AYM Norm Denetimi E.2004/118 K.2005/8

Üyeleri Ali TOPUZ, Haluk KOÇ ve 139 Milletvekili

İPTAL DAVASININ KONUSU

7.12.2004 günlü, 5272 sayılı Belediye Kanunu'nun, Anayasa'nın 2., 11., 88. ve 148. maddelerine aykırılığı savıyla şekil yönünden iptali ve yürürlüğünün durdurulması istemidir.

II- YASA METİNLERİ

A- İptali İstenilen Yasa

24.12.2004 günlü, 25680 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan 7.12.2004 günlü, 5272 sayılı Belediye Kanunu'nun şekil yönünden iptali istenilmiştir.

B- Dayanılan Anayasa Kuralları

Dava dilekçesinde, Anayasanın 2., 11., 88. ve 148. maddelerine dayanılmıştır.

III- İLK İNCELEME

Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü'nün 8'inci maddesi uyarınca, Mustafa BUMİN, Haşim KILIÇ, Sacit ADALI, Fulya KANTARCIOĞLU, Ahmet AKYALÇIN, Mehmet ERTEN, Mustafa YILDIRIM, Cafer ŞAT, Fazıl SAĞLAM, A. Necmi ÖZLER ve Serdar ÖZGÜLDÜR'ün katılmalarıyla, 18.1.2005 günü yapılan ilk inceleme toplantısında dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine oybirliğiyle karar verilmiştir.

IV- ESASIN İNCELENMESİ

Dava dilekçesi ve ekleri, işin esasına ilişkin rapor, iptali istenen Yasa, dayanılan Anayasa kuralları ve bunların gerekçeleri ile diğer yasama belgeleri okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:

Dava dilekçesinde, Belediye Kanunu'nun tümünün oylaması yapıldıktan sonra Geçici 4. maddesiyle ilgili oylama sonuçlarının Anayasa ve İçtüzük'te öngörülen çoğunluğa ulaşamadığı saptanarak bu Madde'nin metinden çıkarılması üzerine Yasa'nın tümüne ilişkin yeni bir oylama yapılmaksızın kabul edildiğinin ve kanunlaştığının açıklanmasının, Türkiye Büyük Millet Meclisi İçtüzüğü'nün 81. maddesine Anayasa'nın 2. ve 11. maddeleri ile 88. ve 148. maddelerinin ikinci fıkralarına aykırı olduğu belirtilerek şekil yönünden iptali istenilmiştir.

Anayasa'nın 148. maddesinin ikinci fıkrasında, kanunların şekil

bakımından denetlenmesinin, son oylamanın öngörülen çoğunlukla yapılıp

yapılmadığı hususu ile sınırlı olduğu, 88. maddesinin ikinci fıkrasında, kanun

tasarı ve tekliflerinin Türkiye Büyük Millet Meclisi'nde görüşülme usul ve

esaslarının İçtüzük'le düzenleneceği belirtilmiş, TBMM İçtüzüğü'nün 81.

maddesinin ilk fıkrasında, tasarı veya teklifin tümünün ve maddelerinin

görüşülmesinin tamamlanmasından sonra tümünün oylanacağı, son fıkrasında da

Cumhurbaşkanı'nca yayımlanması kısmen uygun bulunmayan ve bir daha görüşülmek

üzere TBMM'ne geri gönderilen kanunların sadece uygun bulunmayan maddelerinin

görüşülmesine, kanunun görüşmelerine başlamadan önce Genel Kurul'ca görüşmesiz

karar verilebileceği; bu durumda, sadece uygun bulunmayan maddelerle ilgili

görüşme açılacağı; Kanun'un tümünün görüşülmesine karar verilmesi durumunda ise

Kanun'un yukarıdaki fıkralara göre görüşüleceği; Kanun'un tümünün oylamasının

herhalde yapılacağı öngörülmüştür.

Buna göre, TBMM'nde Kanun'un tümünün oylamasından sonra kimi maddelerinin kabul edilmediği anlaşılarak, bu maddelerin metinden çıkarılması halinde, daha önce son oylaması yapılan metinle farklılık oluşacağından önce yapılan oylamanın, Kanun'un tümünün oylaması olarak kabulü olanaklı değildir. Bu durumda Kanun'un tümünün oylanmış sayılabilmesi için yeni bir oylamanın yapılması zorunludur.

Cumhurbaşkanı'nca Anayasa'nın 89. ve 104. maddelerine göre bir daha görüşülmek üzere TBMM'ne geri gönderilen 9.7.2004 günlü, 5215 sayılı Belediye Kanunu'nun TBMM Genel Kurulu'nda sadece Cumhurbaşkanı tarafından yayımlanması uygun bulunmayan maddeleri görüşülüp oylanmış, ayrıca verilen önerge ile Kanun'a Geçici 4. madde eklenip oylandıktan sonra Kanun'un tümü için son oylama yapılmıştır. Ancak, bu oylamanın ardından yapılan itirazların değerlendirilmesiyle gerekli sayıda kabul oyu alamayarak reddedildiği anlaşılan Geçici Madde 4, Kanun metninden çıkarılmış ve diğer geçici maddeler yeniden sıralanmıştır.

