AYM Norm Denetimi E.2015/65 K.2015/120

Esas Sayısı : 2015/65

Karar Sayısı : 2015/120

Karar Tarihi : 23.12.2015

R.G. Tarih-Sayı : 6.1.2016-29585

İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN: Danıştay Onbirinci Dairesi

İTİRAZIN KONUSU

27.6.1989 tarihli ve 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'ye, 11.10.2011 tarihli ve 666 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin 1. maddesiyle eklenen (I) sayılı Cetvel'in "A- Aylıklarını 657 sayılı Devlet Memurları Kanununa Göre Alanlar:" kısmının "1- Kadroları Genel İdare Hizmetleri Sınıfında yer alan personel ile Teknik Hizmetler, Sağlık ve Yardımcı Sağlık Hizmetleri ile Avukatlık Hizmetleri sınıflarında bulunan personelden ek ödeme oranları ilgili gruplarında düzenlenmeyen ve kadro unvanları bu bölümde yer alan personel;" bölümünün (g) sırasında yer alan ".müşavir,." ibaresinin, Anayasa'nın 91. maddesine aykırılığı ileri sürülerek iptaline karar verilmesi talebidir.

OLAY

Davacının, ücret ve tazminatının, 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'ye (KHK) ekli (II) sayılı Cetvel'in (7) veya (8) numaralı sırasında yer alan göstergelerin esas alınarak ödenmesi talebiyle yaptığı başvurunun reddi üzerine açtığı iptal davasında itiraz konusu kuralın Anayasa'ya aykırı olduğu kanısına varan Mahkeme, iptali için başvurmuştur.

I- İPTALİ İSTENİLEN KANUN HÜKMÜNDE KARARNAME

KURALI

İtiraz konusu kuralı da içeren KHK'ye ekli (I) sayılı Cetvel şöyledir:

(I) SAYILI CETVEL

EK ÖDEME ORANLARI

II- İLK İNCELEME

1. Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü hükümleri uyarınca Zühtü ARSLAN, Alparslan ALTAN, Burhan ÜSTÜN, Serdar ÖZGÜLDÜR, Serruh KALELİ, Osman Alifeyyaz PAKSÜT, Recep KÖMÜRCÜ, Engin YILDIRIM, Nuri NECİPOĞLU, Hicabi DURSUN, Celal Mümtaz AKINCI, Erdal TERCAN, Muammer TOPAL, M. Emin KUZ, Hasan Tahsin GÖKCAN, Kadir ÖZKAYA ve Rıdvan GÜLEÇ'in katılımlarıyla 13.7.2015 tarihinde yapılan ilk inceleme toplantısında, dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir.

III- ESASIN İNCELENMESİ

2. Başvuru kararı ve ekleri, Raportör Volkan HAS tarafından hazırlanan işin esasına ilişkin rapor, itiraz konusu KHK kuralı, dayanılan Anayasa kuralı ve bunların gerekçeleri ile diğer yasama belgeleri okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:

A- İtirazın Gerekçesi

3. Başvuru kararında özetle, KHK'ye ekli (I) sayılı Cetvel'de yer alan itiraz konusu kuralın kamu görevlilerinin mali haklarına ilişkin olduğu, KHK'nin dayanağını oluşturan 6.4.2011 tarihli ve 6223 sayılı Yetki Kanunu'yla Bakanlar Kuruluna kamu görevlilerinin mali haklarına ilişkin düzenleme yapma yetkisinin tanınmadığı belirtilerek kuralın, Anayasa'nın 91. maddesine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.

B- Anayasa'ya Aykırılık Sorunu

4. İtiraz konusu kural, KHK'ye ekli (I) sayılı Cetvel'de yer alan "müşavir" unvanına sahip kimselere yapılacak ek ödemede esas alınacak oranları düzenlemektedir.

5. İtiraz konusu kural, 375 sayılı KHK'ye 666 sayılı KHK ile eklenmiştir. 666 sayılı KHK, 6.4.2011 tarihli ve 6223 sayılı Kamu Hizmetlerinin Düzenli, Etkin ve Verimli Bir Şekilde Yürütülmesini Sağlamak Üzere Kamu Kurum ve Kuruluşlarının Teşkilat, Görev ve Yetkileri ile Kamu Görevlilerine İlişkin Konularda Yetki Kanunu'na dayanılarak çıkarılmıştır.

