AYM Norm Denetimi E.2013/21 K.2013/57

Mahkemesi

İTİRAZIN KONUSU

25.6.2001 günlü, 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu'nun 15. maddesinin birinci fıkrasının (g) bendinin Anayasa'nın 10. ve 51. maddelerine aykırılığı ileri sürülerek iptaline karar verilmesi istemidir.

I- OLAY

Kurucu üyelerinin tamamı Millî Savunma Bakanlığı ve Türk Silahlı Kuvvetleri kadrolarında görev yapan sivil memur ve kamu görevlilerinden oluşan Sendikanın faaliyetlerinin durdurulması istemiyle açılan davada, itiraz konusu kuralın Anayasa'ya aykırı olduğu iddiasını ciddi bulan Mahkeme, iptali için başvurmuştur.

III- YASA METİNLERİ

A- İtiraz Konusu Yasa Kuralı

25.6.2001 günlü, 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu'nun itiraz konusu kuralı da içeren 15. maddesi şöyledir:

'Madde 15- Bu Kanuna göre kurulan sendikalara;

a) Türkiye Büyük Millet Meclisi Başkanlığı İdari Teşkilatı, Cumhurbaşkanlığı Genel Sekreterliği ile Millî Güvenlik Kurulu Genel Sekreterliğinde çalışan kamu görevlileri,

b) Yüksek yargı organlarının başkan ve üyeleri, hâkimler, savcılar ve bu meslekten sayılanlar,

c) Bu Kanun kapsamında bulunan kurum ve kuruluşların müsteşarları, başkanları, genel müdürleri, daire başkanları ve bunların yardımcıları, yönetim kurulu üyeleri, merkez teşkilâtlarının denetim birimleri yöneticileri ve kurul başkanları, hukuk müşavirleri, bölge, il ve ilçe teşkilâtlarının en üst amirleri ile bunlara eşit veya daha üst düzeyde olan kamu görevlileri, (') belediye başkanları ve yardımcıları,

d) Yükseköğretim Kurulu Başkan ve üyeleri ile Yükseköğretim Denetleme Kurulu Başkan ve üyeleri, üniversite ve yüksek teknoloji enstitüsü rektörleri, fakülte dekanları, enstitü ve yüksek okulların müdürleri ile bunların yardımcıları,

e) Mülkî idare amirleri,

f) Silahlı Kuvvetler mensupları,

g) Millî Savunma Bakanlığı ile Türk Silahlı Kuvvetleri kadrolarında (Jandarma Genel Komutanlığı ve Sahil Güvenlik Komutanlığı dahil) çalışan sivil memurlar ve kamu görevlileri,

h) Millî İstihbarat Teşkilâtı mensupları,

ı) Bu Kanun kapsamında bulunan kurum ve kuruluşların merkezi denetim elemanları,

j) Emniyet hizmetleri sınıfı ve emniyet teşkilâtında çalışan diğer hizmet sınıflarına dahil personel (') ,

k) Ceza infaz kurumlarında çalışan kamu görevlileri,

Üye olamazlar ve sendika kuramazlar.'

B- Dayanılan ve İlgili Görülen Anayasa Kuralları

Başvuru kararında, Anayasa'nın 10. ve 51. maddelerine dayanılmış, Anayasa'nın 13. maddesi ise ilgili görülmüştür.

IV- İLK İNCELEME

Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü gereğince Haşim KILIÇ, Serruh KALELİ, Alparslan ALTAN, Mehmet ERTEN, Serdar ÖZGÜLDÜR, Osman Alifeyyaz PAKSÜT, Zehra Ayla PERKTAŞ, Recep KÖMÜRCÜ, Burhan ÜSTÜN, Engin YILDIRIM, Nuri NECİPOĞLU, Hicabi DURSUN, Celal Mümtaz AKINCI, Erdal TERCAN, Muammer TOPAL ve Zühtü ARSLAN'ın katılımlarıyla 28.2.2013 gününde yapılan ilk inceleme toplantısında, dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir.

V- ESASIN İNCELENMESİ

Başvuru kararı ve ekleri, Raportör Ayhan KILIÇ tarafından hazırlanan işin esasına ilişkin rapor, itiraz konusu yasa kuralı, dayanılan ve ilgili görülen Anayasa kuralları ve bunların gerekçeleri ile diğer yasama belgeleri okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:

Başvuru kararında, Millî Savunma Bakanlığı veya Türk Silahlı Kuvvetleri kadro ve kuruluşlarında çalışan sivil personelin asker kişi sayılamayacağı, bu nedenle bunların asker kişi gibi değerlendirilerek sendika kurma ve sendikaya üye olmalarının yasaklanmasının, Anayasa'nın 10. ve 51. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.

6216 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun'un 43. maddesine göre, ilgisi nedeniyle itiraz konusu kural, Anayasa'nın 13. maddesi yönünden de incelenmiştir.