Geçici Madde 4'ün çıkarılmasıyla içeriği daha önce son oylaması yapılan metinden farklı hale gelen Kanun'un, TBMM İçtüzüğü'nün 81. maddesinin son fıkrası uyarınca tümünün yeniden oylanması gerekirken buna uyulmamış, böylece son oylaması yapılmamıştır.

Açıklanan nedenlerle 5272 sayılı Belediye Kanunu, şekil bakımından, TBMM İçtüzüğü'nün 81. maddesine, bu bağlamda Anayasa'nın 88. ve 148. maddelerine aykırıdır. İptali gerekir.

Serdar ÖZGÜLDÜR bu görüşe katılmamıştır.

Konunun Anayasa'nın 2. ve 11. maddeleri yönünden incelenmesine gerek görülmemiştir.

V- İPTAL HÜKMÜNÜN YÜRÜRLÜĞE GİRECEĞİ GÜN SORUNU

Anayasa'nın 153. maddesinin üçüncü fıkrasında, "Kanun,

kanun hükmünde kararname veya Türkiye Büyük Millet Meclisi İçtüzüğü ya da

bunların hükümleri, iptal kararlarının Resmî Gazetede yayımlandığı tarihte

yürürlükten kalkar. Gereken hallerde Anayasa Mahkemesi iptal hükmünün yürürlüğe

gireceği tarihi ayrıca kararlaştırabilir. Bu tarih, kararın Resmî Gazetede

yayımlandığı günden başlayarak bir yılı geçemez" denilmektedir.

2949 sayılı Yasa'nın 53. maddesinin dördüncü fıkrasında da bu kural

tekrarlanmakta, maddenin beşinci fıkrasında ise, Anayasa Mahkemesi'nin, iptal

sonucunda meydana gelecek hukuksal boşluğu, kamu düzenini tehdit veya kamu

yararını ihlal edici mahiyette görmesi halinde, dördüncü fıkradaki hükmü

uygulayacağı belirtilmektedir.

5272 sayılı Belediye Kanununun, şekil yönünden, iptali nedeniyle doğan hukuksal boşluk, kamu düzenini tehdit ve kamu yararını ihlal edici nitelikte görüldüğünden, iptal kararının, kararın Resmî Gazete'de yayımlanmasından başlayarak altı ay sonra yürürlüğe girmesi uygun görülmüştür.

Fazıl SAĞLAM bu görüşe katılmamıştır.

VI- YÜRÜRLÜĞÜN DURDURULMASI İSTEMİ

7.12.2004 günlü, 5272 sayılı Belediye Kanunu'nun koşulları oluşmadığından, yürürlüğünün durdurulması isteminin reddine, 18.1.2005 gününde oybirliğiyle karar verilmiştir.

KARARIN RESMİ GAZETE'DE YAYIMLANMASINDAN BAŞLAYARAK ALTI AY SONRA YÜRÜRLÜĞE

GİRMESİNE, Fazıl SAĞLAM'ın karşıoyu ve OYÇOKLUĞUYLA,

18.1.2005 gününde karar verildi.

Başkan

Mustafa BUMİN

Başkanvekili

Haşim KILIÇ

Üye

Sacit ADALI

Üye

Fulya

KANTARCIOĞLU

Üye

Ahmet AKYALÇIN

Üye

Mehmet ERTEN

Üye

Mustafa

YILDIRIM

Üye

Cafer ŞAT

Üye

Fazıl SAĞLAM

KARŞIOY

YAZISI

5272 sayılı Belediyeler Kanunu'nun son oylamanın yapılmamış olması nedeniyle biçim yönünden Anayasaya aykırılığının dayandığı gerekçe konusunda çoğunluk ile aynı görüşteyim. Ancak iptal kararının yürürlüğe girişinin altı ay süre ile ertelenmesine ilişkin karara, aşağıda açıklanacak gerekçeyle katılmıyorum.

1) İptal kararlarının geçmişe etkili olmaması, Anayasa'nın 153. maddesinin 5. fıkrasında yer alan bir ilkedir. Oysa idari yargıda iptal karaları doğası gereği geriye yürür. Yürütmeyi durdurma kararları da bunu sağlamanın bir yoludur. Öte yandan Anayasa yargısında dahi tüm iptal kararları geriye yürümezlik ilkesine bağlı değildir. Mahkeme'nin itiraz yoluyla baktığı davalarda verilen iptal kararları, Anayasa'da aksini gösteren açık bir hüküm olmamasına ve yukarda anılan 153/5. maddesindeki geri yürümezlik ilkesindeki kesin ifadeye rağmen, geriye yürür ve itiraz yoluna başvuran mahkemenin beklettiği dava, Anayasa Mahkemesi'nin kararına göre çözüme bağlanır.

