AYM Norm Denetimi E.2003/9 K.2004/47

Esas ayısı : 2003/9

Karar Sayısı : 2004/47

Karar Günü : 1.4.2004

Resmi Gazete tarih:05.11.2004/25634

İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN

Danıştay Onuncu Dairesi

İTİRAZIN KONUSU

A- 12.12.2001 günlü, 4726 sayılı “2002 Malî Yılı Bütçe Kanunu”nun 56. maddesinin (b) fıkrasının Anayasa'nın 87., 88., 161. ve 162. maddelerine;

B- 7.2.2002 günlü, 4745 sayılı “Denizcilik Müsteşarlığının Kuruluş ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname, Devlet Memurları Kanunu, Harcırah Kanunu ile Genel Kadro Usulü Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamede Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun”un 7. maddesiyle 10.8.1993 günlü, 491 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'ye eklenen Ek Madde 8'in Anayasa'nın 2., 10. ve 73. maddelerine aykırılığı savıyla iptali istemidir.

I- OLAY

Çanakkale Liman Başkanlığı tarafından Denizcilik Müsteşarlığı'ndan aldığı izin çerçevesinde Çanakkale Akçansa İskelesi'nde kılavuzluk ve römorkaj hizmeti veren şirketin 2001 ve 2002 yılları içerisinde elde ettiği aylık gayrı safi hasılatının %6,5'luk kısmını ilgili saymanlığa yatırmasına ilişkin Çanakkale Liman Başkanlığı işleminin iptali istemiyle açılan davada, itiraz konusu kuralın Anayasa'ya aykırı olduğu kanısına varan Danıştay 10. Dairesi iptali için başvurmuştur.

III- YASA METİNLERİ

A- İtiraz Konusu Yasa Kuralları

1- 4726 sayılı 2002 Malî Yılı Bütçe Kanunu'nun 56. maddesinin itiraz konusu (b) fıkrası şöyledir :

“b) Kılavuzluk ve römorkaj hizmetleri vermekte olan kamu ve özel kurum ve kuruluşların bu hizmetlerinden elde ettikleri aylık gayrisafi hasılattan yüzde altıbuçuk (% 6.5) oranında pay alınır. Bu pay, en geç tahsil edildiği ayı takip eden ay sonuna kadar ilgili saymanlığa yatırılır. Yatırılan miktarın yarısı bütçenin (B) işaretli cetveline gelir kaydedilir. Diğer yarısı Denizcilik Müsteşarlığı'nın merkez ve taşra birimlerinin faaliyetlerinin gerektirdiği personel hariç her türlü harcamalarında kullanılmak üzere, bu Müsteşarlık bünyesindeki döner sermaye bütçesi hesabına aktarılır.”

2- 4745 sayılı Yasa'nın 7. maddesiyle 491 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'ye eklenen itiraz konusu Ek Madde 8 şöyledir;

“Kılavuzluk ve römorkörcülük hizmeti vermekte olan kamu kurum ve özel kuruluşların, elde ettikleri aylık gayrisafi hasılattan %6,5 oranında pay alınır. Bu tutarın %10'a kadar artırılmasına veya %3'e kadar indirilmesine Bakanlar Kurulu yetkilidir. Bu pay, en geç tahsil edildiği ayı takip eden ay sonuna kadar ilgili saymanlığa yatırılır. Yatırılan miktarın yarısı Denizcilik Müsteşarlığının merkez ve taşra birimlerinin faaliyetlerinin gerektirdiği her türlü harcamada (personel harcamaları hariç) kullanılmak üzere Denizcilik Müsteşarlığı Döner Sermaye İşletmesi bütçesine aktarılır.”

B- Dayanılan Anayasa Kuralları

Başvuru kararında itiraz konusu kuralların Anayasa'nın 2., 10., 73., 87., 88., 161. ve 162. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.

IV- İLK İNCELEME

Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü'nün 8. maddesi uyarınca, Mustafa BUMİN, Haşim KILIÇ, Yalçın ACARGÜN, Sacit ADALI, Fulya KANTARCIOĞLU, Aysel PEKİNER, Ertuğrul ERSOY, Tülay TUĞCU, Ahmet AKYALÇIN, Enis TUNGA ve Mehmet ERTEN'in katılımlarıyla 4.2.2003 gününde yapılan ilk inceleme toplantısında, dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine oybirliğiyle karar verilmiştir.