1- Kanun Hükmünde Kararnamelerin Yargısal Denetimi Hakkında Genel Açıklama

6. Anayasa'nın 91. maddesinde düzenlenen KHK'ler,

işlevsel yönden yasama işlemi niteliğinde olduğundan yargısal denetimlerinin

yapılması görev ve yetkisi Anayasa'nın 148. maddesi ile Anayasa Mahkemesine

verilmiştir. Yargısal denetimde KHK'lerin, öncelikle yetki kanununa sonra da

Anayasa'ya uygunluğu sorunlarının çözümlenmesi gerekir. Her ne kadar,

Anayasa'nın 148. maddesinde KHK'lerin yetki kanunlarına uygunluğunun

denetlenmesinden değil, yalnızca Anayasa'ya biçim ve esas bakımlarından

uygunluğunun denetlenmesinden söz edilmekte ise de Anayasa'ya uygunluk

denetiminin içerisine öncelikle KHK'lerin yetki kanununa uygunluğunun denetimi

girer. Çünkü Anayasa'da, Bakanlar Kuruluna ancak yetki kanununda belirtilen

sınırlar içerisinde KHK çıkarma yetkisinin verilmesi öngörülmüştür. Yetkinin

dışına çıkılması, KHK'yi Anayasa'ya aykırı duruma getirir.

7. Dayanaklarını doğrudan doğruya Anayasa'dan alan olağanüstü hal KHK'lerinden farklı olarak, olağan dönemlerdeki KHK'lerin bir yetki kanununa dayanması zorunludur. Bu nedenle, KHK'ler ile dayandıkları yetki kanunları arasında çok sıkı bir bağ vardır. KHK'nin yetki kanunu ile olan bağı, KHK'yi aynen ya da değiştirerek kabul eden kanun ile kesilir. KHK'nin Anayasa'ya uygun bir yetki kanununa dayanması, geçerliliğinin ön koşuludur. Bir yetki kanununa dayanmadan çıkarılan veya dayandığı yetki kanunu iptal edilen KHK'lerin içeriği Anayasa'ya aykırılık oluşturmasa bile bunların Anayasa'ya uygunluğundan söz edilemez.

8. KHK'lerin Anayasa'ya uygunluk denetimi, kanunların denetiminden farklıdır. Anayasa'nın 11. maddesinde, "Kanunlar Anayasaya aykırı olamaz." denilmektedir. Bu nedenle kanunların denetiminde, onların yalnızca Anayasa kurallarına uygun olup olmadıkları saptanır. KHK'ler ise konu, amaç, kapsam ve ilkeleri yönünden hem dayandıkları yetki kanununa hem de Anayasa'ya uygun olmak zorundadırlar.

9. Anayasa'da kimi konuların KHK'lerle düzenlenmesi yasaklanmaktadır. Anayasa'nın 91. maddesinin birinci fıkrasında "...sıkıyönetim ve olağanüstü haller saklı kalmak üzere, Anayasanın ikinci kısmının birinci ve ikinci bölümlerinde yer alan temel haklar, kişi hakları ve ödevleri ile dördüncü bölümde yer alan siyasî haklar ve ödevler kanun hükmünde kararnamelerle düzenlenemez."denilmiştir. Bu kural gereğince, Türkiye Büyük Millet Meclisi, Bakanlar Kuruluna ancak KHK'yle düzenlenmesi yasaklanmış alana girmeyen konularda KHK çıkarma yetkisi verebilir.

10. Anayasa'nın herhangi bir maddesinde kanunla düzenleneceği öngörülen bir konunun, Anayasa'nın 91. maddesinin birinci fıkrasının açıkça yasakladığı hükümler ile ilgili olmadıkça ya da Anayasa'nın 163. maddesinde olduğu gibi KHK çıkarılamayacağı açıkça belirtilmedikçe, KHK ile düzenlenmesi Anayasa'ya aykırılık oluşturmaz.

2- İtiraz Konusu Kuralın 6223 Sayılı Yetki Kanunu Kapsamında Olup Olmadığının İncelenmesi

11. Anayasa'nın 91. maddesinin ikinci fıkrası

uyarınca, yetki kanununda, çıkarılacak KHK'nin amacının, kapsamının,

ilkelerinin, kullanma süresinin ve süresi içinde birden fazla KHK'nin çıkarılıp

çıkarılamayacağının gösterilmesi gerekir. Buna göre bir KHK'nin Anayasa'ya

uygun olduğunun kabulü öncelikle konu, amaç, kapsam ve ilkeleri yönünden

dayandığı yetki kanununa uygun olmasına bağlıdır. Bu bağlamda, Anayasa'nın ikinci

kısmının "Sosyal ve Ekonomik Haklar ve Ödevler"başlıklı

üçüncü bölümünde düzenlenen haklar içinde kalan ve Anayasa'nın 91. maddesinde

belirtilen KHK'yle düzenlenemeyecek yasak alan içinde bulunmayan kamu

görevlilerinin mali ve sosyal haklarının 6223 sayılı Yetki Kanunu'nun

kapsamında kalması durumunda, KHK'yle düzenlenmesinde Anayasa'ya aykırı bir

durumun olmayacağı açıktır.

