AYM Norm Denetimi E.2016/37 K.2016/135

İdare Mahkemesi

İTİRAZIN KONUSU: 4.4.2013

tarihli ve 6458 sayılı Yabancılar ve Uluslararası Koruma Kanunu’nun 53. maddesinin (3) numaralı fıkrasının birinci ve üçüncü cümlelerinde yer alan “…on beş gün…” ibarelerinin, Anayasa’nın 2., 10., 36. ve 142. maddelerine aykırılığı ileri sürülerek iptallerine karar verilmesi talebidir.

OLAY

İçişleri Bakanlığı Göç İdaresi Genel Müdürlüğünce ilgili hakkında verilen sınır dışı etme kararının iptali talebiyle açılan davada, itiraz konusu kuralların Anayasa’ya aykırı olduğu kanısına varan Mahkeme, iptalleri için başvurmuştur.

I- İPTALİ İSTENİLEN KANUN HÜKÜMLERİ

Kanun’un itiraz konusu ibarelerin de yer aldığı 53. maddesi şöyledir:

“MADDE 53 - (1) Sınır dışı etme kararı, Genel Müdürlüğün talimatı üzerine veya resen valiliklerce alınır.

(2) Karar, gerekçeleriyle birlikte hakkında sınır dışı etme kararı alınan yabancıya veya yasal temsilcisine ya da avukatına tebliğ edilir. Hakkında sınır dışı etme kararı alınan yabancı, bir avukat tarafından temsil edilmiyorsa kendisi veya yasal temsilcisi, kararın sonucu, itiraz usulleri ve süreleri hakkında bilgilendirilir.

(3) Yabancı veya yasal temsilcisi ya da avukatı, sınır dışı etme kararına karşı, kararın tebliğinden itibaren on beş gün içinde idare mahkemesine başvurabilir. Mahkemeye başvuran kişi, sınır dışı etme kararını veren makama da başvurusunu bildirir. Mahkemeye yapılan başvurular on beş gün içinde sonuçlandırılır. Mahkemenin bu konuda vermiş olduğu karar kesindir. Yabancının rızası saklı kalmak kaydıyla, dava açma süresi içinde veya yargı yoluna başvurulması hâlinde yargılama sonuçlanıncaya kadar yabancı sınır dışı edilmez.”

II- İLK İNCELEME

1. Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü hükümleri uyarınca, Zühtü ARSLAN, Burhan ÜSTÜN, Engin YILDIRIM, Serdar ÖZGÜLDÜR, Serruh KALELİ, Osman Alifeyyaz PAKSÜT, Recep KÖMÜRCÜ, Alparslan ALTAN, Nuri NECİPOĞLU, Hicabi DURSUN, Celal Mümtaz AKINCI, Erdal TERCAN, M. Emin KUZ, Hasan Tahsin GÖKCAN, Kadir ÖZKAYA ve Rıdvan GÜLEÇ’in katılımlarıyla 5.5.2016 tarihinde yapılan ilk inceleme toplantısında, dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine, OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir.

III- ESASIN İNCELENMESİ

2. Başvuru kararları ve ekleri, Raportör Mustafa ÇAĞATAY tarafından hazırlanan işin esasına ilişkin rapor, itiraz konusu kanun hükümleri, dayanılan ve ilgili görülen Anayasa kuralları ve bunların gerekçeleri ile diğer yasama belgeleri okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:

A- Kanun’un 53. Maddesinin (3) Numaralı Fıkrasının Birinci Cümlesinde Yer Alan “…on beş gün…”İbaresinin İncelenmesi

1- İtirazın Gerekçesi

3. Başvuru kararında özetle, itiraz konusu kuralla sınır dışı etme

kararlarına karşı kararın tebliğinden itibaren on beş gün içinde dava

açılabileceğinin hüküm altına alındığı, söz konusu sürenin vatandaşlara

tanınan dava açma süresine göre çok kısa olduğu, yabancıların vatandaşlara göre

hukuki vasıtalara erişim noktasında dezavantajlı konumda bulundukları, bu

durumun Anayasa’nın 36. maddesinde güvence altına alınan hak arama özgürlüğünün

temel unsurlarından biri olan mahkemeye erişim hakkı yanında Avrupa İnsan

Hakları Sözleşmesi’nin 6. maddesinde öngörülen adil yargılanma hakkı ile 13.

maddesinde düzenlenen etkili başvuru hakkıyla da bağdaşmadığı belirtilerek

kuralın, Anayasa’nın 2., 36. ve 142. maddelerine aykırı olduğu ileri

sürülmüştür.