Keza Anayasa Mahkemesi'nin milletvekili dokunulmazlığı ve milletvekilliğinin düşmesine ilişkin iptal kararları da geriye yürür

2) Şu halde Anayasa yargısındaki tüm iptal kararları geriye yürümezlik ilkesine bağlı değildir. Yukarda geriye yürüyen iptal kararlarına ilişkin olarak verilen örnekler, açık bir hüküm olmamasına rağmen, işin niteliğine ve doğasına göre yorum yoluyla varılan sonuçlardır. Biçim bozukluğu nedeniyle verilecek iptal kararları da doğaları ve hukuksal nitelikleri gereği geri yürümezlik ilkesine bağlı olmaması gereken kararlardır.

a) Çünkü herşeyden önce yasaların biçim yönünden denetimi, içerik denetimine göre tamamıyla farklı kurallara tabi kılınmıştır.

aa) Bir kere şekil denetimi yalnızca soyut norm denetimi için öngörülmüştür. İtiraz davalarında biçim denetimi söz konusu olamaz.(AY m.148/2 son cümlecik, AY m.150/1);

bb) ikinci olarak biçim denetimi, yasanın yayımlandığı tarihten itibaren 10 günlük bir süreye tabidir. (AY m. 148/2, cümle 3);

cc) üçüncü olarak biçim denetimi, yalnızca Cumhurbaşkanı veya Türkiye Büyük Millet Meclisi üyelerinin beşte biri tarafından istenebilir. (AY m.148/2, cümle 2);

dd) dördüncü olarak yasaların biçim bakımından denetlenmesi, son oylamanın, öngörülen çoğunlukla yapılıp yapılmadığı hususu ile sınırlıdır.(AY m.148/2 cümle 1)

b) Anayasa'nın 149/2. maddesi bu farklılığı daha da açık bir biçimde vurgulamaktadır. Bu maddeye göre "Şekil bozukluğuna dayalı iptal davaları Anayasa Mahkemesince öncelikle incelenip karara bağlanır."

3) Bütün bu farklı kurallar, biçim denetiminin doğası ve

niteliğinin bir sonucu olup, biçim bozukluğu nedeniyle verilecek bir iptal

kararının da farklılığını belirler. Bu farklılık, biçim eksikliği ile

sakat olan yasanın henüz Anayasa ve içtüzük anlamında yürürlüğe girecek bir

varlık kazanmamış olmasına dayanır. Usulüne uygun bir biçimde varlık kazanmamış

bulunan bir yasanın yürürlüğe girebilecek maddi bir içeriği de yoktur.

İşte bunun içindir ki 1982 Anayasası, biçim denetiminin alanını ve dava

açma yetkisine sahip olanları olabildiğince daraltılmış, dava süresini iyice kısaltmış,

biçim bozukluğuna dayalı iptal davalarının bir an önce (öncelikle) karara

bağlanmasını öngörmüştür. Bütün bunların anlamı, biçim bozukluğu

nedeniyle iptal edilen bir yasanın bir an önce Meclis iradesine uygun olarak

varlık kazanmasını ve o ana kadar da eski yasanın varlığını sürdürmesini

sağlamak ve böylece herhangi bir hukuk boşluğuna meydan vermektir.

4) Anayasa Mahkemesi'nin biçim bozukluğu nedeniyle verdiği iptal kararı, yasanın usulüne göre varlık kazanmadığının tespiti niteliğindedir. Bu tespite göre, önceki yasa yürürlükte kalmaya devam edeceğinden, iptal kararı ile ilgili olarak ayrıca bir de yürürlüğü durdurma kararının verilmesi anlamsız ve gereksizdir. Çünkü şekil bozukluğu ile iptal edilmiş bir yasanın yürürlüğe girmiş ya da girebilecek bir içeriği yoktur. Böyle bir yasanın yürürlüğe girişi de aynı nedenle ertelenemez.

Açıklanan nedenlerle şekil bozukluğu nedeniyle varlık kazanmamış bir yasaya altı aylık yapay bir varlık ve yürürlük kazandıran çoğunluk görüşüne katılmıyorum.

Üye

A. Necmi ÖZLER

Üye

Serdar

ÖZGÜLDÜR

KARŞIOY

GEREKÇESİ

1- Anayasa'nın 88. maddesinin ikinci fıkrasında "Kanun tasarı ve tekliflerinin Türkiye Büyük Millet Meclisinde görüşülme usul ve esasları İçtüzükle düzenlenir." denilmekte; 95. maddesinin birinci fıkrasında da "Türkiye Büyük Millet Meclisi, çalışmalarını, kendi yaptığı İçtüzük hükümlerine göre yürütür." hükmü yer almaktadır.

Yine, Anayasa'nın 148. maddesinin ikinci fıkrasında "Kanunların şekil bakımından denetlenmesi, son oylamanın, öngörülen çoğunlukla yapılıp yapılmadığı; Anayasa değişikliklerinde ise, teklif ve oylama çoğunluğuna ve ivedilikle görüşülemeyeceği şartına uyulup uyulmadığı hususları ile sınırlıdır..." denilmektedir.

Anayasa'nın "Kanunların Cumhurbaşkanınca yayımlanması" başlıklı 89. maddesinin 3.10.2001 günlü, 4709 sayılı Kanunla değişik ikinci fıkrasında "(Cumhurbaşkanı)... Yayımlanmasını kısmen veya tamamen uygun bulmadığı kanunları, bir daha görüşülmek üzere, bu hususta gösterdiği gerekçe ile birlikte aynı süre içinde, Türkiye Büyük Millet Meclisine geri gönderir. Cumhurbaşkanınca, kısmen uygun bulunmama durumunda, Türkiye Büyük Millet Meclisi sadece uygun bulunmayan maddeleri görüşebilir..." hükmü yer almaktadır.