12. 6223 sayılı Yetki Kanunu'nun amacını düzenleyen 1. maddesinin (1) numaralı fıkrasının (b) bendinde, kapsamına ilişkin düzenlemelerin yer aldığı aynı maddenin (2) numaralı fıkrasının (b) bendi ile bu bendin (7) numaralı alt bendinde ve son olarak ilkeler ve yetki süresine ilişkin hükümlerin yer aldığı 2. maddenin (1) numaralı fıkrasının (b) bendinde, kamu personelinin "atanma, nakil, görevlendirilme, seçilme, terfi, yükselme, görevden alınma ve emekliye sevk edilme usul ve esasları"ndan söz edilmiş, ancak mali haklara ilişkin bir ibareye yer verilmemiştir. Bununla birlikte, 6223 sayılı Yetki Kanunu'nda öngörüldüğü üzere;

- Mevcut bakanlıkların birleştirilmesine veya kaldırılmasına, yeni bakanlıklar kurulmasına,

- Mevcut bağlı, ilgili ve ilişkili kuruluşların mevcut, birleştirilen veya yeni kurulan bakanlıklar bünyesinde hizmet birimi olarak yeniden düzenlenmesine,

- Mevcut bakanlıklar ile birleştirilen veya yeni kurulan bakanlıkların görev, yetki, teşkilat ve kadrolarının düzenlenmesine, taşrada ve yurt dışında teşkilatlanma esaslarına,

ilişkin düzenlemeler söz konusu olduğunda, mali

haklara dair düzenlemelerin de yapılması mümkündür. Mevcut veya yeni ihdas

edilen ya da bir başka bakanlıkla birleştirilen bakanlıkların görev, yetki,

teşkilat ve kadrolarının düzenlenmesiyle ilgili olmayan hususlar 6223 sayılı

Yetki Kanunu'nun kapsamında bulunmadığından, KHK'yle doğrudan mali haklarda bir

düzenleme yapılamaz. Bir başka ifadeyle, 6223 sayılı Yetki Kanunu'nun amaç,

kapsam ve ilkeleri bakımından kamu personelinin mali ve sosyal haklarına

ilişkin olarak Bakanlar Kuruluna doğrudan bir düzenleme yapma yetkisini

vermediği, ancak mali ve sosyal haklarla ilgili hükümlerin 6223 sayılı Yetki

Kanunu'nun amacı ve kapsamına giren konularda yapılan düzenlemelerin doğal

sonucu olması durumunda mümkün olabileceği, 6223 sayılı Yetki Kanunu'nda

öngörülen amaç, kapsam ve ilkeleriyle bağlantılı olmaksızın sırf mali konularda

bir düzenleme yapılamayacağı açıktır.

13. İtiraz konusu kural, 666 sayılı KHK'yle 375 sayılı KHK'ye eklenen (I) sayılı Cetvel'in "A- Aylıklarını 657 sayılı Devlet Memurları Kanununa Göre Alanlar:" kısmının "1- Kadroları Genel İdare Hizmetleri Sınıfında yer alan personel ile Teknik Hizmetler, Sağlık ve Yardımcı Sağlık Hizmetleri ile Avukatlık Hizmetleri sınıflarında bulunan personelden ek ödeme oranları ilgili gruplarında düzenlenmeyen ve kadro unvanları bu bölümde yer alan personel;" bölümünün (g) sırasında yer alan ".müşavir,." ibaresidir.

14. 666 sayılı KHK'nin 1.

maddesiyle 375 sayılı KHK'ye eklenen ek 9. maddeyle mevzuatta değişik adlar

altında kamu personeline yapılan tüm kurumsal ek ödemeler ile genel ek

ödemeler, yeni yapılan düzenlemelere paralel olarak 15.1.2012 tarihinden

itibaren geçerli olmak üzere yürürlükten kaldırılmakta ve yeni ek ödeme

sistemindeki kadro ve görev unvanına karşılık gelen ek ödeme oranları

belirtilmektedir. İtiraz konusu kuralla "müşavir" kadro

ve görev unvanına karşılık gelen ek ödeme oranları düzenlenmiş olup "müşavir"lerin

mali haklarına ilişkin bir düzenleme yapılmaktadır. Oysa ki 6223 sayılı Yetki Kanunu'nda kamu

görevlilerinin "atanma, nakil, görevlendirilme, seçilme, terfi,

yükselme, görevden alınma ve emekliye sevk edilme usul ve esasları"ndan

söz edilmiş, ancak mali haklara ilişkin bir ibareye yer verilmemiştir. Diğer

yandan, kuralda öngörülen mali haklara ilişkin hüküm, mevcut veya yeni ihdas

edilen ya da bir başka bakanlıkla birleştirilen bakanlıkların görev, yetki,

teşkilat ve kadrolarının düzenlenmesiyle bağlantılı ve bunların zorunlu sonucu

olmayıp doğrudan mali haklara ilişkin bir düzenleme niteliğindedir.

