıkları içtüzüklerin hükümlerine göre

yürütürler. Anayasa Mahkemesinin Yasama Meclisleri içtüzüklerinin biçime

ilişkin kuralları üzerindeki oturmuş görüşü, kararda da belirlendiği gibi,

şöyle özetlenebilir : "İçtüzüklerin biçime ilişkin tüm hükümlerinin aynı

önem derecesinde bulunduğu düşünülemez. Bunların arasında Yasama Meclislerince

verilen kararın geçerliği üzerinde etkili olabilecek nitelik taşıyanlar

bulunduğu gibi ayrıntı sayılabilecek nitelikte olanlar da vardır. Birinci

kümeye girenlere aykırı tutumun iptal nedenini oluşturacağını, buna karşılık

öteki biçim kurallarına uymamanın iptali gerektirmeyeceğini kabul etmek yerinde

olur. Anayasada gösterilmeyen ve yalnız İçtüzükte bulunan biçim kuralları

arasında böyle bir ayrım yapılması zorunludur. Çünkü İçtüzük]erdeki biçim

kurallarına aşırı bağlılık yasama meclislerinin çalışmalarım gereksizce

aksatır. İçtüzük hükümlerine aykırı düşen işlemlerden hangilerinin iptal nedeni

sayılacağı sorunu, uygulanacak İçtüzük hükmünün önemine ve niteliğine göre

çözülecek ve incelemeleri sırasında Anayasa Mahkemesince değerlendirilip

saptanacak bir konudur."

Gerek

Millet Meclisinin kendi içtüzüğü halâ yapılmadığı için toplantı ve

çalışmalarında, Anayasa'nın geçici 3. maddesine dayanılarak, hükümleri

uygulanmakta olan Türkiye Büyük Millet Meclisinin 27 E-kim 1957 tarihinden önce

yürürlükteki içtüzüğünde (l Kasım 1956 günlü Dahilî Nizamname : Madde 99, 78),

gerekse Cumhuriyet Senatosu İçtüzüğünde (Madde 69. 44) kanun tasan ve

tekliflerinin iki kez görüşülmesi kural olarak kabul edilmiş; gündemlerin

düzenlenmesinde izlenecek sıra saptanmış; hangi tasarıların tek görüşmeye bağlı

tutulacağı, iki görüşmeye bağlı tasan ve tekliflerin bir kez görüşülmesiyle

nasıl yetinilebileceği ve gündemdeki sıraların bozulması usulü istisna

hükümleri halinde ayrıca gösterilmiştir.

Bir kanun tasarı veya teklifinin bir kez görüşülmesiyle yetinilmesi konusuna Yasama Meclisleri içtüzükleri büyük önem vermişler ve konuyu sıkı hükümlere bağlamışlardır. Bu hükümler şöyle özetlenebilir. Bir tasarı veya teklif Yasama Meclisine sunulurken veya birinci görüşmesinden önce hükümet teklif sahibi yahut ilgili komisyon ivedilik kararı verilmesini istemelidir. Ortada Yasama meclisinin kabul edileceği esaslı bir neden bulunmalıdır. İvedilik kararı yazılı ve gerekçeli olarak istenmelidir. (Dahili Nizamname : Madde 70, 71, 72-Cumhuriyet Senatosu içtüzüğü : Madde 46, 47, 48)

Gündem sırasının bozulabilmesi başka deyimle bir kanun tasarı veya teklifinin gündemdeki öteki işlerden önce görüşülebilmesi için de sıkı koşullar vardır. Hükümet veya Komisyon öncelikle görüşme kararı istemeli, istem yazılı ve gerekçeli olmalıdır. (Dahili Nizamname : Madde 74- Cumhuriyet Senatosu içtüzüğü : Madde 45)

İçtüzük

hükümleriyle konu üzerinde gösterilen titizlik yerinde ve olağan görülmelidir.