2001 Anayasa değişikliği sonrası Türkiye Büyük Millet Meclisi

İçtüzüğü'nün "Kanun tasarı ve tekliflerinin Genel Kurulda

görüşülmesi" başlıklı 81. maddesi 10.4.2003 tarih ve 766 sayılı kararla

değiştirilerek, Anayasa'nın 89/2. maddesinin ışığında son fıkra şu hale

dönüştürülmüştür: "Cumhurbaşkanınca yayımlanması kısmen uygun bulunmayan

ve bir daha görüşülmek üzere Türkiye Büyük Millet Meclisine geri gönderilen

kanunların sadece uygun bulunmayan maddelerinin görüşülmesine kanunun

görüşmelerine başlamadan önce Genel Kurulca görüşmesiz karar verilebilir.

Bu durumda, sadece uygun bulunmayan maddelerle ilgili görüşme açılır.

Kanunun tümünün görüşülmesine karar verilmesi durumunda ise kanun yukarıdaki

fıkralara göre görüşülür. Kanunun tümünün oylaması her halde

yapılır."

2- Anayasa'nın 148. maddesinin ikinci fıkrasındaki

"Kanunların şekil bakımından denetlenmesi" hususunda, Anayasakoyucu

tarafından getirilen gerekçe şu şekildedir: "...Getirilen ikinci bir

yenilik, son oylamadan önce yapılan şekil bozukluklarının iptale neden

olamayacağıdır. Son oylama Genel Kurul tarafından yapılır. Daha önce vücut

bulan şekil bozukluklarını Genel Kurulun bildiği veya bilmesi gerektiği

varsayılır. Çünkü onun kararı, yapılan bir incelemeye, tartışmaya ve

açıklamaya dayanır. Genel Kurulun oylama yapıp kanunu kabul etmesi, şekil

bozukluğunu, o kanunu kabul etmemek için yeterli neden saymadığı yolunda

bir irade tecellisidir. En büyük organ Genel Kuruldur. Onun iradesi hilafına

bir sonuç çıkarmak hukukun ana esaslarına aykırı düşer. Bu nedenle, son

oylamadan önceki şekil bozuklukları, iptal sebebi sayılmamıştır..."

(Türkiye Cumhuriyeti Anayasası'nın Yorumu, C. II, Ömer İZGİ - Prof. Dr. Zafer

GÖREN, TBMM. Yayınları, Ankara 2002, s.1297)

Kanunların şekil bakımından denetlenmesinde önem taşıyan "son

oylama" konusuna bir Anayasa Mahkemesi kararında temas

edildiği görülmektedir. Bütçe Kanununa yönelik bir başvuruya ait

sözkonusu kararda, konuya ilişkin şu saptamalarda bulunulmaktadır: "...

Anayasanın 148 inci maddesinin ikinci fıkrası yasaların biçim yönünden

denetlenmesini, son oylamanın öngörülen çoğunlukla yapılıp yapılmadığı

hususuyla sınırlamıştır. Bu nedenle, yasaların biçim yönünden Anayasaya

uygunluk denetimi yapılırken, Anayasanın 148 inci maddesinin ikinci fıkrasının

gözönünde bulundurulması gerekir. Anayasa genelde yasaları, özelde bütçe

yasalarının oylama yöntemini kurala bağlamamış; buna karşılık TBMM'nin

çalışmalarını kendi yapacağı İçtüzük hükümlerine göre yürüteceği (md.95), yasa

öneri ve tasarılarının TBMM'de görüşülme usul ve esaslarının İçtüzükle

düzenleneceği belirtilmiştir. (md.88) Bu kurallara uygun olarak TBMM'nin

çalışmalarında uyulacak oylama yöntemlerine İçtüzüğün 115 -125 inci

maddelerinde yer verilmiştir. İçtüzüğün 82 nci maddesinde (fıkra 2) yasanın

tümünün ya da maddelerinin oylanmasının, onbeş üye tarafından açık oy

istenmişse işaretle yapılacağı belirtilmiş; 118 inci maddesinde ise, genel ve

katma bütçe yasa tasarılarının tümünün açık oylama yöntemiyle oya sunulacağı

kurala bağlanmıştır. İçtüzüğün 116 ncı maddesinde, Anayasada, yasalarda ya da

İçtüzükte açık ya da gizli oylama yapılmasının zorunlu olduğunun belirtilmediği

bütün durumlarda, kural olarak işaret oyuna başvurulacağı,

İçtüzükte işaret oyuyla yapılacağı belirtilen oylamaların ise mutlaka bu

yöntemle sonuçlandırılacağı açıklanmıştır... İşaretle oylamada sayı

belirtilmeden 'kabul edilmiştir' ya da 'kabul edilmemiştir' biçiminde sonuç

tutanağa geçirilmekte; açık oylamada ise sayısal sonuç tutanakta yer

almaktadır..." (Any. Mah.nin 17.9.1992 tarih ve E.1992/26, K.1992/48 sayılı

kararı; AMKD., Sayı : 28, C.2, s.546 - 548)

