AYM Norm Denetimi E.1994/82 K.1995/9

Hekimleri Birliği Kanunu"nun 7. maddesinin son fıkrasının, Anayasa'nın 2., 5. ve 135. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülerek iptali istemidir.

I- OLAY

Türk Diş Hekimleri Birliği'ne bağlı İstanbul Diş Hekimleri Odası

Vekili'nin 2.3.1993 günlü dilekçesinde, 3224 sayılı Türk Diş Hekimleri Birliği

Yasası'nın 7. maddesinin odaların büyük kongrede temsillerini düzenleyen son

fıkrasında "Üye sayısı ikiyüze kadar olanlar beş, beşyüze kadar

olanlar yedi, beşyüzden fazla olanlar onar asıl ve yedek delege seçerler"

hükmünü koyduğunun, ikibinin üstünde üyesi bulunan İstanbul Diş Hekimleri Odası

on delege ile temsil edilirken beşyüzbir üyesi bulunan diğer bir odanın da aynı

sayıda delegeyle temsil edildiğini, böylece üye sayısı beşyüzbir olan oda

ile ikibinin üstünde olan odaca, Birliğe gönderilecek delege sayısında bir

farklılık bulunmadığını, bunun da demokrasi ilkelerine ve eşitliğe aykırı

olduğunu, 3.12.1991 günlü Anayasa Mahkemesi kararının da bu doğrultuda

bulunduğunu ileri sürmüş, Türk Diş Hekimleri Birliği'ne 24.12.1992 günlü

yazıyla başvurarak Genel Kurul için odalarına kayıtlı üye sayısına göre delege

tesbitini istediklerini, bu isteğin Türk Diş Hekimleri Birliği'nin 28.1.1993

günlü yazısıyla reddedildiğini bildirmiş, bu işlemin iptali istemiyle

Ankara 6. İdare Mahkemesinde, açtıkları davada Anayasa'ya aykırılık savında

bulunmuştur. Bu savın ciddî olduğu kanısına varan Mahkeme, söz konusu kuralın

iptali için Anayasa Mahkemesi'ne başvurmuştur.

III. YASA METİNLERİ

A- İptali İstenen Yasa Kuralı

7.6.1985 günlü 3224 sayılı "Türk Diş Hekimleri Birliği Kanunu"nun 7. maddesinin itiraz konusu son fıkrası şöyledir:

"Madde 7/son- Odalar, iki yıllık bir dönem için Birlik Genel Kurulu toplantısına katılmak üzere, gizli oyla, üye sayısı ikiyüze kadar olanlar beş, beşyüze kadar olanlar yedi, beşyüzden fazla olanlar onar asıl ve yedek delege seçerler."

B- Dayanılan Anayasa Kuralları

1. "MADDE 2.- Türkiye Cumhuriyeti, toplumun huzuru, millî dayanışma ve adalet anlayışı içinde, insan haklarına saygılı, Atatürk milliyetçiliğine bağlı, başlangıçta belirtilen temel ilkele­ re dayanan, demokratik, lâik ve sosyal bir hukuk Devletidir."

2. "MADDE 5.- Devletin temel amaç ve görevleri, Türk mille­ tinin bağımsızlığını ve bütünlüğünü, ülkenin bölünmezliğini, Cumhuriyeti ve demokrasiyi korumak, kişilerin ve toplumun refah, huzur ve mutluluğunu sağlamak; kişinin temel hak ve hürriyetlerini, sosyal hukuk devleti ve adalet ilkeleriyle bağdaşmayacak surette sınırlayan siyasal, ekonomik ve sosyal engelleri kaldırmaya, insanın maddî ve manevî varlığının gelişmesi için gerekli şartları hazırlamaya çalışmaktır."

3. "MADDE 135.- Kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları ve üst kuruluşları; belli bir mesleğe mensup olanların müşterek ihtiyaçlarını karşılamak, meslekî faaliyetlerini kolaylaştırmak, mesleğin genel menfaatlere uygun olarak gelişmesini sağlamak, meslek mensuplarının birbirleri ile ve halk ile olan ilişkilerinde dürüstlüğü ve güveni hâkim kılmak üzere meslek disiplini ve ahlâkını korumak maksadı ile kanunla kurulan ve organları kendi üyeleri tarafından kanunda gösterilen usullere göre yargı gözetimi altında, gizli oyla seçilen kamu tüzelkişilikleridir.

