AYM Norm Denetimi E.2017/110 K.2017/133

Esas Sayısı : 2017/110

Karar Sayısı : 2017/133

Karar Tarihi : 26.7.2017

R.G.Tarih-Sayısı : 28.9.2017 – 30194

İPTAL DAVASINI AÇAN

Türkiye Büyük Millet Meclisi üyeleri Engin ALTAY, Levent GÖK, Özgür ÖZEL ile birlikte 129 milletvekili

İPTAL DAVASININ KONUSU: 9.2.2017

tarihli ve 6772 sayılı Serbest Bölgeler Kanunu ile Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun’un 1. maddesiyle 6.6.1985 tarihli ve 3218 sayılı Serbest Bölgeler Kanunu’nun 5. maddesinin birinci fıkrasına eklenen ikinci ve üçüncü cümlelerin Anayasa’nın 2., 7., 10., 11., 13. ve 35. maddelerine aykırılığı ileri sürülerek iptallerine ve yürürlüklerinin durdurulmasına karar verilmesi talebidir.

I. İPTALİ İSTENEN KANUN HÜKÜMLERİ

3218 sayılı Kanun’un, 6772 sayılı Kanun’un 1. maddesiyle değiştirilen, dava konusu kuralları da içeren 5. maddesi şöyledir:

“Bölgenin düzenlenme esasları:

Madde 5- Serbest bölge ilan edilen yerlerde ihtiyaç duyulacak arazi ve tesisler Kamulaştırma Kanunu hükümlerine göre sağlanabilir. (Ek cümleler: 9/2/2017-6772/1 md.) Bakanlar Kurulu bu arazi ve tesislerin acele kamulaştırılmasını kararlaştırabilir. Arazi ve tesislerin kamulaştırılmasında kamulaştırma bedelleri ile kamulaştırma işlemlerinin gerektirdiği diğer giderlerin, kamulaştırma talebinde bulunan işletici tarafından karşılanması Bakanlar Kurulunca kararlaştırılabilir.

(Değişik ikinci fıkra: 12/11/2008-5810/3 md.) Yerli veya yabancı

gerçek veya tüzel kişiler Ekonomi Bakanlığından ruhsat almak kaydıyla serbest

bölgelerde faaliyette bulunabilirler. Serbest bölgelerde faaliyette bulunan

yatırımcı kullanıcılara Hazinenin özel mülkiyetinde bulunan arazi, arsa ve

binalar kiralanabilir veya bunlar üzerinde 49 yıla kadar irtifak hakkı tesis

edilebilir. (Mülga cümle: 9/2/2017-6772/1 md.) (…) (Ek cümleler:

9/2/2017-6772/1 md.) Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerler ile bunlar

üzerinde bulunan bina ve tesisler kiralanabilir veya aynı süre ile kullanma

izni verilebilir. Türk Silahlı Kuvvetlerinin kullanımına tahsis edilen arazi ve

binalar için Milli Savunma Bakanlığının görüşü alınır. Arazisi özel mülkiyete

ait serbest bölgelerde kullanıcı niteliğini haiz olmayan mülk sahipleri, aidat

ve benzeri bölge katılım bedelleri bakımından kullanıcılarla aynı mali

yükümlülüklere tabidir.

Serbest bölgede arazinin kullanımı, yapı ve tesislerin projelendirilmesi, kurulması ve kullanılmasıyla ilgili diğer bütün izinler ve ruhsatlar bölge müdürlüğünce verilir ve denetlenir.

Serbest bölgelerin asayiş hizmetleri polis tarafından yerine getirilir.”

II. İLK İNCELEME

1. Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü hükümleri uyarınca, Zühtü ARSLAN, Burhan ÜSTÜN, Engin YILDIRIM, Serdar ÖZGÜLDÜR, Osman Alifeyyaz PAKSÜT, Recep KÖMÜRCÜ, Nuri NECİPOĞLU, Hicabi DURSUN, Celal Mümtaz AKINCI, Muammer TOPAL, M. Emin KUZ, Hasan Tahsin GÖKCAN, Kadir ÖZKAYA, Rıdvan GÜLEÇ, Recai AKYEL ve Yusuf Şevki HAKYEMEZ’in katılımlarıyla 4.5.2017 tarihinde yapılan ilk inceleme toplantısında dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine, yürürlüğü durdurma talebinin esas inceleme aşamasında karara bağlanmasına, OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir.