V- ESASIN İNCELENMESİ

Başvuru kararı ve ekleri, işin esasına ilişkin rapor, itiraz konusu yasa kuralları, dayanılan Anayasa kuralları ile bunların gerekçeleri ve diğer yasama belgeleri okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:

A- 4726 Sayılı 2002 Malî Yılı Bütçe Kanunu'nun 56. Maddesinin (b) Fıkrasının İncelenmesi

4726 sayılı “2002 Malî Yılı Bütçe Kanunu”nun 56. maddesinin (b) fıkrası Anayasa Mahkemesi'nin 16.4.2003 günlü, E.2003/24, K.2003/35 sayılı kararı ile iptal edildiğinden, bu konuda yeniden karar verilmesine gerek olmadığı yolunda karar verilmesi gerekmektedir.

B- 491 Sayılı Kanun Hükmünde Kararnameye 4745 Sayılı Yasa'nın 7. Maddesiyle Eklenen Ek Madde 8'in İncelenmesi

Dava dilekçesinde, 4745 sayılı Kanun'un Ek 8. maddesinde

kılavuzluk ve römorkörcülük hizmeti vermekte olan kamu kurum ve özel

kuruluşların, elde ettikleri aylık gayrisafi hasılattan % 6,5 oranında pay

alınacağına ilişkin düzenlemenin, kanunkoyucunun sadece konusunu belirterek bir

mali yükümün ilgililere yükletilmesine onay vermesinin kanunla konulmuş

sayılması için yeterli olmadığı, mali yükümlerin matrah ve oranları, tarh ve

tahakkuku, tahsil usulleri, yaptırımları, zamanaşımı, yukarı ve aşağı sınırları

gibi çeşitli yönlerinin yasayla yeterince sınırlandırılmamışsa, kişilerin

sosyal, ekonomik ve temel haklarını etkileyecek keyfi uygulamalara yol

açabileceği, Anayasa'nın 73. maddesindeki verginin adaletli ve dengeli dağılımı

ve mali güce göre alınması ilkesinin, mali yükümler açısından da aynı şekilde

ele alınmasını gerektirdiğinden, elde edilen aylık gayrisafi hasılat üzerinden

% 6,5 oranında pay ayrılmasını düzenleyen kuralın, Anayasa'nın 2., 10. ve 73.

maddelerine aykırılık oluşturduğu ileri sürülmüştür.

Ek 8. madde ile kılavuzluk ve römorkaj hizmeti vermekte olan özel ve kamu kuruluşlarından bu hizmetlerden elde ettikleri aylık gayri safi hasılatın %6.5'i oranında pay alınacağı, bu tutarın % 10'a kadar artırılmasına veya % 3'e kadar indirilmesine Bakanlar Kurulu'nun yetkili olduğu ve bu payın en geç tahsil edildiği ayı takip eden ay sonuna kadar ilgili saymanlığa yatırılacağı, yatırılan miktarın yarısının Denizcilik Müsteşarlığı'nın merkez ve taşra birimlerinin faaliyetlerinin gerektirdiği her türlü harcamada, (personel harcamaları hariç) kullanılmak üzere Denizlik Müsteşarlığı Döner Sermaye İşletmesi bütçesine aktarılacağı öngörülmüştür.

İtiraz konusu kuralın Anayasal denetiminin yapılabilmesi için öncelikle bu madde ile alınması öngörülen payın hukuksal niteliğinin saptanması gerekmektedir.

Vergi; kamu giderlerini karşılamak amacıyla yasalarla gerçek ve tüzelkişilere malî güçlerine göre getirilen bir yükümlülüktür. Belirli bir hizmetten doğrudan yararlanma karşılığı olmayan vergi tüm kamu hizmetleri için yapılan giderlere ortak katılma payıdır.

Harç; kimi kamu hizmetlerinden yararlanmanın karşılığı olarak tahsil edilen kamu gelirleridir. Ödenen vergiler bakımından, vergi mükelleflerinin bireysel bir hizmet ya da karşılık talep etme haklarının bulunmamasına karşın, harçlar belirli bir kamu hizmetinden yararlanmanın (tapu, pasaport gibi) karşılığıdır.