Kamu kurum ve kuruluşları ile kamu iktisadî teşebbüslerinde aslî ve sürekli görevlerde çalışanların meslek kuruluşlarına girme mecburiyeti aranmaz.

Meslek kuruluşları, kuruluş amaçları dışında faaliyet gösteremezler; siyasetle uğraşamazlar, siyasî partiler, sendikalar ve derneklerle ortak hareket edemezler.

Siyasî partiler, sendikalar ve sendika üst kuruluşları; meslek kuruluşlarının ve üst kuruluşları organlarının seçimlerinde aday gösteremezler ve belirli adayların leh ve aleyhlerinde faaliyette bulunamazlar ve propaganda yapamazlar.

Kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları, kanunda gösterildiği şekilde Devletin idarî ve malî denetimine tâbidir.

Amaçları dışında faaliyet gösteren ve siyasetle uğraşan meslek kuruluşlarının sorumlu organlarının görevine, kanunun belirttiği merciin istemi üzerine, mahkeme kararı ile son verilir ve yerlerine yenileri seçtirilir.

Türk Devletinin varlık ve bağımsızlığının, ülkenin ve mille­ tin bölünmez bütünlüğünün, toplumun huzurunun korunması ve Devletin Anayasada belirtilen temel niteliklerini tehdit edici faaliyetlerin önlenmesi bakımından gecikmesinde sakınca bulunan hallerde mahallin en büyük mülkî amiri bu organları geçici olarak görevden uzaklaştırabilir.

Görevden uzaklaştırma kararı; üç gün içinde mahkemeye bil­ dirilir. Mahkeme görevden uzaklaştırma kararının yerinde olup olmadığına en geç on gün içinde karar verir."

IV. İLK İNCELEME

Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü'nün 8. maddesi uyarınca Yekta Güngör ÖZDEN, Güven DİNÇER, İhsan PEKEL, Selçuk TÜZÜN, Ahmet N. SEZER, Haşim KILIÇ, Yalçın ACARGÜN, Mustafa BUMİN, Sacit ADALI, Ali HÜNER ve Lütfi F. TUNCEL'in katılmalarıyla 15.11.1994 günü yapılan ilk inceleme toplantısında, dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine oybirliğiyle karar verilmiştir.

V. ESAS İNCELEME

İşin esasına ilişkin rapor, başvuru kararı ve ekleri, iptali istenilen Yasa kuralı ile aykırılık iddiasına dayanak yapılan Anayasa kuralları, bunlarla ilgili gerekçeler ve öteki metinler okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü :

A- Anayasal değerlendirilmeye geçmeden önce, kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarının hukuksal konumlarının ne olduğunu ve konunun Anayasa'da nasıl düzenlendiğinin belirlenmesi gereklidir.

Meslek kuruluşları, yasayla düzenlenen mesleklerin verdikleri kamu

hizmetinin düzeyini korumak ve meslek üyesi olanların ortak çıkarlarını

kollamak ve aralarındaki dayanışmayı güçlendirmek için kurulurlar. Bu tür

meslek kuruluşlarının çok partili demokratik düzen içerisinde giderek etkili

bir baskı grubu durumuna gelmeleri ve böylece örgütlenen gruplar arasındaki

dayanışmanın toplum çıkarlarına karşı gelişmesi tehlikesi, bunların

kamu hukuku kurallarıyla yönlendirilmesini zorunlu kılmış ve sosyal bir

olgu olarak öteden beri varlıklarını koruyabilmiş bu yapıları anayasal bir

kurum durumuna dönüştürmüştür. Nitekim Anayasa'nın 135. maddesiyle "Kamu

kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları" başlığı altında düzenlenerek

1961 Anayasası'ndaki hukuksal ve anayasal yapılarını korumuşlardır. 1982

Anayasası'nın kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarına yaklaşımı, meslek

üyelerinin ortak gereksinimlerinin karşılanması, çalışmalarının

kolaylaştırılması ve meslek disiplini yönünden gözetim ve denetim ağırlıklıdır.

Üyelerinin uğraş konuları ve çalışma alanları bakımından bir tür kamu hizmeti

yaptıkları gözönünde tutularak "idare" bölümü içinde

düzenlenmişlerdir.