3- Anayasa'nın yukarıda metnine yer verilen 148/2. maddesi

1982'den beri değişikliğe uğramamış orijinal metin olup, Anayasa'nın 89.

maddesinin 3.10.2001 günlü, 4709 sayılı Kanun'la değişiklik yapılmadan önceki

orijinal metninde ise Cumhurbaşkanı'nın "kanunları kısmen uygun

bulma" yetkisi mevcut değildi. Bu durumda, Cumhurbaşkanı'nın

"yayımlanmasını uygun bulmadığı" kanunları bir daha görüşülmek üzere

Türkiye Büyük Millet Meclisi'ne geri göndermesinden sonra, kanunun

bütününün yeniden görüşüleceği ve Türkiye Büyük Millet Meclisi

İçtüzüğü'nün, yukarıdaki Anayasa Mahkemesi kararında işaret edilen hükümlere

uygun şekilde (yapılan değişiklikler sonucu halen TBMM İçtüzüğü'nün 139 - 149. maddeleri

oylama şekillerini düzenlemektedir.) ve özellikle 81. maddesi uyarınca tümünün

oylanacağı tabii idi. Ancak, Anayasa'nın 89. maddesinde 3.10.2001 günlü, 4709

sayılı Kanun'la yapılan değişiklik sonucu Cumhurbaşkanı'na "Kanunları

kısmen uygun bulmama" yetkisi verilmiş ve bu yetkinin kullanılmasından

sonra Türkiye Büyük Millet Meclisi'nin nasıl görüşme yapacağı hususu şu

anayasal hükümle çok açık biçimde netleştirilmiştir: "...Cumhurbaşkanınca

kısmen uygun bulunmama durumunda, Türkiye Büyük Millet meclisi sadece uygun

bulunmayan maddeleri görüşebilir..." Bu durumda, Anayasa'nın 148/2.

maddesindeki "Kanunların şekil bakımından denetlenmesi, son oylamanın,

öngörülen çoğunlukla yapılıp yapılmadığı... hususları ile sınırlıdır..."

hükmünün, salt Cumhurbaşkanı'nca tamamen uygun bulunmayan kanunlar

bakımından ifade ettiği mana ile kısmen uygun bulunmayan kanun hükümleri

bakımından ifade edeceği mana farklı olacaktır. Çünkü, sonradan yürürlüğe giren

Anayasa'nın 89/2. maddesi gereğince, kısmen uygun bulmama halinde Türkiye Büyük

Millet Meclisi'nin artık uygun bulunan diğer kanun hükümlerini yeniden

ele alma yetkisi kalmamıştır ve sadece uygun bulunmayan

maddeleri görüşebilir. Anayasakoyucu bu konuda Türkiye Büyük Millet

Meclisi'ne herhangi bir takdir yetkisi tanımamış, kısmen uygun bulunmayan

maddeler dışında, uygun görülen diğer kanun hükümlerinin yeniden ele alınmasını

men yasağı öngörmüştür. Nitekim, anılan 89/2. madde değişiklik gerekçesinde

"Cumhurbaşkanının kısmen veya tamamen uygun bulmadığı kanunları bir daha

görüşülmek üzere Türkiye Büyük Millet Meclisine geri gönderebileceği

öngörülmektedir. Bu durumda Türkiye Büyük Millet Meclisi sadece geri gönderilen

maddeleri görüşebilir hükmü maddeye eklenmiştir." denilmektedir. (İZGİ -

GÖREN, age., s.841) Yazarları arasında, 3.10.2001 günlü, 4709 sayılı Kanun'la

yapılan Anayasa değişikliklerini gerçekleştiren Türkiye Büyük Millet

Meclisi'nin Başkanını'nda yer aldığı bir bilimsel eserde de, Anayasa'nın 89/2.

maddesinin anılan değişikliğiyle ilgili olarak şu değerlendirmede bulunulduğu

görülmektedir: "... Ayrıca fıkraya aşağıdaki cümle ek olarak

getirilmiştir: 'Cumhurbaşkanınca kısmen uygun bulunmama durumunda, Türkiye

Büyük Millet Meclisi sadece uygun bulunmayan maddeleri görüşebilir.' Böylece,

Cumhurbaşkanınca kısmen uygun bulmama halinde kanunun bütününün yeniden

görüşülmesi ve oylanması zorunluluğu ortadan kalkmış, uygun bulunmayan kısım

dışında milletvekillerince yeniden değişiklik önergeleri verilmesi önlenmiş ve

zamandan tasarruf edilmesi sağlanmış olacaktır..." (İZGİ - GÖREN,

age., s.847

4- Yukarıdaki somut tespit ve açıklama ışığında, Cumhurbaşkanı'nca

kısmen uygun bulunmayan bir kanunun "tümünün" yeniden

görüşülebilmesine hukuken imkân olmadığı halde, eldeki somut işte Türkiye Büyük

Millet Meclisi Genel Kurulu'nda 5272 sayılı Kanun'un tümünün oylamasının

yapıldığı anlaşılmaktadır. Bu oylamanın nedeninin ise 10.12.2002 tarih ve 750

sayılı kararla değişik Türkiye Büyük Millet Meclisi İçtüzüğü'nün 81. maddesinin

yukarıda metnine işaret edilen son fıkrasından kaynaklandığı anlaşılmaktadır.