15. Açıklanan nedenlerle kural, 6223 sayılı Yetki Kanunu kapsamında bulunmadığından Anayasa'nın 91. maddesine aykırıdır. İptali gerekir.

IV- İPTAL KARARININ YÜRÜRLÜĞE GİRECEĞİ GÜN SORUNU

16. Anayasa'nın

153. maddesinin üçüncü fıkrasında, "Kanun, kanun hükmünde

kararname veya Türkiye Büyük Millet Meclisi İçtüzüğü ya da bunların hükümleri,

iptal kararlarının Resmi Gazetede yayımlandığı tarihte yürürlükten kalkar.

Gereken hallerde Anayasa Mahkemesi iptal hükmünün yürürlüğe gireceği tarihi ayrıca

kararlaştırabilir. Bu tarih, kararın Resmi Gazetede yayımlandığı günden

başlayarak bir yılı geçemez." denilmekte, 6216 sayılı Kanun'un

66. maddesinin (3) numaralı fıkrasında da bu kural tekrarlanarak,

Mahkemenin gerekli gördüğü hâllerde,

Resmî Gazetede yayımlandığı günden başlayarak iptal kararının yürürlüğe

gireceği tarihi bir yılı geçmemek üzere ayrıca kararlaştırabileceği

belirtilmektedir.

17. 27.6.1989

tarihli ve 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'ye, 11.10.2011 tarihli ve 666

sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin 1. maddesiyle eklenen (I) sayılı

Cetvel'in "A- Aylıklarını 657 sayılı Devlet Memurları Kanununa

Göre Alanlar:" kısmının "1- Kadroları Genel İdare

Hizmetleri Sınıfında yer alan personel ile Teknik Hizmetler, Sağlık ve Yardımcı

Sağlık Hizmetleri ile Avukatlık Hizmetleri sınıflarında bulunan personelden ek

ödeme oranları ilgili gruplarında düzenlenmeyen ve kadro unvanları bu bölümde

yer alan personel;" bölümünün (g) sırasında yer alan ".müşavir,."ibaresinin iptal edilmesi nedeniyle doğacak hukuksal boşluk, kamu yararını ihlal edecek nitelikte

görüldüğünden, Anayasa'nın 153.

maddesinin üçüncü fıkrasıyla 6216 sayılı Kanun'un 66. maddesinin

(3) numaralı fıkrası gereğince iptal

hükmünün, kararın Resmî Gazete'de yayımlanmasından başlayarak dokuz ay sonra

yürürlüğe girmesine OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir.

A-

Aylıklarını 657 sayılı Devlet Memurları Kanununa Göre Alanlar:

1- Kadroları Genel İdare Hizmetleri Sınıfında yer alan personel ile Teknik Hizmetler, Sağlık ve Yardımcı Sağlık Hizmetleri ile Avukatlık Hizmetleri sınıflarında bulunan personelden ek ödeme oranları ilgili gruplarında düzenlenmeyen ve kadro unvanları bu bölümde yer alan personel;

.

.

g) İl nüfus ve vatandaşlık müdürü, il yazı işleri müdürü, il idare kurulu müdürü, il mahalli idare müdürü, il planlama ve koordinasyon müdürü, dernekler il müdürü, il afet ve acil durum müdürü, hukuk müşaviri, fakülte ve yüksekokul sekreteri, basın ve halkla ilişkiler müşaviri, basın müşaviri, müşavir, müdür, şube müdürü, ilçe müftüsü, başkan, daire başkan yardımcısı, kurum sekreteri, merkez sekreteri, enstitü sekreteri, genel sekreter yardımcısı, tiyatro müdür yardımcısı, Atatürk Kültür Merkezi müdür yardımcısı, opera ve bale müdür yardımcısı, birlik sekreteri, müze başkanı, KİT'lerde başuzman, diğer belediye başkan yardımcıları ve (f) sırasında sayılanların yardımcıları

170

.

.

Başkan

Zühtü ARSLAN

Başkanvekili

Burhan ÜSTÜN

Başkanvekili

Engin YILDIRIM

Üye

Serdar

ÖZGÜLDÜR

Üye

Serruh KALELİ

Üye

Osman Alifeyyaz PAKSÜT

Üye

Recep

KÖMÜRCÜ

Üye

Alparslan ALTAN

Üye

Hicabi

DURSUN

Üye

Erdal TERCAN

Üye

Muammer TOPAL

Üye

M. Emin KUZ

Üye

Hasan Tahsin

GÖKCAN

Üye Kadir ÖZKAYA Üye Rıdvan GÜLEÇ