Anayasa'nın bu kuruluşları düzenleyen 135. maddesi konuya kimi yönlerde açıklık ve yoğun denetim ölçütlerini getirmiştir. Meslek kuruluşlarının amaçları dolayısıyla etkinlik alanları belirlenmiş, bunların birer kamu tüzelkişisi olduğu öngörülmüş, organlarının seçimi yargı gözetimine bağlı kılınmış, amaç dışı çalışmaları, siyasetle uğraşmaları, siyasî partiler, sendikalar ve derneklerle ortak hareket etmeleri yasaklanmış, Devletin bu kuruluşlar üzerindeki idarî ve malî denetim hakkı vurgulanarak amaç dışı etkinlikler yaptırıma bağlanmıştır.

B- 3224 sayılı Yasa'yla kurulan "Türk Diş Hekimleri Birliği" de Anayasa'nın 135. maddesinde düzenlenen kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarından biridir.

3224 sayılı Yasa'nın iptali istenen 7. maddesinin son fıkrasında odalardan üye sayısı ikiyüze kadar olanların beş, beşyüze kadar olanların yedi, beşyüzden fazla olanların onar asıl ve yedek delege seçecekleri öngörülerek, böylece Diş Hekimleri Birliği Genel Kurulu'ndaki temsilcilerinin sayısı belirlenmiştir.

3224 sayılı Türk Diş Hekimleri Birliği Yasası'nın 3. maddesinin birinci ve 19. maddesinin ikinci fıkralarıyla meslek kuruluşlarına "Diş hekimliği mesleğine mensup olanların müşterek ihtiyaçlarını karşılamak, meslekî faaliyetlerini kolaylaştırmak, bu mesleğin genel menfaatlere uygun olarak gelişmesini sağlamak, meslek mensuplarının birbirleri ve hastaları ile olan ilişkilerinde dürüstlüğü ve güveni hâkim kılmak üzere, meslek disiplini ve ahlâkını korumak..." görevi verilmiştir.

Bu düzenlemelerden anlaşılacağı üzere Diş Hekimleri Odaları ile Türk Diş Hekimleri Birliği'nin asıl amacı, diş hekimliğinin meslekî gelişimi ve diş hekimlerinin birbirleri ile dayanışmasını sağlamak ve halkla olan ilişkilerinde dürüstlüğü ve güveni egemen kılmaktır.

Anayasa'nın 135. maddesinde "... kanunla kurulan ve organları kendi üyeleri tarafından kanunla gösterilen usullere göre yargı gözetimi altında, gizli oyla seçilen kamu tüzelkişileridir" biçimiyle yer alan tanımın Diş Hekimleri Birliği'ni ve Odaları'nı da kapsadığında duraksanamaz.

Demokratik düzenin en belirgin niteliği, adaletli bir katılım

ilkesine dayalı serbest, eşit ve genel-oy ilkesini içermesidir. Anayasa, kamu

kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarının yönetim ve işleyişlerinin demokratik

esaslara uygun olması kuralını öngörmüştür. Önemli olan, her odanın belli bir

sayıyla büyük kongrede temsil edilmesidir. Odalar, kendilerine bağlı diş hekimleri

sayısını temsil edecek ölçüde yasakoyucunun takdir ettiği sayıda delegeyle

Birlik Genel Kurulu'na (Kongreye) katılacaklardır. Odalar bu yolla Genel

Kurul'un öğesi durumundadırlar. Çok farklı sayılarla kongrede temsil, ayrı

kişiler durumunda bulunan odalar arasında eşitsizlik yaratır. Özellikle çok

fazla üyesi bulunan odaların üye sayılarına göre büyük kongrede temsil

edilmeleri büyük merkezlerdeki odaların Birlikle özdeşleşmeleri sonucunu

doğurur ve bu sonuç, tek tek diş hekimlerinin değil de odaların temsili esasına

dayanan Diş Hekimleri Birliğinin ve genelde meslek odaları birliklerinin

kuruluş amacına aykırı düşer. Bu tür bir oluşumun demokratik

yönetim ilkeleriyle bağdaşacağı söylenemez.

Bu nedenlerle Anayasa Mahkemesi'nin 3.12.1991 günlü, Esas 1991/4, Karar 1991/45 sayılı olup Türk Eczacılar Birliği Yasası'nın benzer 51. maddesinin ikinci fıkrasının iptaline ilişkin oyçokluğuyla verilen karar da emsal olarak kabul edilmemiştir. Temelde, Anayasa Mahkemesi'nin her kararı dosyasına ve olayına özgüdür.