Anayasa'nın 89. maddesinin ikinci fıkrasında 3.10.2001 günlü, 4709 sayılı

Kanun'la yapılan değişiklik sonrasında Türkiye Büyük Millet Meclisi

İçtüzüğü'nün 81. maddesinde yapılan değişiklikle, anılan İçtüzük düzenlemesinin

Anayasa'nın belirtilen hükmüne uygun hale getirilmesi gerekirken; İçtüzük

değişikliğiyle Türkiye Büyük Millet Meclisi Genel Kurulu'na Anayasa'nın

öngörmediği bazı yetkiler verildiği görülmektedir. Gerçekten, Anayasa'nın 89.

maddesinin değişik ikinci fıkrasında "Cumhurbaşkanınca kısmen uygun

bulunmama durumunda, Türkiye Büyük Millet Meclisi sadece uygun bulunmayan

maddeleri görüşebilir." denilmesine karşın; anılan İçtüzük değişikliğiyle,

bu anayasal direktif Türkiye Büyük Millet Meclisi Genel Kurulu'nun takdirine

bırakılmış ve eğer isterse Türkiye Büyük Millet Meclisi Genel Kurulu'nun

alacağı bir kararla bu yönde bir görüşme usulü benimsenebileceği; ancak

Türkiye Büyük Millet Meclisi Genel Kurulu'nun isterse kanunun tümünün

görüşülmesine karar verebileceği, her iki durumda da kanunun tümünün oylanmasının

her halde yapılacağı hükmü öngörülmüştür. Anayasakoyucunun açık iradesine

aykırı düşen bu düzenlemenin, iptal davasına konu yasalaştırma faaliyetinde

olduğu gibi, bir takım karışıklıklara yol açtığı anlaşılmaktadır.

Anayasa'nın 88/2. maddesindeki "Kanun tasarı ve tekliflerinin

Türkiye Büyük Millet Meclisinde görüşülme usul ve esasları İçtüzükle

düzenlenir." şeklindeki hüküm ile 95/1. maddesindeki "Türkiye Büyük

Millet Meclisi, çalışmalarını, kendi yaptığı İçtüzük hükümlerine göre

yürütür." şeklindeki hüküm uyarınca çıkarılan Türkiye Büyük Millet Meclisi

İçtüzüğü'nün, kanunlaştırma çalışmalarında belli usul ve esaslar öngörmesi

doğal ve gerekli ise de; bu belirleme esnasında öncelikle Anayasa'daki özel ve

ayrık düzenlemelerin dikkate alınması gerektiği izahtan varestedir. Nitekim,

yukarıda metnine yer verilen Anayasa'nın 89/2. maddesindeki düzenleme buna bir

örnek olup, "...Cumhurbaşkanınca, kısmen uygun bulunmama durumunda, Türkiye

Büyük Millet Meclisi sadece uygun bulunmayan maddeleri görüşebilir..."

hükmünün, İçtüzükte evleviyetle dikkate alınması gerektiği halde,

Anayasa'nın anılan hükmüyle uyarlı düşmeyen, onu aşan bir düzenlemeyle Genel

Kurul'a birtakım yetkiler verildiği görülmektedir.

Oysa, Anayasa Mahkemesi'nin bir kararında "...İçtüzük

hükümleri ancak Anayasa kuralları ile sınırlı olarak ve o kurallara

uyarlılıkları oranında bir uygulama yeri bulabilirler. İçtüzükte

öngörülmemiş (Anayasa'nın getirdiği yeniliklere ilişkin) konularda veya İçtüzüğün

Anayasa ile çelişen hükümlerine Anayasaya uyar bir uygulama yolunun tutulması

gereklidir. Aksine bir görüş, İçtüzüğü Anayasaya eşit, hatta Anayasadan

üstün tutmak olur. Böyle bir görüşün sakatlığı ise tartışılmayacak kadar

ortadadır... Esasen İçtüzük konusunda şimdiye kadarki uygulamalar, hep

İçtüzüğün öngörmediği veya Anayasa ile çelişmeye düştüğü hususlarda

Anayasaya uygun bir yön izlemiştir..." (Any.Mah.nin 2.8.1967 tarih

ve E.1967/22, K.1967/22 sayılı kararı; AMKD., Sayı: 5, s. 161) Bu kararı

irdeleyen öğreti de, Anayasa Mahkemesi'nin bu kararıyla, İçtüzük hükümlerinin

anayasal kurallara uygunluğu ölçüsünde tatbik edileceğini gösterdiğine işaret

etmektedir. (İçtüzüklerin Hukuki Niteliği ve Anayasa Yargısındaki Yeri, M.