Dava konusu kuralla, Millî Savunma Bakanlığı ile Jandarma Genel Komutanlığı ve Sahil Güvenlik Komutanlığı dâhil olmak üzere Türk Silahlı Kuvvetleri kadrolarında çalışan sivil memurlar ve kamu görevlilerinin sendika kurması ve sendikalara üye olması yasaklanmıştır.

Anayasa'nın 51. maddesinin birinci fıkrasında, 'Çalışanlar ve işverenler, üyelerinin çalışma ilişkilerinde, ekonomik ve sosyal hak ve menfaatlerini korumak ve geliştirmek için önceden izin almaksızın sendikalar ve üst kuruluşlar kurma, bunlara serbestçe üye olma ve üyelikten serbestçe çekilme haklarına sahiptir. Hiç kimse bir sendikaya üye olmaya ya da üyelikten ayrılmaya zorlanamaz.'denilmek suretiyle işçi ve memur ayrımı yapılmaksızın tüm çalışanların sendika kurma ve sendikaya üye olma hakkı anayasal güvenceye bağlanmıştır.

Sendika kurma hakkı mutlak bir hak olmayıp Anayasa'nın 51.

maddesinin ikinci fıkrası uyarınca millî güvenlik, kamu düzeni, suç

işlenmesinin önlenmesi, genel sağlık ve genel ahlâk ile başkalarının hak ve

özgürlüklerinin korunması sebeplerine dayanılarak kanunla sınırlanabilir. Öte

yandan anılan maddenin beşinci fıkrasında, 'İşçi niteliği taşımayan

kamu görevlilerinin bu alandaki haklarının kapsam, istisna ve sınırları

gördükleri hizmetin niteliğine uygun olarak kanunla düzenlenir.'hükmüne

yer verilerek, ikinci fıkradaki genel sınırlama sebepleri dışında da bazı kamu

görevlileri yönünden bu hakkın kapsamının daraltılması veya sınırlandırılması

ya da hakkın kullanımının yasaklanması mümkün kılınmıştır. Bununla birlikte

anılan fıkraya göre, kamu görevlilerinin sendikal haklarına ilişkin olarak

getirilen kısıtlamaların, gördükleri hizmetin nitelikleriyle uyumlu olması

gerekmektedir.

Silahlı kuvvetlerin ülke savunmasındaki önemi dikkate alındığında,

silah kullanımını gerektiren yurt savunma hizmetlerini fiilen yürüten

üniformalı askeri personel yönünden gerekli disiplinin sağlanması için anayasal

sınırlar içinde özel düzenlemeler yapılması kanun koyucunun takdirindedir.

Nitekim, 25.11.1992 günlü, 3847 sayılı Kanunla onaylanarak uygun bulunan

ve ilke olarak tüm çalışanların sendika kurma ve sendikaya üye olma

özgürlüklerini güvenceye bağlayan Sendika Özgürlüğüne ve Örgütlenme Hakkının

Korunmasına İlişkin 87 sayılı Sözleşme'nin 9. maddesiyle, Sözleşme'de öngörülen

güvencelerin silahlı kuvvetler ve polis mensuplarına ne ölçüde uygulanacağının

ulusal mevzuatla belirleneceği ifade edilerek silahlı kuvvetler ve kolluk

mensuplarının sendika kurma haklarıyla ilgili olarak taraf devletlere takdir

yetkisi tanınmıştır.

Buna karşılık, Anayasa Mahkemesinin 2.9.2012 günlü,

E.2012/45, K.2012/125 sayılı kararında da açıklandığı üzere, asker kişi

sayılmayan ve silah kullanımını gerektirmeyen kimi teknik ve lojistik

hizmetleri yürüten sivil personel yönünden bu şekilde bir disiplin anlayışını

zorunlu kılan haklı bir neden bulunmamaktadır. Sivil personelin sendika kurma

hakkına sahip olması, askerliğin temelini teşkil eden disiplini zaafa uğratan

bir unsur olarak görülemez. Esasen sivil personelin kuracağı sendikalarda

sadece sivil personele yer verileceğinden bunların, askeri kurumlardaki

hiyerarşik yapıya etki etmesi söz konusu değildir. Dolayısıyla sivil personelin

amire ve emre mutlak itaate dayanan disiplin anlayışı gerekçesiyle sendika

kurma ve sendikalara üye olma hakkından yoksun bırakılmasının, bir

zorunluluktan kaynaklandığı ve hizmetin niteliğine uygun düştüğü söylenemez.

Nitekim, diğer demokratik ülkelerin uygulamalarına bakıldığında, sivil

personele yönelik mutlak bir sendikalaşma yasağının bulunmadığı görülmektedir.

Öte yandan, Anayasa'nın 51. maddesinin beşinci fıkrasında belirtilen sebeplerle sendika kurma ve sendikalara üye olma hakkına yönelik müdahaleler, Anayasa'nın 13. maddesi uyarınca, demokratik toplum düzeninin gereklerine ve ölçülülük ilkesine aykırı olamaz.