İtiraz konusu kuralın örgütün yönetimini ve işleyişini demokratik kurallara aykırı kıldığı savına katılmak olanaksızdır. Kaldıki Anayasa Mahkemesi'nin görevi, yerindeliği tartışmak değil Anayasa'ya aykırılığı saptamaktır. Yasa kuralları, Anayasa'ya aykırı olmadıkları sürece, en uygunu olmadıkları ileri sürülerek iptal edilemezler. Yukarıda açıklanan nedenlerle itiraz konusu kural Anayasa'ya aykırı bulunmadığından itirazın reddine karar verilmesi gerekir.

Yekta Güngör ÖZDEN, İhsan PEKEL ile Mustafa BUMİN bu görüşe katılmamışlardır.

KARŞIOY

GEREKÇESİ

Esas Sayısı : 1994/82

Karar Sayısı : 1995/9

İtiraz konusu kuralın iptali gerektiği görüşüyle, tersine yargıyı içeren karardaki karşıoyumuzun gerekçesini açıklıyoruz.

3224 sayılı Türk Diş Hekimleri Birliği Yasası'nın 7. maddesinin

son fıkrası, Odaların Birlik Genel Kurulu'na katılmak için seçecekleri asıl ve

yedek delegeler sayısına ilişkindir. Üye sayısı beşyüzden fazla olan her

Oda'nın onar asıl ve yedek delegeyle Birlik Genel Kurulu'nda temsili, üye

sayıları değişik Oda'ları aynı durumda ve aynı güçte göstermekle gerçeği

yansıtmamakta, üyelerin istenci ve temsili doyurucu düzeyde yaşama

geçmemektedir. Verdikleri hizmet yönünden kamu kurumu niteliğindeki meslek

kuruluşu sayılan örgütlerin kuruluşları yasayla düzenlenmektedir. Anayasal

konumları gereği mesleğin amacına uygun yürütülmesini gözetip, ortak çıkarları

bu doğrultuda korumakta, sorunların çözümü ve üyeler arasındaki dayanışmayı

güçlendirme için çalışmaları sürdürmektedirler. Demokratik yaşamda baskı grubu

niteliğiyle de önemli bir hukuksal varlık sayılan bu kuruluşların işlevleri

nedeniyle toplumsal yapıdaki yerleri özenle ele alınmış, anayasal kurum

biçiminde düzenlenmeleri öngörülmüştür. Anayasa'nın 135. maddesi bu anlayışın

kurallaşmasıdır. Tüzelkişilikleri olan bu tür meslek kuruluşlarının yönetsel

vesayet ağırlığı, yönetim ve akçalı konularda denetim yoğunluğunu getirmekle

birlikte organlarını kendi üyeleri arasından yasada belirlenen yöntemlere göre

seçmeleri ilkesi benimsenmiştir. Demokratik oluşumun demokratik işleyişle

doğrulanıp sürdürülmesi, çalışmaların her evre, aşama ve katla demokratik

ilkelere aykırı olmaması gerekir. İptali istenen kural, demokratik yapılanmaya

ters düşen bir düzenleme biçimidir. Biçim, öze aykırı olamaz ve öze üstün

tutulamaz.

Üye sayısı oranında Oda'nın etkinliği, sorumluluğu, yükümlüğü,

gelir ve gideri artmakta, görev ilişkileri de aynı çizgiyi izlemektedir. En

adaletli delege seçim yöntemi, tam bir matematiksel sayı bulunamasa bile delege

sayısına uygun, en az yakınılan, temsil olgusuna en yakın delege sayısı

saptanabilir. Böylece Oda'lara yazılı üyeler gerçeğe uygun biçimde temsil

edilirler. Birlik Genel Kurulu'nda temsil edilen biçimsel ve kuramsal anlamda

"Oda" ise de, Oda da üyelerini temsil etmektedir. İki temsilin aynı

uygunlukla gerçekleşmesi daha doyurucu ve daha hukuksaldır. Adaletli seçim,

katılımı en gerçekçi biçimde sağlayıp yansıtan seçimdir. Üye sayısı farkı

gözetmeksizin beşyüzden fazla üyeli Oda'lara aynı sayıda delegeyle temsil

ettirmek demokrasi anlayışıyla çelişmektedir. Yasakoyucunun özgörü (takdir)

hakkı da Anayasa ve evrensel hukuk kurallarıyla sınırlıdır. Uygun sayıda delege

belirlemek "yerindelik" konusu sayılamayacağı gibi yasakoyucu da her

şeyi istediği gibi yapamaz. Anayasa Mahkemesi'nin, Türk Eczacılar Birliği

Yasası'yla ilgili 10.2.1992 günlü Resmî Gazete'de yayımlanan 3.12.1991 günlü,

Esas 1991/4, Karar 1991/45 sayılı kararı, görüşümüzü doğrulamaktadır. Bu

karar uyarınca hazırlanan tasarı da TBMM'nde ele alınmayı beklemektedir.