Yasaların devlet hayatındaki yerlerinin önemi ve ağırlığı herhangi bir

'açıklamayı gerektirmeyecek biçimde oltadadır. Böylesine önemli bir yasama

belgesinin üzerinde özenle durularak ereğe en uygun biçimde eksiksiz olarak

çıkabilmesini ve ayrıca manevî değer ve nüfuzunun yüksek tutulmasını sağlamak

üzere uyulması en azından zorunlu bulunan kural ve koşulların yeri Yasama

Meclisleri içtüzükleridir. Bu kural ve koşullara göre iki kez görüşülmesi

gerekli bir kanun tasarısı veya teklifi üzerinde tek görüşme ile yetilnilmesi,

başka değimle ana kuraldan uzaklaşılması elbette güçlü, kabule değer bir

gerekçeyi zorunlu kılar. İvedilikle görüşülme istemlerinde gerekçenin

açıklanmasının kanunların Anayasa'ya uygunluğunun denetlendiği bir ülkede bir

başka önemi vardır. Böylece Anayasa Mahkemesi bir kanun tasarı veya teklifinin

görüşülmesinde ana kuraldan uzaklaşılması nedenini değerlendirme olanağını

bulmuş olacaktır.

İvedilik

kararının istenmesi zamanına ilişkin içtüzük hükümleri de önemli, ağır basan

biçim kurallarıdır. Kuralın sonuç olarak ve konuya ilişkin içtüzük maddelerinin

tümü birlikte ele alındıkta, ivedilik kararının verilmesi zamanını da saptadığı

görülür. Bu zaman tasarı veya teklifin birinci görüşmesinin başlaması ile sona

erer. Bundan sonraki evrelerde böyle bir istemde bulunulması veya İstemin

karara bağlanması artık söz konusu olamaz. Bu da işin niteliğinin bir

gereğidir. Çünkü hakkında ivedilik kararı verilmiş bir tasarı veya teklif ancak

bir kez görüşülebilecek tasarı veya teklifte ikinci kez düzeltme ve değişiklik

yapılması olanağı kalmayacaktır. Bu durumu görüşmeler başlamadan önce tüm

Yasama Meclisi üyeleri bilmeli ve tutumlarına ona göre yön vermelidirler.

Birinci görüşme başladıktan hele olayda olduğu gibi, maddelere geçilmesi kabul

edildikten sonra ivedilik karan verilmesi ikinci görüşme yolunu ansızın

kapatır, ve bir bölüm Yasama Meclisi üyelerini bir oldu bitti ile

karşılaştırır.

Yasama Meclisleri gündemlerindeki sıraların bozulması değiştirilmesi de önemli bir olgudur. Bunu sağlayacak olan öncelik istemlerinin gerekçeli olmasını zorunlu kılan içtüzük hükümleri üzerinde de yukarıda ivedilik istemlerindeki gerekçeler için söylenenler geçerli olduğundan onları burada tekrarlamanın yeri yoktur.

Yukarıdan beri açıklananlarla varılan sonuç şudur : Yasama Meclisleri içtüzüklerinin öncelik ve ivedilik istemlerinin gerekçeli olmasına, ivedilik kararlarının kanun tasan veya teklifinin birinci görüşmesi başlamadan önce verilmesine ve bu buyruğun doğal sonucu olarak da birinci görüşme başlamadan önce karara bağlanmasına ilişkin kuralları bir kanunun geçerliği üzerinde etkili olabilecek nitelikte önemli ve esaslı biçim hükümleridir. Bunlara aykırı tutumlar o Kanunun biçim yönünden iptali nedenini oluşturur.

Daha

önce de değinildiği üzere bir kuralı itiraz konusu olan 1186 sayılı Kanuna

ilişkin tasarının Yasama Meclislerindeki görüşmelerinde gerekçesiz istemler

üzerine İçtüzüğe uygun olmayan bu önerilerin oylanmasına bile olanak yok iken

öncelik ve ivedilik kararları verilmiş ve ivedilik istemi tasarının tümü

üzerindeki görüşmeler bittikten ve maddelere geçilmesi kabul edildikten sonra

söz konusu olmuş ve karara bağlanmıştır. Demek ki tasarının öncelik ve

ivedilikle görüşülmesine karar verilirken Millet Meclisinde uygulanan içtüzüğün

70. 71. ve 74 ve Cumhuriyet Senatosu içtüzüğünün 45. ve 46 maddelerine aykırı

davranılmıştır. Bu davranış ivedilik kararlarını öncelik kararlarında olduğu

gibi değersiz ve hükümsüz bıraktığı için ana kuraldan ayrılma ve kanun

tasarısını bir kez görüşme işlemleri de böylece hukuki dayanaktan yoksun kalmış

ve Millet Meclisinde uygulanan İçtüzüğün 99. ve Cumhuriyet senatosu içtüzüğünün

69. maddelerinde yer alan ana kurala da ayrıca aykırı düşülmüştür. Şu durum

1186 sayılı Kanunda yer alan itiraz konusu geçici 3. maddenin biçim yönünden

iptalini gerekli kılar.