Sendika hakkı, demokratik toplumun temeli olan örgütlenme özgürlüğünün bir parçasıdır. Örgütlenme özgürlüğü, bireylerin kendi menfaatlerini korumak için kolektif oluşumlar meydana getirerek bir araya gelebilme özgürlüğüdür. Bu özgürlük, bireylere bir araya gelerek topluluk halinde siyasal, kültürel, sosyal ve ekonomik amaçlarını gerçekleştirmelerine imkân sağlar. Sendika hakkı da, çalışanların bireysel ve ortak çıkarlarını korumak amacıyla bir araya gelerek örgütlenebilme serbestîsini gerektirmekte olup, bu niteliğiyle örgütlenme özgürlüğünün bir parçası olarak görülmektedir.

Anayasa'nın 51. maddesinin birinci fıkrasında, sendika kurma ve

sendikalara üye olma hakkı tüm çalışanlar yönünden güvence altına alındığından

Millî Savunma Bakanlığı ve Türk Silahlı Kuvvetleri kadrolarında çalışan sivil

memurlar ve kamu görevlilerinin sendika kurması ve sendikalara üye olmasını

yasaklayan dava konusu kuralın, sendika kurma hakkına müdahale niteliği

taşıdığı açıktır. Ancak bu müdahalenin Anayasa'ya uygun olabilmesi için

Anayasa'nın 13. maddesi uyarınca ölçülü olması gerekmektedir. Anayasa Mahkemesinin

18.6.2009 günlü, E.2006/121, K.2009/90 sayılı kararında da vurguladığı gibi,

Anayasa'nın 13. maddesinde yer alan ölçülülük ilkesi, amaç ve araç arasında

hakkaniyete uygun bir dengenin bulunması gereğini ifade eder. Ölçülülük, aynı

zamanda yasal önlemin sınırlama amacına ulaşmaya elverişli olmasını, amaç ve

aracın ölçülü bir oranı kapsamasını ve sınırlayıcı önlemin demokratik toplum

düzeni bakımından zorunluluk taşımasını da içeren bir ilkedir.

İtiraz konusu kuralda, Millî Savunma Bakanlığı ve Türk Silahlı

Kuvvetleri kadrolarında görev yapan sivil personelin sendika kurmasının

yasaklanmasının, askerliğin temeli sayılan disiplinin ve askeri hiyerarşik

düzenin korunması amacına dayandığı anlaşılmaktadır. Ancak, asker kişi

sayılmayan sivil personele yönelik sendika kurma yasağı getirilmesinin, askeri

disiplinin sağlanması ve korunması amacına ulaşılabilmesi için zorunlu bir

tedbir olduğu söylenemez. Diğer bir ifadeyle, askeri disiplinin sağlanması

amacı, sivil personelin, demokratik toplumun temeli olarak görülen örgütlenme

ve sendika kurma özgürlüklerinin kısıtlanmasını zorunlu kılmamaktadır. Öte

yandan, yurt savunmasında doğrudan görev alan üniformalı askeri personel için

geçerli olan askeri disiplin gerekçesiyle sivil personelin sendika kurma hakkından

yoksun bırakılması, demokratik toplum gerekleriyle de bağdaşmamaktadır.

Demokratik toplum düzeni, sivil personelin çalışma şartlarının iyileştirilmesi

ve özlük haklarının geliştirilmesi gibi bireysel ve ortak menfaatlerinin

korunmasına yönelik sendikal faaliyetlerde bulunmasını gerektirmektedir. Bu

nedenle, Millî Savunma Bakanlığı ve Türk Silahlı Kuvvetleri kadrolarında

görev yapan sivil personelin sendika kurmalarının yasaklanması, demokratik

toplum düzeni açısından meşru ve ölçülü bir müdahale niteliği

taşımamaktadır.

Nitekim, Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi de, Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesinin 'Örgütlenme Hakkı'nı düzenleyen 11. maddesinin ikinci fıkrasının son cümlesi uyarınca, kamu görevlilerinin sendika kurma hakkına meşru kısıtlamaların getirilebileceğini ancak, bunun için ikna edici ve zorlayıcı gerekçelerin bulunması gerektiğini belirtmektedir (Demir ve Baykara/Türkiye kararı, Başvuru No:34503/97, par.119-120).

Açıklanan nedenlerle, itiraz konusu kural Anayasa'nın 13. ve 51. maddelerine aykırıdır. İptali gerekir.

Kuralın, Anayasa'nın 10. maddesiyle ilgisi görülmemiştir.

ALTAN

Üye

Mehmet ERTEN

Üye

Serdar

ÖZGÜLDÜR

Üye

Zehra Ayla

PERKTAŞ

Üye

Recep KÖMÜRCÜ

Üye

Burhan ÜSTÜN

Üye

Engin YILDIRIM

Üye

Nuri NECİPOĞLU

Üye

Hicabi DURSUN

Üye

Celal Mümtaz

AKINCI

Üye Erdal TERCAN Üye Muammer TOPAL Üye Zühtü ARSLAN