III. ESASIN İNCELENMESİ

2. Dava dilekçesi ve ekleri, Raportör Taylan BARIN tarafından hazırlanan işin esasına ilişkin rapor, dava konusu kanun hükümleri, dayanılan ve ilgili görülen Anayasa kuralları ve bunların gerekçeleri ile diğer yasama belgeleri okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:

A. Kanun’un 1. Maddesiyle

3218 Sayılı Kanun’un 5. Maddesinin Birinci Fıkrasına Eklenen İkinci Cümlenin İncelenmesi

1. İptal Talebinin Gerekçesi

3. Dava dilekçesinde

özetle hangi durumlarda olağan yoldan kamulaştırma hükümlerine ve

hangi durumlarda acele kamulaştırmaya başvurulacağının çerçevesinin

çizilmediği, yürütme organına yasalarla düzenlenmemiş bir alanda genel

nitelikte kural koyma ve subjektif uygulamalar yapma yetkisi verilemeyeceği,

herhangi bir özel mülkün serbest bölge sınırları içinde kalması ve dolayısıyla

kamulaştırılacak olmasının tek bir hukuksal durum yaratmasına karşın, bir kısım

kamulaştırma işlemlerinin, herhangi bir olağanüstü durum bulunup bulunmadığına

bakılmaksızın acele kamulaştırma kapsamına alınmasının, aynı konumda bulunan

kişilerin yasalarca aynı işleme bağlı tutulmalarını sağlamak ve kişilere

yasalar karşısında ayrım yapılmasını ve ayrıcalık tanınmasını önlemek ilkesine

aykırı olacağı, serbest bölge sınırları içinde kalacak olan özel mülklerin,

acele kamulaştırmaya konu olabilmelerinin anayasal güvence altındaki mülkiyet

hakkını özüne dokunacak şekilde ihlal edeceği belirtilerek kuralın Anayasa’nın

2., 7., 10., 11., 13. ve 35. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.

2. Anayasa’ya Aykırılık Sorunu

4. 6216 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun’un 43. maddesi uyarınca kural, ilgisi nedeniyle Anayasa’nın 46. maddesi yönünden de incelenmiştir.

5. Dava konusu kuralda, Bakanlar Kurulu’nun serbest bölge ilan edilen yerlerde ihtiyaç duyulacak arazi ve tesislerin acele kamulaştırılmasını kararlaştırabileceği öngörülmektedir.

6. Anayasa'nın 2. maddesinde belirtilen hukuk

devleti, eylem ve işlemleri hukuka uygun, insan haklarına dayanan, bu hak ve

özgürlükleri koruyup güçlendiren, her alanda adaletli bir hukuk düzeni kurup

bunu geliştirerek sürdüren, hukuk güvenliğini sağlayan, bütün etkinliklerinde

hukuka ve Anayasa'ya uyan, işlem ve eylemleri bağımsız yargı denetimine bağlı

olan devlettir. Kanunların kamu yararının sağlanması amacına yönelik olması,

genel, objektif, adil kurallar içermesi ve hakkaniyet ölçütlerini gözetmesi

hukuk devleti olmanın gereğidir. Bu nedenle kanun koyucunun hukuki

düzenlemelerde kendisine tanınan takdir yetkisini anayasal sınırlar içinde

adalet, hakkaniyet ve kamu yararı ölçütlerini göz önünde tutarak kullanması

gerekir.

7. Hukuk devletinin temel ilkelerinden biri de “belirlilik”tir.

Bu ilkeye göre, yasal düzenlemelerin hem kişiler hem de idare yönünden herhangi

bir duraksamaya ve kuşkuya yer vermeyecek şekilde açık, net, anlaşılır ve

uygulanabilir olması, ayrıca kamu otoritelerinin keyfi uygulamalarına karşı

koruyucu önlem içermesi de gereklidir. Belirlilik ilkesi, hukuksal güvenlikle

bağlantılı olup, bu ilke gereği birey hangi somut eylem ve olguya hangi

hukuksal yaptırımın veya sonucun bağlandığını, bunların hangi müdahale

yetkisini doğurduğunu bilmelidir. Birey ancak bu durumda kendisine düşen

yükümlülükleri öngörebilir ve davranışlarını belirler. Hukuk güvenliği,

normların öngörülebilir olmasını, bireylerin tüm eylem ve işlemlerinde devlete

güven duyabilmesini, devletin de yasal düzenlemelerde bu güven duygusunu

zedeleyici yöntemlerden kaçınmasını gerekli kılar.