Şükrü ALPASLAN, İstanbul Hukuk Fakültesi Mecmuası, C.XLII, Sayı: 1-4, İstanbul

1977, s.77)

İçtüzüklerle ilgili özgün bir monografik çalışmada da,

konuya dair şu somut gözlemlerde bulunulmaktadır: "...Bazı müellifler,

İçtüzüklerin bir devletin hayatındaki ehemmiyetini, onu 'ikinci derecede

Anayasa Hukuku', 'arka safa itilmiş Anayasa Hukuku' ve 'tamamlanmamış

ikinci derecede Anayasa Hukuku' terimleri ile ifade ettikleri gibi, İçtüzükler

için 'sessiz Anayasa' diyenler de bulunmaktadır... İçtüzüklerin ehemmiyeti

değiştirilmelerinde daha iyi ortaya çıkar. Yapılan değişiklik, bazen,

Anayasanın menettiği neticelere götürdüğü gibi, bazen de, yapılan küçük

bir değişikliğin arkasından, çok büyük neticelerin meydana geldiği görülür...

Yapılan veya değiştirilen İçtüzük hükümlerinin Anayasaya uygunluğu kontrol

edilecek, Anayasaya aykırı bir tatbikatın İçtüzükler kanalı ile tesis

edilmesine imkân verilmeyecektir..." (Memleketimizde İçtüzükler, Doç. Dr.

Servet ARMAĞAN, İstanbul Hukuk Fakültesi Yayını, İstanbul 1972, s.14 -16)

Şu halde, Anayasa'nın 89/2. maddesinin âmir hükmü doğrultusunda,

evvelce tümü oylanarak kabul edilmiş, ancak Cumhurbaşkanı'nca kısmen uygun bulunmayan

hükümleri nedeniyle yeniden Türkiye Büyük Millet Meclisi gündemine gelen bir

kanunun, artık sadece uygun bulunmayan maddeleri ele alınıp görüşülebilecek,

evvelce Cumhurbaşkanı'nca uygun görülen hükümleri (maddeleri) üzerinde herhangi

bir görüşme yapılamayacak, uygun bulunmayan maddeler Türkiye Büyük Millet

Meclisi İçtüzüğü'nün 81. maddesinin öngördüğü prosedür çerçevesinde (Anayasa'ya

uygun düşmeyen son fıkrası ile birinci fıkrasının (e) bendindeki "Tasarı

veya teklifin tümü oylanır" cümlesi hariç olmak üzere) görüşülecek ve

İçtüzüğün 139 - 149 uncu maddelerine uygun şekilde oylandıktan sonra

kabul ya da reddedilecektir. Yani, bu durumda artık kısmen uygun

bulunmama nedeniyle geri gönderilen kanunun tümü yeniden oylanmayacaktır.

5- Bu durumda, Anayasa değişiklikleri sırasında maddeler

arasındaki uyum ve bağlantının öngörülememesi nedeniyle üzerinde

değişiklik yapılamayan Anayasa'nın 148/2. maddesindeki, kanunların şekil

bakımından denetlenmesinin, son oylamanın öngörülen çoğunlukla yapılıp

yapılmadığı hususu ile sınırlı olduğuna dair hükmün, Cumhurbaşkanı'nca

kısmen uygun bulunmayan kanunlar bakımından uygulanması, sadece uygun

bulunmayan maddelerin Türkiye Büyük Millet Meclisi Genel Kurulu'nda görüşülmesi

sonucu, bu maddelere ilişkin son oylamanın, Türkiye Büyük Millet

Meclisi İçtüzüğü'nün 139 -149. maddelerinde öngörülen çoğunlukla

yapılıp yapılmadığının saptanması şeklinde tecelli edecektir. Diğer

bir deyişle, Cumhurbaşkanı'nca kısmen uygun bulunmama nedeniyle geri gönderilen

kanunun tüm hükümlerinin (tümünün) son oylamasının yeniden yapılması gibi

Anayasa'nın öngörmediği bir yönteme başvurulması şeklindeki uygulama Anayasa'ya

uygun düşmeyecektir.

Davanın somutunda, Türkiye Büyük Millet Meclisi'nca kabul edilen Belediye Kanunu'nun bazı maddelerinin (3, 14 ve Geçici 4 üncü maddeler) Cumhurbaşkanı'nca uygun bulunmadığı ve bir daha görüşülmek üzere Türkiye Büyük Millet Meclisi'ne geri gönderildiği madde bir vakıadır. Bu durumda, 7.10.2004 günlü, 5272 sayılı Belediye Kanunu'nun Türkiye Büyük Millet Meclisi Genel Kurulu'nda görüşülmesi aşamasında, "sadece" önceki Belediye Kanunu'nun uygun bulunmayan 3., 14. ve Geçici 4. maddeleri üzerinde görüşme yapılması ve kanunun tümünün değil, sadece bu maddelerin "son oylamasının" İçtüzüğün 139 - 149. maddelerine göre yapılması gerekli bulunmaktadır.