2- Anayasa’ya Aykırılık Sorunu

4. 6216 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun’un 43. maddesi uyarınca, kural ilgisi nedeniyle Anayasa’nın 13. maddesi yönünden de incelenmiştir.

5. İptali istenen ibarenin de içinde bulunduğu Kanun’un 53. maddesinde, yabancıların sınır dışı edilmelerine ilişkin verilen kararın hangi makam tarafından verileceğine, bu kararın tebliğine, karara karşı itiraz edilmesine ve itirazın sonuçlarına ilişkin düzenlemeler yer almaktadır. Maddenin (3) numaralı fıkrasının birinci cümlesinde ise yabancı veya yasal temsilcisi ya da avukatının, sınır dışı etme kararına karşı, kararın tebliğinden itibaren on beş gün içinde idare mahkemesine başvurabileceği belirtilmekte olup cümlede yer alan “…on beş gün…” ibaresi, itiraz konusu kuralı oluşturmaktadır.

6. Anayasa’nın 2. maddesinde yer alan hukuk devleti, insan haklarına dayanan, bu hak ve özgürlükleri koruyup güçlendiren, eylem ve işlemleri hukuka uygun olan, her alanda adaletli bir hukuk düzeni kurup bunu geliştirerek sürdüren ve hak arama özgürlüğünün önündeki engelleri kaldıran devlettir.

7. Anayasa’nın "Hak arama hürriyeti" başlıklı

36. maddesinin birinci fıkrasında, "Herkes, meşrû vasıta ve

yollardan faydalanmak suretiyle yargı mercileri önünde davacı veya davalı

olarak iddia ve savunma ile adil yargılanma hakkına sahiptir." denilerek

yargı organlarına davacı ve davalı olarak başvurabilme ve bunun doğal sonucu

olarak da iddia, savunma ve adil yargılanma hakkı güvence altına alınmıştır.

Anayasa’nın 125. maddesinde ise "İdarenin her türlü eylem ve

işlemlerine karşı yargı yolu açıktır..." denilmektedir. Her iki

maddeyle güvence altına alınan dava yoluyla hak arama özgürlüğü, kendisi bir

temel hak niteliği taşımasının ötesinde diğer temel hak ve özgürlüklerden

gereken şekilde yararlanılmasını ve bunların korunmasını sağlayan en etkili

güvencelerden biridir. Kişilere yargı mercileri önünde dava hakkı tanınması

adil bir yargılamanın ön koşulunu oluşturur.

8. Anayasa’nın 125. maddesinde idarenin eylem ve işlemlerine karşı

hangi süre içinde dava açılabileceğine ilişkin bir belirlemede bulunulmamış, bu

konu yasama organının takdirine bırakılmıştır. Nitekim Anayasa’nın 142.

maddesinde de mahkemelerin kuruluşu, görev ve yetkileri, işleyişi ile “yargılama

usullerinin” kanunla düzenleneceği kurala bağlanmış, yargılama

usullerini belirleme konusunda kanun koyucuya takdir yetkisi tanınmıştır. Dava

açma süresini belirleyen kurallar da yargılama usulüne ilişkindir. Bununla

birlikte kanun koyucunun takdir yetkisini kullanırken Anayasa’da belirtilen

ilkelere uygun davranması gerekir. Bunlardan biri de adil yargılanma hakkı

kapsamında korunan “mahkemeye erişim” hakkıdır.

9. Anayasa’nın 36. maddesinde, hak arama özgürlüğü için herhangi

bir sınırlama nedeni öngörülmemiş olmakla birlikte, özel sınırlama nedeni

öngörülmemiş hakların da hakkın doğasından kaynaklanan bazı sınırlarının

bulunduğu kabul edilmektedir. Ayrıca, Anayasa’nın başka maddelerinde yer alan

kurallara dayanarak bu hakların sınırlandırılması da mümkündür. Nitekim

Anayasa’nın 16. maddesinde temel hak ve hürriyetlerin, yabancılar için,

milletlerarası hukuka uygun olarak kanunla sınırlanabileceği hüküm altına

alınmıştır. Ancak, bu sınırlamalar Anayasa’nın 13. maddesinde yer alan güvencelere

aykırı olamaz. Anayasa’nın 13. maddesine göre temel hak ve özgürlüklere yönelik

sınırlamalar, hak ve özgürlüklerin özlerine dokunamayacağı gibi demokratik

toplum düzeninin gereklerine ve ölçülülük ilkesine de aykırı olamaz.