8. Anayasa’nın 7. maddesinde, “Yasama yetkisi Türk Milleti adına Türkiye Büyük Millet Meclisinindir. Bu yetki devredilemez.” denilmektedir. Yasama yetkisinin Türkiye Büyük Millet Meclisine ait olması ve bu yetkinin devredilememesi, kuvvetler ayrılığı ilkesinin bir gereğidir. Anayasa’nın açıkça kanunla düzenlenmesini öngördüğü konularda, yürütme organına genel ve sınırları belirsiz bir düzenleme yetkisi verilmesi mümkün değildir. Yürütme organına düzenleme yetkisi veren bir kanun hükmünün Anayasa’nın 7. maddesine uygun olabilmesi için temel ilkeleri koyması, çerçeveyi çizmesi, sınırsız, belirsiz, geniş bir alanı yönetimin düzenlemesine bırakmaması gerekir.

9. Anayasa’nın 35. maddesinde herkesin, mülkiyet ve miras haklarına sahip olduğu, bu hakların ancak kamu yararı amacıyla kanunla sınırlanabileceği, mülkiyet hakkının kullanılmasının toplum yararına aykırı olamayacağı hükme bağlanmıştır.

10. Mülkiyet hakkı, kişiye başkasının hakkına zarar vermemek ve

kanunların koyduğu sınırlamalara uymak koşuluyla, sahibi olduğu şeyi dilediği

gibi kullanma, ürünlerinden yararlanma ve tasarruf olanağı veren temel bir

haktır. Ancak, mülkiyet hakkının sınırlandırılabilmesi için belirtilen

nedenlerden birinin varlığı yeterli olmayıp temel hak ve hürriyetlerin

sınırlandırılması rejimini belirleyen Anayasa'nın 13. maddesine de uyulması

gerekmektedir. Anayasa'nın 13. maddesi uyarınca mülkiyet hakkı, Anayasa'nın 35.

maddesinde belirtilen nedenlere bağlı olarak, kanunla ve demokratik bir

toplumda gerekli olduğu ölçüde sınırlanabilir. Ayrıca, mülkiyet hakkına

getirilen sınırlamalar hakkın özüne dokunamayacağı gibi Anayasa'nın sözüne ve

ruhuna, demokratik toplum düzeninin gereklerine ve ölçülülük ilkesine de aykırı

olamaz.

11. Anayasa’nın kamulaştırmayı düzenleyen 46. maddesinin birinci

fıkrasında, “Devlet ve kamu tüzelkişileri; kamu yararının gerektirdiği

hallerde, gerçek karşılıklarını peşin ödemek şartıyla, özel mülkiyette bulunan

taşınmaz malların tamamını veya bir kısmını, kanunla gösterilen esas ve

usullere göre, kamulaştırmaya ve bunlar üzerinde idarî irtifaklar kurmaya

yetkilidir.” denilmektedir. Devlet ve kamu tüzel kişileri tarafından

yapılabilmesi, kamu yararının bulunması, kamulaştırma kararının kanunda

gösterilen esas ve usullerine uyulması, gerçek karşılığın kural olarak peşin ve

nakden ödenmesi kamulaştırmanın anayasal ögeleridir. Temel unsurunun ”kamu

yararı” olduğu kabul edilen kamulaştırma, özel mülkiyet alanına

devletin bir müdahalesidir. Kamulaştırma işlemi, taşınmaza el koymaya zorunlu

kalındığında kamu yararının özel mülkiyet hakkından üstün tutulduğu durumlarla

sınırlı olarak ve Anayasa'da belirlenen usul güvenceleri izlenerek yapıldığında

hukuka uygun sayılır.

12. Anayasa’nın 46. maddesinde öngörülen kamulaştırma, Anayasa’nın 35. maddesinde güvence altına alınmış olan mülkiyet hakkına getirilmiş anayasal bir sınırlamadır. Bu itibarla 46. maddede belirtilen kamulaştırmanın anayasal ögelerine uygun bir düzenleme, 35. maddeye bir aykırılık oluşturmayacaktır.