Şurasını da belirtmek yerinde olur ki söz konusu içtüzük kurallarının ayrıntı hükümlerinden imişcesine ihmal edilebileceğini savunmaya bu kuralların yukarıda tartışılan nitelikleri elvermez. Kanunların geçerliği için zorunlu belli başlı usul koşullarından bir kaçını oluşturan söz konusu kurallara uyulmaksızın çıkarılmış bir kanunun akibetine bu aykırılığın etkisi olmadığı yolunda bir görüş giderek tüm içtüzük kurallarının uygulanıp uygulanmamasını Yasama Meclislerinin takdirine bırakmaya varır ve Anayasa'nın 85. maddesinin birinci fıkrasının buyurucu hükmünü işlemez duruma getirerek uygulama dışı bırakır. Böyle bir tutumu haklı göstermeye ve hukuk açısından savunmaya olanak yoktur.

Tasarının

gerekçesinde konunun öneminin ve düzenlemenin bir ayak önce kanunlaşması

zorunluğunun belirtilmiş ve bu açıklamaların komisyonlarca da benimsenmiş

olması durumunun öncelik ve ivedilik önerilerinde gerekçenin var sayılmasını

gerektireceği yolunda Anayasa Mahkemesi kararında yer verilen görüşe katılmanın

dayanaksız kalacağı ortadadır. Çünkü gerekçesiz kanun tasarısı olmaz ve her

kanun tasarısının kendine göre bir önemi vardır, getirdiği düzenlemenin belirli

süreler içinde kanunlaşması istendiği için Türkiye Büyük Millet Meclisi ne

sunulmuştur. İçtüzüklerin aradığı ve üstünde titizlikle durduğu ise yukarıda da

değinildiği üzere öncelik ve ivedilik kararları verilebilmesi için esaslı bir

nedenin varlığı ve bu nedenin önerilerde açıklanmış olmasıdır. Kaldı ki bir

kanun tasarısının konusunun önemli oluşu o tasarının olağan usullere ve konunun

öneminin gereklerine uygun olarak ağır ağır dikkat ve teenni ile incelenip

görüşülmesini zorunlu kılar.

Burada

tıpkı 1186 sayılı Yasada olduğu gibi öncelik ve ivedilik konularında içtüzük

hükümlerine aykırı davranıldığı için 17/3/1972 günlü 1576 sayılı kanunun biçim

yönünden Anayasa'ya aykırı görülerek iptaline gidilmiş ve yukarıdan beri

söylenenlerin o kararın gerekçesinden alınmış bulunduğuna işaret edilmesi

yerinde olacaktır. (1972/13-18 sayılı 6/4/1972 günlü Anayasa Mahkemesi kararı

7/4/1972 günlü 14152 mükerrer sayılı ve 24/7/1972 günlü 14255 sayılı Resmi

Gazeteler.) Bir içtüzük kuralının Yasama Meclislerince verilen kararların

geçerliği üzerinde etkili olabilecek nitelik taşıdığı ve kurala aykırı düşen

işlemin biçim yönünden iptal nedeni sayılacağı Anayasa Mahkemesince saptanmışsa

bu ölçünün bütün benzeri durumlarda geçerli olması gerekir. Kanunları

kümelendirip bir bölümü için biçim yönünden iptal nedeni sayılan durumların

öteki bölüm kanunlar için iptali gerektirmez nitelikte görülmesi hukukça itibar

edilebilir ve savunulur bir tutum olamaz.

Başkan Muhittin · Taylan Üye Sait · Koçak Üye Nuri · Ülgenalp Üye İhsan · Ecemiş Üye Muhittin · Gürün Başkanvekili Avni · Givda Üye Ahmet · Akar