10. Anayasal açıdan dokunulamayacak öz, her temel hak ve özgürlük açısından farklılık göstermekle birlikte sınırlamanın hakkın özüne dokunmadığının kabulü için temel hakların kullanılmasını ciddi surette güçleştirip, amacına ulaşmasına engel olmaması ve etkisini ortadan kaldırıcı bir nitelik taşımaması gerekir.

11. Demokratik toplum düzeninin gerekleri ve ölçülülük ilkeleri ise iki ayrı kriter olarak düzenlenmiş olmakla birlikte bu iki kriter arasında sıkı bir ilişki vardır. Temel hak ve özgürlüklere yönelik herhangi bir sınırlamanın, demokratik toplum düzeni için gerekli nitelikte, başka bir ifadeyle öngörülen kamu yararı amacını gerçekleştirmekle birlikte, temel haklara en az müdahaleye olanak veren ölçülü bir sınırlama niteliğinde olup olmadığının incelenmesi gerekir.

12. Ölçülülük, temel hak ve özgürlüklerin sınırlanma amaçları ile sınırlama araçları arasındaki ilişkiyi yansıtır. Ölçülülük denetimi, ulaşılmak istenen amaçtan yola çıkılarak bu amaca ulaşılmak için seçilen aracın denetlenmesidir. Bu sebeple, kuralın hedeflenen amaca ulaşabilmek için elverişli, gerekli ve orantılı olup olmadığı değerlendirilmelidir.

13. Belirtilen nitelikleri gereği, Anayasa’nın 13. maddesinde yer alan ve aralarında sıkı bir ilişki bulunan, "temel hak ve hürriyetlerin özü", "demokratik toplum düzeninin gerekleri" ve "ölçülülük ilkesi" kavramları, bir bütünün parçaları olup, demokratik bir hukuk devletinin özgürlükler rejiminde gözetilmesi gereken temel ölçütleri oluşturmaktadır.

14. Anayasa’nın 36. maddesinde güvence altına alınan hak arama özgürlüğünün temel unsurlarından biri mahkemeye erişim hakkıdır. Kişinin uğradığı bir haksızlığa veya zarara karşı kendisini savunabilmesi ya da maruz kaldığı haksız bir uygulama veya işleme karşı haklılığını ileri sürüp kanıtlayabilmesi ve zararını giderebilmesinin en etkili yolu, yargı mercileri önünde dava hakkını kullanabilmesidir. Mahkemeye erişim hakkı, bireylerin iddia ve savunmalarını bir yargı mercii önünde ileri sürebilmelerine imkân sağlayan ve adil yargılanma hakkının bir unsuru olarak kabul edilen bir haktır.

15. İtiraz konusu kural ile idarenin vermiş olduğu sınır dışı etme kararına karşı, kararın tebliğinden itibaren on beş gün içinde idare mahkemesine başvurulabileceği öngörülmektedir.

16. Dava açma sürelerine ilişkin kurallar, mahkemeye erişim

hakkını sınırlandıran kurallardır. İtiraz konusu ibareyle getirilen

düzenlemenin "mahkemeye erişim hakkı"na ve dolayısıyla da

adil yargılanma hakkına yönelik bir müdahale olduğu açıktır. Doktrinde ve yargı

kararlarında, idari işlemlerin belirli bir süre sınırlaması olmaksızın,

süreklilik arz edecek şekilde veya makul olmayacak ölçüde uzun bir süre dava

konusu edilebilme olasılığının bulunmasının, kamu hizmetlerinin işleyişini

aksatacağı ve idarede bulunması gereken istikrarı bozacağı ifade edilerek,

idari dava açma sürelerinin sınırlanabileceği kabul edilmektedir. İtiraz konusu

kuralla, idarenin vermiş olduğu sınır dışı etme kararına karşı idare

mahkemelerine dava açma süresinin, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nda

öngörülen altmış günlük genel dava açma süresine oranla daha kısa (on beş gün)

olarak belirlenmesinin; yabancı konumunda Türkiye’ye giriş yapan ve haklarında

sınır dışı etme kararı verilenlerin durumlarının bir an önce açıklığa

kavuşturulması ve böylece bu konuda gerek yabancı yönünden gerekse idari

makamlar yönünden var olan belirsizliklerin Anayasa’nın 141. maddesinde

öngörülen davaların mümkün olan süratle sonuçlandırılmasını amacıyla yapıldığı

ve dolayısıyla düzenlemenin demokratik bir toplum düzeninin gerekleriyle uyumlu

meşru bir amaca dayandığı görülmektedir. Bu durumda, getirilen düzenleme ile

ulaşılmak istenen amaç arasında makul bir dengenin bulunup bulunmadığına

bakılmalıdır.