13. Çağdaş demokrasiler, temel hak ve özgürlüklerin en geniş

ölçüde sağlanıp güvence altına alındığı rejimlerdir. Temel hak ve özgürlükleri

büyük ölçüde kısıtlayan ve kullanılamaz hâle getiren sınırlamalar hakkın özüne

dokunur. Temel hak ve özgürlüklere getirilen sınırlamaların yalnız ölçüsü değil

koşulları, nedeni, yöntemi, kısıtlamaya karşı öngörülen kanun yolları gibi

güvenceler demokratik toplum düzeni kavramı içinde değerlendirilmelidir. Bu

nedenle, temel hak ve özgürlükler, istisnai olarak ve ancak özüne dokunmamak

koşuluyla demokratik toplum düzeninin gerekleri için zorunlu olduğu ölçüde ve

ancak kanunla sınırlandırılabilir. Demokratik bir toplumda temel hak ve

özgürlüklere getirilen sınırlamanın, bu sınırlamayla güdülen amacın

gerektirdiğinden fazla olması düşünülemez. Demokratik hukuk devletinde güdülen

amaç ne olursa olsun kısıtlamaların, bu rejimlere özgü olmayan yöntemlerle yapılmaması

ve belli bir özgürlüğün kullanılmasını önemli ölçüde zorlaştıracak ya da

ortadan kaldıracak düzeye vardırılmaması gerekir.

14. Serbest bölge, bir ülkenin milli egemenlik sınırları

içerisinde bulunmakla birlikte, bu ülkenin gümrük sınırları dışında kalan;

genellikle uluslararası liman veya havaalanı yakınlarında tesis edilen;

firmaların çeşitli ithalat ve ihracat kısıtlamalarına maruz kalmaksızın, yoğun

rekabet koşullarının yaşandığı uluslararası pazarlara girebilmelerine imkân

sağlayan; endüstriyel park ve transit yükleme merkezi niteliğindeki, gümrük

vergisi vb. sınırlayıcı faktörlerin en aza indirildiği belirli alanlardır. Serbest

bölge aynı zamanda, sanayi malları üretim ve ihracatının arttırılmasına yönelik

olarak ülkenin ihtiyaç duyduğu yabancı sermaye girişini teşvik ederken

teknoloji transferi sağlayarak bölgesel gelişmişlik farklılıklarının

giderilmesine de hizmet etmektedir. Nitekim 3218 sayılı Kanun’un 1. maddesinde

Kanun’un amaç ve kapsamı “ihracata yönelik yatırım ve üretimi teşvik etmek,

doğrudan yabancı yatırımları ve teknoloji girişini hızlandırmak, işletmeleri

ihracata yönlendirmek ve uluslararası ticareti geliştirmek amacıyla serbest

bölgelerin kurulması, yer ve sınırlarıyla faaliyet konularının belirlenmesi,

yönetimi, işletilmesi, bölgelerdeki yapı ve tesislerin teşkili ile ilgili

hususlar” olarak belirlenmiştir.

15. Serbest bölge ilan edilen yerlerde ihtiyaç duyulacak arazi ve

tesislerin Kamulaştırma Kanunu hükümlerine göre kamulaştırılabileceği 3218

sayılı Kanun’un 5. maddesinin birinci fıkrasının birinci cümlesi ile hüküm

altına alınmıştır. Kamulaştırma, Anayasa'da özel mülkiyetin kamuya geçirilmesi

konusunda başvurulabilecek bir yöntem olarak düzenlenmiş olup bir taşınmaz

üzerindeki özel mülkiyet hakkının, malikin rızası olmaksızın, kamu yararı için

ve karşılığı ödenmek koşuluyla Devlet tarafından sona erdirilmesidir. Bu

yönteme başvurulması için “gereklilik” ve “kamu yararının varlığı”

koşullarının bulunması zorunludur. Kanun koyucu kamulaştırılacak arazi ve

tesislerin tespitini “ihtiyaç duyulması” şartına bağlayarak “gereklilik”

koşulunu düzenlemiştir. Ayrıca işlemin 2942 sayılı Kamulaştırma Kanunu

hükümlerine tabi olduğu belirtilerek, kamulaştırma yoluna ancak “kamu

yararının gerektirdiği hâllerde” başvurulabileceği

düzenlenmiştir.