Böylece hukuksal gelişim, Anayasa Mahkemesi'nin yukarda değinilen örnek

kararına uygun düzenlemeyle demokratikleşme yolunda bir aşama kazanmış,

önceki ve şimdiki Anayasa Mahkemesi kararları arasındaki geriye doğru çelişkiyi

yansıtan yargıya şimdiki karar güveni de olumsuz etkileyecektir.

"Demokratik esaslar", kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarının

doğası gereği, kendileriyle ilgili düzenlemelerde gözetilecek ilkedir. Organ

seçimine ilişkin açıklıkla doğrulanan bu ilkeyi yasalar gözardı edemez. Yönetim

ve işleyişi, seçimden ayırmak, demokratik esasları delege sayısının dışında

tutmak olanaksızdır. Demokrasinin olmazsa olmaz koşulu "seçim",

adaletli katılımla gerçek ve geçerli olur.

Önemli olan, Odaları kanalıyla üyeleri en gerçek biçimde temsil etmektedir. Üyesi çok Odaların Birlik Genel Kurulu'nda egemenlik kuracağı görüşü temsilci-delege sayısının üst sınırı belli bir sayıda dondurularak karşılanabilir. Sakınca tümüyle giderilmese de en aza indirilebilir. Kaldıki, sayıya göre sonuç belirleme demokrasinin gereğidir. Azlığın çokluğa egemenliği de aykırılıktır, çoğunluğun azınlığa baskısı da. Yasama organı, yürürlüktekinden daha demokratik bir yöntem bulabilirdi. Bu yola girilmişken karar dengesini tersine çeviren şimdiki karar, kısa sürede Anayasa Mahkemesi'nin savunulması güç bir çelişkisi olarak değerlendirilecektir.

Uygulamadaki kimi örnekler de kararın yanlışlığını göstermektedir.

(Türk Mimar ve Mühendis Odaları Birliği Yasası, Avukatlık Yasası, Serbest

Muhasebecilik, Serbest Muhasebeci, Malî Müşavirlik ve Yeminli Malî Müşavirlik

Yasası) Demokratik ilkelere yollama yapan Anayasa'nın Başlangıç bölümüyle, 2.,

5. ve 135. maddelerine aykırı olan kuralı Anayasa'ya aykırı bulmayan karara

katılma olanağını bulamamaktayız. Demokrasinin özgürlükçü niteliğinin erdemi ve

değeri, hukuk devletini çağdaş kılan özü ve ilkeleri bölünmesi olanaksız bir

bütünlük taşır. Zorunlu ve haklı nedenler dışında kimi zaman, kimi kesim ve

kimi durumlar için sınırlanamaz. Kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları

için bu olgu bir varlık nedeni ve koşulu sayılır. Örgütler de, yasakoyucu da bu

gerçeği gözardı edemez ve yadsıyamaz. Demokratik ilkelerle bağdaşmayan kurallar

ayıklanmadıkça, demokrasi gölgeden arındırılamaz. İnsan haklarına aykırı her

durum ve tutum yasal güvence dışında kalmalıdır. Demokratik katılıma ters

uygulamaya son verecek ya da katılıma uygun çözüme yaklaştıracak karar

gerekirken tersine sonuca karşıoy kullanıyoruz.

Başkan

Yekta Güngör

ÖZDEN

Başkanvekili

Yılmaz

ALİEFENDİOĞLU

Üye

İhsan PEKEL

Üye

Selçuk TÜZÜN

Üye

Ahmet N. SEZER

Üye

Haşim KILIÇ

Üye

Mustafa BUMİN

Üye

Sacit ADALI

Üye

Ali HÜNER

Üye

Lütfi F.

TUNCEL

Üye

Mustafa

YAKUPOĞLU

Başkan

Yekta Güngör

ÖZDEN

Üye İhsan PEKEL Üye Mustafa BUMİN