17. Sınır dışı etme kararına ilişkin yasal mevzuat karmaşık bir

nitelikte bulunmadığından, hakkında sınır dışı etme kararı verilen kişi, itiraz

konusu kuralla öngörülen on beş günlük dava açma süresi içinde kendisi veya

tutacağı bir vekili aracılığıyla dava açma işlemlerini rahatlıkla tamamlama

imkânına sahiptir. Kuralda öngörülen dava açma süresi, dava dilekçesinin

hazırlanmasını imkânsız kılacak veya büyük ölçüde güçleştirecek kadar kısa

değildir. Dolayısıyla da hak arama özgürlüğünün temel unsurlarından olan

mahkemeye erişim hakkının kullanılmasını önemli ölçüde güçleştiren ya da hakkı

kullanılamaz hale getiren bir sınırlamadan söz edilemez. Ayrıca, Kanun’un 53.

maddesinin (2) numaralı fıkrası uyarınca, kararın gerekçeleriyle birlikte

hakkında sınır dışı etme kararı alınan yabancıya veya yasal temsilcisine ya da

avukatına tebliğ edileceği, hakkında sınır dışı etme kararı alınan yabancının

bir avukat tarafından temsil edilmiyorsa kendisi veya yasal temsilcisinin

kararın sonucu, itiraz usulleri ve süreleri hakkında bilgilendirilmesi de söz

konusudur. Tüm bu hususlar birlikte değerlendirildiğinde, yabancının

hukuksal durumunun bir an önce netleştirilmesi amacıyla getirilen on beş günlük

dava açma süresinin hakkın özüne dokunmadığı gibi ölçülülük ilkesine de aykırı

olmadığı açıktır.

18. Açıklanan nedenlerle kural, Anayasa’nın 2., 13., 36. ve 142. maddelerine aykırı değildir. İptal talebinin reddi gerekir.

B- Kanun’un 53. Maddesinin (3) Numaralı Fıkrasının Üçüncü Cümlesinde Yer Alan “…on beş gün …” İbaresinin İncelenmesi

1- İtirazın Gerekçesi

19. Başvuru kararında özetle, itiraz konusu kuralla davanın on beş gün gibi kısa bir zaman içerisinde sonuçlandırılması zorunluluğunun getirildiği, bu sürenin hangi tarihten itibaren başlayacağına ilişkin kuralda bir açıklık bulunmadığı gibi sürenin dosyayı sonuçlandırmak için yeterli bir süre niteliğinde bulunmadığı, oysa gerek davanın özelliği gerekse 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu uyarınca dosyanın tekemmül ettirilebilmesi bakımından bazı işlemlerin yapılması için belli bir zaman dilimine ihtiyaç bulunduğu belirtilerek kuralın, Anayasa’nın 2., 10., 36. ve 142. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.

2- Anayasa’ya Aykırılık Sorunu

20. 6216 sayılı Kanun’un 43. maddesi uyarınca, kural ilgisi nedeniyle Anayasa’nın 13. ve 141. maddeleri yönünden de incelenmiştir.

21. İtiraz konusu ibarede, idarece verilen sınır dışı etme kararına karşı idare mahkemesine dava açılması durumunda, mahkemenin yapılan başvuruyu on beş gün içinde sonuçlandıracağı hükmü yer almaktadır.

22. Anayasa’nın 2. maddesinde düzenlenen hukuk devletinin temel ilkelerinden birisi de “belirlilik”tir. Belirlilik ilkesi, yalnızca yasal belirliliği değil, daha geniş anlamda hukuki belirliliği ifade etmektedir. Yasal düzenlemeye dayanarak erişilebilir, bilinebilir ve öngörülebilir olma gibi niteliksel gereklilikleri karşılaması koşuluyla mahkeme içtihatları ve yürütmenin düzenleyici işlemleri ile de hukuki belirlilik sağlanabilir. Hukuki belirlilik ilkesinde asıl olan, bir hukuk normunun uygulanmasıyla ortaya çıkacak sonuçların o hukuk düzeninde öngörülebilir olmasıdır.