Resim; bir iş ya da faaliyetin yapılmasına yetkili kuruluşlar tarafından izin verilmesi dolayısıyla yapılan bir ödeme şeklinde tanımlandığı gibi harca benzer biçimde kamu kuruluşlarında görülen hizmetin ve yapılan giderlerin karşılığı olarak yalnız o işle ilgili gerçek ve tüzelkişilerden sağlanan gelirler şeklinde de açıklanmaktadır.

Vergi, resim, harç benzeri malî yükümlülük ise; kişilerden yapılan kamu hizmetleri karşılığında ya da bir hizmet karşılığı olmaksızın kamu gücüne dayanılarak alınan paralardır. Benzeri malî yükümlülük kimi zaman vergi, harç ve resim'in özelliğini ayrı ayrı yansıtırken kimi zaman da verginin harç ve resim'in ortak öğelerini taşıyabilir.

Vergi, resim, harç ve benzeri malî yükümlülüklerin ortak özellikleri, yasayla konulmaları ve kamu gücüne dayanılarak gerektiğinde zorla alınmalarıdır.

Vergiler dışındaki malî yükümlülüklerde kısmen de olsa karşılık ve yararlanma ilkesi geçerli olur. Çünkü bu yükümlülüklere konu olan hizmetlerden kişilerin yararlandırılması, bu bağlamda malî bir karşılığa dayandırılabilmesi olanağı vardır.

İdareden alınan izin çerçevesinde yürütülen kılavuzluk ve römorkaj

hizmetlerinden elde edilen gelirin aylık gayri safi tutarının belli bir

yüzdesinin Devlet payı olarak alınması şeklindeki itiraz konusu kuralla

öngörülen yükümlülük, vergi kavramı ile birebir örtüşmeyen, bir izne dayalı

faaliyetten alınması nedeniyle resme, genel bütçeli idare saymanlıklarınca

tahsil edilerek yarısının genel kamu hizmetleri için kullanılması ve diğer

yarısının da kendisi de genel bütçeli idare olan Denizcilik Müsteşarlığı

bünyesinde faaliyet gösteren Denizcilik Müsteşarlığı Döner Sermaye İşletmesi'ne

aktarılması nedeniyle de vergiye benzemektedir. Kamu gücüne dayalı olarak, tek

taraflı bir iradeyle ve gereğinde zorla alınan söz konusu pay, belirtilen

özellikleriyle“benzeri malî yükümlülük”kavramı içinde

değerlendirilebilecek bir kamu geliri niteliği taşımaktadır.

Anayasa'nın “Vergi Ödevi” başlığını taşıyan 73. maddesinin birinci fıkrasında, “Herkes, kamu giderlerini karşılamak üzere, malî gücüne göre, vergi ödemekle yükümlüdür.” denilerek, verginin “genel olması” ile “malî güce göre ve kamu giderlerini karşılamak üzere” alınması öngörülmüştür.

Vergide genellik ilkesi, ayırım gözetilmeksizin herkesin elde ettiği gelir, servet ya da harcamalar üzerinden vergi ödemesidir. Malî güce göre vergilendirme ise, verginin, yükümlülerin ekonomik ve kişisel durumlarına göre alınmasıdır. Bu ilke, malî gücü fazla olanın, az olana oranla daha fazla vergi ödemesi gereğini belirler. “Malî güç”, Anayasa'da tanımlanmamakla birlikte, genellikle ödeme gücü anlamında kullanılmaktadır. Kamu maliyesi yönünden gelir, servet ve harcamalar malî gücün göstergesidir. Verginin malî güce göre alınması, aynı zamanda eşitlik ilkesinin vergilendirmede uygulama aracıdır.

73. maddenin ikinci fıkrasında ise vergi yükünün adaletli ve dengeli bir biçimde dağılımı öngörülmüştür. Vergilendirilecek alanların seçimi ve vergi yükünün adaletli ve dengeli dağılımı için yükümlülerin kişisel durumlarının yasalarda gözetilmesi gerekir. Sermaye iratlarının ücretlere göre farklı vergilendirilmesi, en az geçim indirimi, artan oranlı (müterakki) vergilendirme, çeşitli ayrıklık (istisna) ve bağışıklık (muafiyet) uygulamaları, vergi yükünün adalete uygun dağılımı ile malî güce göre vergilendirmenin araçlarıdır.