16. Dava konusu kural, 3218 sayılı Kanun’un 5. maddesinin

birinci fıkrasında belirtilen arazi ve tesislerin Bakanlar Kurulu tarafından

acele kamulaştırılabilmesine ilişkindir. 2942 sayılı Kanun'un 27. maddesinde,

özel mülkiyet altındaki taşınmazların idare tarafından bir an evvel

kullanılması ihtiyacının ortaya çıktığı bazı istisnai hâllerde, kamulaştırmanın

genel usul ve esaslarından farklı olarak, özel mülkiyete konu taşınmazların

acele kamulaştırma yoluyla olağan işlemler tamamlanmadan hukuka uygun bir

şekilde kullanılmasına imkân tanınmıştır. Bu usulde, mahkemece “kıymet

takdiri dışındaki işlemler” sonradan tamamlanmak üzere taşınmaza idare

tarafından “el konulmasına” karar verilmekte ancak verilen karar,

taşınmazın mülkiyetinin idareye geçmesi sonucunu doğurmamaktadır. Mülkiyetin

idareye geçmesi için ya taşınmaz malikinin idare lehine ferağ vermesi ya da

idarenin olağan kamulaştırmalarda olduğu gibi 2942 sayılı Kanun'un 10. maddesi

uyarınca kamulaştırma bedelinin tespiti ve tescil davası açması gerekmektedir.

Dolayısıyla acele kamulaştırmanın, bazı istisnai hâllerde, kamulaştırma

sürecindeki işlemler tamamlanmadan ve mülkiyet idareye geçmeden önce idareye

özel mülkiyete konu bir taşınmazı, el koymak suretiyle kullanma imkânı tanıyan

bir tedbir niteliğinde olduğu anlaşılmaktadır.

17. Acele kamulaştırmada, mülkiyet hakkı hukuken ortadan kaldırılmamakla birlikte, el koymayla malikin mülkiyet hakkından kaynaklanan yetkileri kısıtlanmış olduğundan, bunun anılan hakka yönelik bir sınırlama niteliği taşıdığında kuşku bulunmamaktadır.

18. Türkiye'deki serbest bölgelerin diğer ülke serbest

bölgeleriyle rekabet edebilecek bir iktisadi yapıya sahip olabilmesi için

alınacak önlemler ve yapılacak düzenlemelerin, bu

bağlamda serbest bölgelerin kurulacağı yerler ile sınırlarının,

dolayısıyla alanının tespiti ile bu alanda ihtiyaç duyulacak arazi ve

tesislerin acele kamulaştırılmasına karar verilmesinin tamamıyla zamana,

tekniğin ve ekonominin gereklerine göre belirlenmesi gereken bir sorun niteliği

göstermesi karşısında, Bakanlar Kurulu'nun, kendisine bu konuda tanınan

yetkiyi; Kanun’un amaç ve kapsamının belirtildiği 1. maddeyle çizilen çerçeve

içinde kalmak ve başta Anayasa olmak üzere, yürürlükteki diğer mevzuat

hükümlerini de dikkate almak suretiyle kullanmak durumunda olacağı bir

gerçektir.

19. 2942 sayılı Kanun'da acele kamulaştırma yapılabilecek belirli

durumlar öngörülmektedir. Dava konusu kural ile serbest bölge ilan edilen

alanlarda acele kamulaştırmaya imkân tanınması, 2942 sayılı Kanun'da sayılan

durumlara ek, yeni bir istisnai durum olarak belirlenmiştir. Ayrıca, acele

kamulaştırmaya ilişkin hususlar ayrıntılı bir şekilde 2942 sayılı Kanun’da

düzenlenmiş bulunmaktadır. Dava konusu kural ise 2942 sayılı Kanun’un 27.

maddesine göre özel kanunlarda belirtilen olağanüstü durumlardan birini

oluşturmaktadır. Bu kapsamda çerçeve belirlendikten sonra kural ile Bakanlar

Kurulu’na serbest bölge ilan edilen yerlerde ihtiyaç duyulacak arazi ve

tesislerin acele kamulaştırılmasını kararlaştırabilme yetkisi verilmiştir.

20. Anayasa'nın 7. maddesine

göre, yasama organı anayasal sınırlar içinde kalmak kaydıyla, herhangi bir

alanı düzenleme yetkisine sahip bulunmaktadır. Ekonomik olayların niteliği,

gelişen koşul ve durumlara göre sık sık değişik önlemler alma, bunları kaldırma

ve süratli biçimde hareket etme zorunluluğu, yasama organının yapısı ve işleyiş

biçimi yasama organının yürütme organını yetkilendirmesini gerekli kılabilir.

Bu gibi durumlarda yasama organı, temel kuralları saptadıktan sonra, uzmanlık

ve idare tekniğine ilişkin hususları yürütmeye bırakabilir. Serbest bölgelerin

yer ve sınırlarının hangi yöntem izlenerek kurulacağı, serbest bölgeyi

kuracak kamu veya özel kuruluşun ne şekilde belirleneceği, serbest

bölgenin yönetim usul ve esaslarının ne olacağı, işletici kuruluşun idareyle ve

bölgede faaliyette bulunanlarla ilişkileri gibi hususların zamana, günün

koşullarına, yabancı devletlerin uygulamalarına göre sık sık değişebilecek

teknik konular olması karşısında, kanun koyucu tarafından 3218 sayılı Kanun’un

amacının belirtildiği 1. maddesiyle çizilen yasal çerçeve içinde kalmak

suretiyle dava konusu kuralla Bakanlar Kurulu'na verilen yetki, yasama

yetkisinin devri şeklinde nitelendirilemez.