23. İtiraz konusu kuralda öngörülen on beş günlük sürenin hangi tarihten

itibaren başlayacağına ilişkin özel bir hüküm bulunmamakla birlikte, tüm idari

davaların karara bağlanmasında dikkate alınması gereken genel bir kural

niteliğindeki 2577 sayılı Kanun’un 20. maddesinin beşinci fıkrasında yer

alan “Danıştay, bölge idare, idare ve vergi mahkemelerinde dosyalar, bu

Kanun ve diğer kanunlarda belirtilen öncelik veya ivedilik durumları ile

Danıştay için Başkanlar Kurulunca; diğer mahkemeler için Hakimler ve Savcılar

Yüksek Kurulunca konu itibariyle tespit edilip Resmi Gazete’de ilan edilecek

öncelikli işler göz önünde bulundurulmak suretiyle geliş tarihlerine göre

incelenir ve tekemmül ettikleri sıra dahilinde bir karara bağlanır. Bunların

dışında kalan dosyalar ise tekemmül ettikleri sıraya göre ve tekemmül

tarihinden itibaren en geç altı ay içinde sonuçlandırılır.” biçimindeki

kural uyarınca, itiraz konusu kuralda öngörülen sürenin dosyanın tekemmül

ettiği tarihten itibaren hesaplanacağı ve bu anlamda kuralın belirsiz olmadığı

açıktır.

24. Anayasa’nın 141. maddesinde, "Davaların en az

giderle ve mümkün olan süratle sonuçlandırılması yargının görevidir."denilmek

suretiyle davaların makul bir süre içinde bitirilmesi gerekliliği açıkça ifade

edilmiştir. Bu ilke gereğince Devlet, yargılamaların gereksiz yere uzamasını

engelleyecek etkin tedbirler almak zorundadır. Bu bağlamda, hukuk sisteminin ve

özellikle yargılama usulünün, yargılamaların makul süre içerisinde

bitirilmesini olanaklı kılacak şekilde düzenlenmesi ve davaların nedensiz

olarak uzamasına yol açacak usul kurallarına yer verilmemesi makul sürede

yargılanma ilkesinin bir gereğidir. Ancak bu amaçla alınacak kanuni tedbirlerin

yargılama sonucunda işin esasına yönelik adil ve hakkaniyete uygun bir karar

verilmesine engel oluşturmaması gerektiği de tartışmasızdır. Bu ilkelere uygun

olmak kaydıyla yargılama yöntemini belirlemek ise Anayasa’nın 142. maddesi

gereğince kanun koyucunun takdir yetkisindedir.

25. İtiraz konusu ibarede yer alan süre, düzenleyici nitelikte olup yabancıların haklarında verilen sınır dışı etme kararlarına karşı idare mahkemelerine yaptıkları başvuruların yargı mercilerince hızlı bir şekilde sonuçlandırılması amacına yöneliktir. Bu itibarla düzenlemenin demokratik bir toplum düzeninin gerekleriyle uyumlu meşru bir amaca dayandığı görülmektedir. Yargı mercilerinin belirtilen süreler içerisinde yargısal işlemleri yerine getirmemesi ise taraflar açısından herhangi bir hak kaybına neden olmadığından kuralın, hakkın özüne dokunmadığı gibi ölçülülük ilkesine de aykırı olmadığı açıktır.

26. Sınır dışı etme kararlarına ilişkin dava sürecinin hızlı ve etkin bir biçimde sonuçlandırılması amacıyla ve kamu yararı gözetilerek ihdas edilen itiraz konusu kuralla öngörülen düzenleme, adil yargılanma hakkını zedelemediği gibi davaların en az giderle ve mümkün olan süratle sonuçlandırılmasını öngören Anayasa’nın 141. maddesiyle de uyumludur.

27. Açıklanan nedenlerle kural, Anayasa’nın 2., 13., 36., 141. ve 142. maddelerine aykırı değildir. İptal talebinin reddi gerekir.

28. Kuralın Anayasa’nın 10. maddesiyle ilgisi görülmemiştir.

ÖZGÜLDÜR

Üye

Serruh KALELİ

Üye

Osman Alifeyyaz PAKSÜT

Üye

Recep KÖMÜRCÜ

Üye

Alparslan

ALTAN

Üye

Nuri NECİPOĞLU

Üye

Celal Mümtaz

AKINCI

Üye

Erdal TERCAN

Üye

Muammer TOPAL

Üye

M. Emin KUZ

Üye

Hasan Tahsin

GÖKCAN

Üye Kadir ÖZKAYA Üye Rıdvan GÜLEÇ