73. maddenin üçüncü fıkrasında; vergi, resim, harç ve benzeri malî

yükümlülüklerin kanunla konulacağı, değiştirileceği veya kaldırılacağı kuralı

yer almaktadır. “Vergilerin yasallığı” ilkesi olarak da nitelendirilen bu kural

gereği, vergilendirme yetkisi, yasama organına ait olup yürütme organının,

yasal dayanağı olmadan bir idarî işlemle vergi koyma, değiştirme ve kaldırma

yetkisi yoktur. 73. maddenin son fıkrasına göre, vergi, resim, harç ve benzeri

malî yükümlülüklerin, muaflık, istisnalar ve indirimleriyle oranlarına ilişkin

hükümlerinde yasanın belirttiği yukarı ve aşağı sınırlar içinde değişiklik

yapma yetkisi Bakanlar Kuruluna verilebilir. Ancak, vergi ve mali

yükümlülüklere ilişkin yasalarda, uygulamaya yönelik kuralların idari

düzenleyici metinlere bırakılması yasama organının takdir alanı içindedir.

Yasakoyucu bu tür kuralları vergi yasalarında ayrıntılı düzenleyebileceği gibi,

çerçevesini belirleyerek idari düzenlemelere de bırakabilir. Buna göre,

Bakanlar Kurulu'na yetki verilirken alt ve üst sınırların vergi yasasında belirtilmesi

gerekir. Nitekim yürütme organına verilen yetki, vergilendirmenin temel

öğelerine ilişkin olmayıp yasayla getirilen düzenlemeyi açıklayıcı ve

tamamlayıcı niteliktedir. Yürütme organı, vergilendirme tekniğine ve

ayrıntılara ilişkin konuları düzenlerken vergi yasalarının sınırları içinde

kalmak zorundadır.

İtiraz konusu kural ile, kılavuzluk ve römorkörcülük hizmetlerinden elde edilen gelirin aylık gayrısafi tutarı üzerinden alınacak olan Devlet payı gösterilmekte ve Bakanlar Kurulu'na maddede belirtilen oranlar arasında artırma ve indirme yetkisi verilmektedir. Böylece yasama organınca, bu payın konusu, yükümlüsü, miktarı, ödeme şekli ve süresi ile bu payı doğuran olay gibi öğeler belirlenmiş olmaktadır.

Gayrısafi hasılat ölçütü, sanayi, ticaret ile malî alanlarda ve

hizmet sektöründe faaliyet gösteren yükümlüler açısından değişik anlamlar

içermektedir. Üretilen ve/veya piyasaya arzedilen mal ve hizmetlerin türü, iç

ve dış rekabet ortamı, teknoloji düzeylerindeki farklılıklar, üretimde

kullanılan girdilerin çeşitliliği, bazı mal ve hizmetlerin yasal veya fiili

tekelini elinde bulunduran firmaların varlığı gibi sebeplerle “gayrısafi

hasılat” kavramının yükümlülerin malî güçlerini tam olarak yansıtmadığı

söylenebilirse de mali gücün önemli bir göstergesi olduğu da yadsınamaz. Ayrıca

söz konusu payın belli bir hizmet karşılığında alındığı ve bunu ödeyen

firmaların aynı alanda hizmet vermeleri nedeniyle gayrisafi hasılatı oluşturan

girdileri ile harcamalarını etkileyen faaliyetleri arasında temelde büyük

farklılıklar bulunmadığı gözetildiğinde, gayrisafi hasılat ölçütünün esas

alınmasının mükellefler arasında mali yükün adaletli ve dengeli dağılımına

engel olmadığı, bu bağlamda eşitliği bozmadığı sonucuna varılmıştır. Kaldı ki,

193 sayılı Gelir Vergisi Kanunu'nun 40. maddesinde, işletme ile ilgili olmak

şartıyla ödenmiş olan vergi, resim ve harçların o yıl ki safi kazancın tesbit

edilmesinde gider olarak indirilmesi öngörülmüş olduğundan mali gücün

gözetilmediği savı da dayanıksız kalmaktadır.

Bu nedenle yasakoyucunun düzenleme yetkisini gayrısafi hasılatı esas alarak kullanmasında Anayasa'nın 2., 10. ve 73. maddelerine aykırılık yoktur. İptal isteminin reddi gerekir.

Tülay TUĞCU ve Fazıl SAĞLAM bu görüşe katılmamışlardır.

AZLIK

OYU

Dava, 491 sayılı Denizcilik Müsteşarlığının Kuruluş ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname'ye 4745 sayılı Yasa ile eklenen Ek madde 8 in Anayasa'nın 2., 10. ve 73. maddelerine aykırılığı ileri sürülerek iptali istemiyle açılmıştır.