21. Bunun yanında acele kamulaştırmada, bireyin taşınmazına rızası dışında el konulmakla birlikte makul bir tazmin ve bunun elde edilmesi için etkili başvuru yolları imkânının bulunduğu, dolayısıyla kamunun menfaatleri ile bireyin menfaatleri arasında adil dengenin de sağlandığı anlaşılmaktadır.

22. Açıklanan nedenlerle kural Anayasa’nın 2., 7., 13., 35. ve 46. maddelerine aykırı değildir. İptal talebinin reddi gerekir.

23. Kuralın Anayasa’nın 10. ve 11. maddeleriyle bir ilgisi görülmemiştir.

B. Kanun’un 1. Maddesiyle 3218 Sayılı Kanun’un 5. Maddesinin Birinci Fıkrasına Eklenen Üçüncü Cümlenin İncelenmesi

1. İptal Talebinin Gerekçesi

24. Dava dilekçesinde özetle Anayasa’da öngörülen ayrık durumlar

dışında, yürütme organına yasalarla düzenlenmemiş bir alanda genel nitelikte

kural koyma ve subjektif uygulamalar yapma yetkisi verilemeyeceği, hangi

durumlarda kamulaştırma bedellerinin işleticiler tarafından karşılanacağına

ilişkin somut çerçevenin kanunda çizilmemesinin ve Bakanlar Kuruluna takdir

yetkisi tanınmasının, yasama yetkisinin devredilmezliği ilkesiyle çelişkili bir

durum ortaya çıkardığı, idarece keyfi uygulama riski barındırdığı, hukuken eşit

statüdeki serbest bölge işleticilerinin, ihtiyaç duyulan özel mülklerin

kamulaştırılmasında ödenecek bedel ve diğer giderlerin karşılanması açısından

farklı muameleye tabii kılınmalarına yol açacağı belirtilerek kuralın

Anayasa’nın 2., 7., 10. ve 11. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.

2. Anayasa’ya Aykırılık Sorunu

25. 6216 sayılı Kanun’un 43. maddesi uyarınca kural, ilgisi nedeniyle Anayasa’nın 46. maddesi yönünden de incelenmiştir.

26. Dava konusu kuralda, serbest bölge ilan edilen yerlerde ihtiyaç duyulacak arazi ve tesislerin kamulaştırılmasında kamulaştırma bedelleri ile kamulaştırma işlemlerinin gerektirdiği diğer giderlerin, kamulaştırma talebinde bulunan işletici tarafından karşılanmasının Bakanlar Kurulunca kararlaştırılabilmesi öngörülmektedir.

27. Anayasa'nın 7. maddesine göre yasama organı, anayasal sınırlar içinde kalmak kaydıyla, herhangi bir alanı düzenleme yetkisine sahip bulunmaktadır. Ekonomik olayların niteliği, gelişen koşul ve durumlara göre sık sık değişik önlemler alma, bunları kaldırma ve süratli biçimde hareket etme zorunluluğu, yasama organının yapısı ve işleyiş biçimi yasama organının yürütme organını yetkilendirmesini gerekli kılabilir. Bu gibi durumlarda yasama organı, temel kuralları saptadıktan sonra, uzmanlık ve idare tekniğine ilişkin hususları yürütmeye bırakabilir.

28. Dava konusu kuralla Bakanlar Kuruluna tanınan yetkinin, 3218 sayılı Kanun’un amaç ve kapsamını belirleyen 1. maddesinin sınırları içinde kullanılabileceği ve dolayısıyla bu yetkinin genel çerçevesinin kanunla belirlendiği anlaşılmaktadır. Bu durumda tamamen teknik ve idari bir mesele olan kamulaştırma bedelinin işleticiler tarafından karşılanıp karşılanmayacağının belirlenmesi hususunda Bakanlar Kuruluna yetki verilmesi yasama yetkisinin devri şeklinde nitelendirilemez. Nitekim Anayasa Mahkemesi, 29.12.2004 tarihli ve E. 2002/39 ve K. 2004/125 sayılı kararıyla 3218 sayılı Kanun’un 2. maddesinin iptali talebini benzer gerekçelerle reddetmiştir.