İlgili Türkiye Büyük Millet Meclisi tutanaklarının incelenmesinde,

Cumhurbaşkanı'nca evvelce uygun bulunmayan 3. ve 14. maddelerin Türkiye Büyük

Millet Meclisi Genel Kurulu'nda işaret oyuyla ayrı ayrı son

oylamalarının yapıldığı ve kabul edildiği, ancak Geçici 4. maddenin komisyonca

kanun metninden çıkarılmasına karşın verilen bir önerge ile yeniden metne

eklenmesinin istendiği, İçtüzüğün 87. maddesi uyarınca komisyonun salt

çoğunluğunun önergeye katılması nedeniyle Geçici 4. madde üzerinde görüşme

açıldığı, bu maddenin af niteliğinde olması nedeniyle yine İçtüzüğün 92.

maddesi uyarınca, kabul için beşte üç çoğunluğun bulunduğunun açık oylamayla

saptanması gerekliliği nedeniyle, elektronik oylama suretiyle açık

oylamaya gidildiği ve sonuçta önce nitelikli çoğunluk olan 330 oyun olduğunun

bildirildiği, akabinde de 5272 sayılı Kanun'un tümünün (yani tüm

maddelerinin) son oylamasının nitelikli oya (üye tamsayısının beşte üçü - en az

330 oy) sunulduğu ve elektronik oylama suretiyle yapılan açık oylamada bu

nitelikli çoğunluğa ulaşılmadığı (327 kabul oyu verildiği), Başkanlık

Divanı'nca oylamaların yeniden incelenmesi sonucu Geçici 4. maddenin 330 değil

323 kabul oyu aldığı için kabul edilmediğinin ilân edildiği, akabinde de yine

Başkanlık Divanı'nca kanunun tümünün oylaması işin nitelikli çoğunluk

gerekmediğinden ve kanunun tümü için verilen oy sayısı (327 kabul oyu)

İçtüzüğün 146. maddesinde öngörülen karar yeter sayısından çok fazla

olduğundan, 5272 sayılı Belediye Kanunu'nun, Geçici 4. madde metninden

çıkarılmış şekliyle kabul edildiğinin ilân edildiği anlaşılmaktadır. Bu

durumda, yukarıda yapılan açıklamalar ışığında, kanunun tümünün son oylamasına

gerek bulunmadığından ve esasen Anayasa'nın 89/2. maddesinin âmir hükmü

uyarınca esasen bu tür bir oylama da yapılamayacağından, 5272 sayılı Belediye

Kanunu'nun şekil bakımından hukuka aykırı bir yönü mevcut değildir. Çünkü,

kısmen uygun bulunmayan 3. ve 14. maddelerin son oylamaları işaret oyuyla

yapılmış ve İçtüzükte öngörülen çoğunluk sağlanmış olduğundan kabul edilmiştir.

Geçici 4. maddenin son oylamasında ise nitelikli çoğunluk oyu sağlanmadığından

reddedilmiştir. Dolayısıyla, kanunun tümünün yeniden oylanması işlemi,

fazladan yapılmış bir usuli işlem mesabesindedir. Türkiye Büyük Millet

Meclisi İçtüzüğü'nün 81/son maddesindeki düzenleme, Anayasa'nın 89/2. maddesini

aşan ve ona aykırı bir yöntem öngördüğünden; bu yöntem esas alınarak yapılan

bir değerlendirme (kanunun bütününün yeniden oylanması) ile sonuca gidilmesi,

Anayasakoyucunun bu konuda öngördüğü usul ve esasa aykırı bir yorum tarzı

teşkil etmektedir.

6- Son olarak işaret etmek gerekir ki, Anayasa'nın 89/2.

maddesindeki "...Cumhurbaşkanınca kısmen uygun bulunmama durumunda,

Türkiye Büyük Millet Meclisi sadece uygun bulunmayan

maddeleri görüşebilir..." cümlesindeki "sadece" sözcüğünün,

bir zorunluluk ifade etmediği, bu konuda "...görüşebilir." son

sözcüğünün de bunu teyid ettiği şeklindeki bir görüşe de katılmam mümkün

değildir. Çünkü, hukuki bir anlam taşıyan "sadece" sözcüğü, "yalnız;

yalnızca; tek" şeklinde bir karşılığı haiz olup (Hukuk sözlüğü,

Ejder YILMAZ, Yetkin Yayınları, Ankara 2002, s.1050); "...görüşebilir" sözcüğü

de bu anlamı bütünleyen, ona bağlı bir sözcük mesabesindedir. Yoksa, salt

"...görüşebilir" sözcüğünden hareketle, geniş zamanlı bu

sözcüğün "Türkiye Büyük Millet Meclisi istersesadece bu

maddeleri görüşebilir" anlamında kullanıldığını kabul etmek, gerek anılan

anayasal hükmün amacına, gerek normun cümle yapısına, gerekse imlâ kurallarına

aykırı bir sonuca varmak anlamını taşıyacaktır ki, buna da iştirak etmem

sözkonusu değildir.

7- Açıkladığım nedenlerle, iptal davasına konu 7.10.2004 günlü, 5272 sayılı Belediye Kanunu'nun şekil bakımından Anayasa'ya aykırı bir yönünü görmediğimden, sayın çoğunluğun aksi yöndeki kararına katılamadım.

Üye

Fazıl

SAĞLAM

Üye

Serdar

ÖZGÜLDÜR