İptali istenen Ek Madde 8 “Kılavuzluk ve römorkörcülük hizmeti vermekte olan kamu kurum ve özel kuruluşların elde ettikleri aylık gayrisafi hasılattan %6,5 oranında pay alınır. Bu tutarın %10'a kadar artırılmasına veya %3'e kadar indirilmesine Bakanlar Kurulu yetkilidir. Bu pay, en geç tahsil edildiği ayı takip eden ay sonuna kadar ilgili saymanlığa yatırılır. Yatırılan miktarın yarısı Denizcilik Müsteşarlığının merkez ve taşra birimlerinin faaliyetlerinin gerektirdiği her türlü harcamada (personel harcamaları hariç) kullanılmak üzere Denizcilik Müsteşarlığı Döner Sermaye işletmesi bütçesine aktarılır.” hükmünü içermektedir.

Anayasa'nın 2. maddesinde belirtilen hukuk devleti, tüm eylem ve işlemlerinin hukuka uygunluğunu başlıca koşul sayan, her alanda adaletli bir hukuk düzeni kurmayı amaçlayan ve bunu geliştirerek sürdüren, hukuku tüm devlet organlarına egemen kılan, Anayasa'ya aykırı durum ve tutumlardan kaçınan, insan haklarına saygı duyarak bu hak ve özgürlükleri koruyup güçlendiren, hukuk güvenliği sağlayan, yargı denetimine açık, yasaların üstünde Anayasa'nın ve yasakoyucunun da bozamayacağı temel hukuk ilkeleri bulunduğu bilincinde olan devlettir.

Anayasa'nın Vergi Ödevi başlıklı 73. maddesinde de vergi resim harç ve benzeri mali yükümlülüklerin konulması değiştirilmesi ve kaldırılmasında hukuk devletinde uyulması gereken ilkeler belirlenmiştir. Bu ilkelerin temel amacı adaletli bir hukuk düzeni kurmaktır.

İtiraz konusu kuralla özel hukuk tüzel kişilerine bir kamu

hizmetinin görülmesine izin verilmesinin karşılığı bu işten elde ettikleri

aylık gayrisafi hasılattan belli bir oranda pay alınmaktadır. Anayasa'nın 73.

maddesinin birinci fıkrasında herkesin mali gücüne göre vergi ödemekle yükümlü

olduğu kuralı, kamu alacağının tesbiti ve tahsilini yasakoyucunun mutlak

takdirine bırakmayan, hukuk devletinin gereklerine uyulması amacını sağlamaya

yönelik adil bir ölçüttür. Kuralın 73. maddenin birinci fıkrasında belirtilmiş

olması aynı madde kapsamındaki diğer kamu alacaklarının bu kuralın dışında

kaldığı anlamına gelmez. O halde değinilen madde kapsamında mali yük olduğu

Anayasa Mahkemesi kararıyla belirlenen pay'ın da mali güce göre alınması

Anayasa'nın 2. ve 73. maddesi gereğidir.

Her ne kadar mali güç kavramının yasal bir tanımı bulunmamakta ise de, belli bir mali güce ulaşmak için yapılan harcamalar mali güç dahil edilemez. Bu nedenle gayri safi hasılat yükümlülerin mali gücünü tam olarak yansıtamaz. Nitekim gerek vergi yasaları gerekse Anayasa Mahkemesi, bu güne kadar gayrisafi hasılatı, mali gücü yansıtabilen bir ölçüt olarak kabul etmemiştir.

Belirtilen nedenlerle aylık gayrisafi hasılat üzerinden devlet payı alınması biçimindeki itiraz konusu kural Anayasa'nın 2 ve 73. maddelerine aykırıdır, iptali gerektiği oyuyla karara katılmıyoruz.

Başkan

Mustafa

BUMİN

Başkanvekili

Haşim

KILIÇ

Üye

Sacit

ADALI

Üye

Ali

HÜNER

Üye

Fulya

KANTARCIOĞLU

Üye

Aysel

PEKİNER

Üye

Tülay

TUĞCU

Üye

Ahmet

AKYALÇIN

Üye

Mehmet

ERTEN

Üye

Fazıl

SAĞLAM

Üye

A. Necmi ÖZLER

Üye

Tülay

TUĞCU

Üye

Fazıl

SAĞLAM