29. Dava konusu kural, gerçek kişi ya da özel hukuk tüzelkişileri yararına kamulaştırma yapabilme imkânının yanı sıra kamulaştırma bedelleri ile kamulaştırma işlemlerinin gerektirdiği diğer giderlerin, kamulaştırma talebinde bulunan işletici tarafından karşılanmasının Bakanlar Kurulunca kararlaştırılabileceğini düzenlemektedir.

30. Anayasa'nın “Kamulaştırma”yı düzenleyen 46. maddesinin

birinci fıkrasında, “Devlet ve kamu tüzelkişileri; kamu yararının

gerektirdiği hallerde, karşılıklarını peşin ödemek şartıyla, özel mülkiyette

bulunan taşınmaz malların tamamını veya bir kısmını, kanunla gösterilen esas ve

usullere göre, kamulaştırmaya ve bunlar üzerinde idarî irtifaklar kurmaya

yetkilidir.” denilmekte, maddenin diğer fıkralarında da gerçek kişiler

ya da özel hukuk tüzelkişileri yararına kamulaştırmadan söz edilmemektedir. Ne

var ki, Anayasa koyucu tarafından bu konuda engelleyici ya da yasaklayıcı bir

kural da konulmamıştır. Sadece, Devlet ve kamu tüzelkişilerinin kanunda

gösterilen esas ve yöntemlere göre kamulaştırmaya yetkili olduklarının

belirtilmesiyle yetinilmiş, gerekli diğer düzenlemeler Kanun’a bırakılmıştır.

Bu nedenle Anayasa'nın 46. maddesinin birinci fıkrasında öngörülen esas ve

yöntemler, 2942 sayılı Kanun’da ayrıntılı biçimde yer almıştır.

31. Kamulaştırma, öz yönünden devlet ve kamu tüzelkişileri yararına tanınmış bir yetkidir. Ancak kamu yararının gerektirdiği durumlarda gerçek kişilerle özel hukuk tüzel kişileri yararına da kamulaştırma yapılabilir. Kamu yararı ekseninde hukuksal güç ve geçerlilik kazanan gerçek kişi ya da özel hukuk tüzelkişileri yararına kamulaştırma yapabilme imkânı da 2942 sayılı Kanun’un 1. maddesinin ikinci fıkrasında yer alan, “Özel kanunlarına dayanılarak gerçek ve özel hukuk tüzelkişileri adına yapılacak kamulaştırmalarda da, bu Kanun hükümleri uygulanır.” biçimindeki hükümden kaynaklanmaktadır.

32. Öte yandan, 3218 sayılı Kanun’a göre “işletici”ler de kamulaştırma talep edebilmektedir. Kanun’un 2. maddesinin ikinci fıkrasında “Serbest bölgelerin, kamu kurum ve kuruluşlarınca, yerli veya yabancı gerçek veya tüzelkişilerce kurulmasına, işletilmesine Bakanlar Kurulunca izin verilir.” hükmü yer almakta; 3. maddesinin birinci fıkrasının (a) bendinde ise işletici “serbest bölgeyi işleten kamu kurum ve kuruluşunu, yerli ve yabancı gerçek veya tüzelkişileri ifade eder” şeklinde tanımlanmaktadır. Şu halde kamulaştırmayı talep edebilecek olan işleticiler, yerli ve yabancı gerçek veya tüzel kişiler olabileceği gibi kamu kurum ve kuruluşları da olabilecektir.

33. Yerli ve yabancı gerçek veya tüzelkişilerin serbest

bölge işleticisi olduğu durumlarda, işleticilerin kamulaştırma taleplerine ilişkin

kamulaştırma bedeli ile kamulaştırma giderlerinin kamu maliyesinden

karşılanması hâlinde hükümetin bütçe politikası ve planlaması çerçevesinde

kamulaştırma işleminin gecikmesi söz konusu olabilecektir. Dava konusu kuralın

gerekçesinde yer alan “kamulaştırma bedeli ve bu esnada ortaya çıkan

masrafların, serbest bölgeyi kurup işletmeye talip işletici şirketlerce

karşılanmasına imkân sağlanabilmesi ve bu kapsamda kamu maliyesine yük

getirilmemesi amaçlanmaktadır” ifadesinden, işletici şirketlerin

kamulaştırma talebiyle birlikte kamulaştırma bedeli ile masraflarını da

karşılamayı taahhüt edebilmeleri ve bu taahhüdün kamu yararını içeren

kamulaştırma kararını da hızlandırma potansiyeli olduğu anlaşılmaktadır.

34. Dava dilekçesinde, Bakanlar Kurulu’nun kamulaştırma talebinde bulunan işleticilerden biri için kamulaştırma bedeli ile giderlerinin karşılanmasına karar verirken başka bir işletici için böyle bir karar almayabileceği, böyle bir durumda da kamulaştırma talebinde bulunanlardan biri kamulaştırma bedeli ve giderlerini öderken diğerinin ödemeyeceği, dava konusu kuralın kamulaştırma talebinde bulunan işleticiler arasında bir eşitsizliğe neden olduğu iddia edilmiştir.

35. 3218 sayılı Kanun’a göre kamulaştırma talebinde bulunan işleticiler, taleplerinin kabul edilmesi halinde kamulaştırılan arazi ve tesisleri kullanabileceklerdir. Söz konusu taşınmazların kamulaştırılmasına ilişkin talebin serbest bölgeyi işleten kişilerden gelmesi ve Bakanlar Kurulunca kamulaştırma bedeli ile kamulaştırma işlemlerinin gerektirdiği diğer giderlerin işletici tarafından karşılanmasına karar verilmesi ihtimali birlikte değerlendirildiğinde; kamulaştırılan arazi ve tesisler talepte bulunan işletici tarafından kullanılacağı için bedel ve giderlerin işletici tarafından karşılanması adalet ve hakkaniyet ilkelerine aykırılık teşkil etmeyecektir.

36. Kaldı ki, kamulaştırma bedeli ve giderlerine ilişkin olan bu düzenleme kamu maliyesini ilgilendirmekle birlikte Bakanlar Kurulu’na işleticiyi kamulaştırma bedelini ödeme hususunda icbar yetkisi vermemektedir. Taşınmazın kamulaştırılması talebinde bulunan işletici, kamulaştırma bedeli ve giderlerinin kendisi tarafından ödeneceğinin Bakanlar Kurulunca kararlaştırılması halinde talebinden vazgeçebilme hakkına da sahiptir.

37. Bakanlar Kurulu, serbest bölge ilan edilen yerlerde ihtiyaç duyulacak arazi ve tesislerin kamulaştırılmasına ilişkin olarak alacağı kararda 2942 sayılı Kanun’un hükümleriyle bağlıdır. Bakanlar Kurulu, bu arazi ve tesislerin kamulaştırılmasında kamulaştırma bedelleri ile kamulaştırma işlemlerinin gerektirdiği diğer giderlerin, kamulaştırma talebinde bulunan işletici tarafından karşılanmasına karar verirken de başta 2942 sayılı Kanun hükümleri olmak üzere yürürlükteki diğer kurallara göre kamu yararı kriterine uygun olarak karar vermekle mükelleftir.

38. Diğer taraftan, Bakanlar Kurulu’nun kamulaştırma taleplerinde kamulaştırma bedeli ile kamulaştırma işlemlerinin gerektirdiği diğer giderlerin, kamulaştırma talebinde bulunan işletici tarafından karşılanmasına dair kararı, hükümetin bütçe politikalarına ilişkindir ve bu konuda alınacak kararın kamu yararını hangi ölçüde gerçekleştirip gerçekleştirmeyeceğini denetlemek ise yerindelik denetimi kapsamında olup anayasa yargısı denetiminin konusu dışında kalmaktadır.

39. Açıklanan nedenlerle kural Anayasa’nın 2., 7. ve 46. maddelerine aykırı değildir. İptal talebinin reddi gerekir.

40. Kuralın Anayasa’nın 10. ve 11. maddeleriyle bir ilgisi görülmemiştir.

IV. YÜRÜRLÜĞÜN DURDURULMASI TALEBİ

41. Dava dilekçesinde özetle, dava konusu kuralların uygulanması hâlinde telafisi güç veya imkânsız zararlar doğabileceği belirtilerek kuralların yürürlüklerinin durdurulmasına karar verilmesi talep edilmiştir.

9.2.2017 tarihli ve 6772 sayılı Serbest Bölgeler Kanunu ile Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun’un 1. maddesiyle 6.6.1985 tarihli ve 3218 sayılı Serbest Bölgeler Kanunu’nun 5. maddesinin birinci fıkrasına eklenen ikinci ve üçüncü cümlelere yönelik iptal talepleri, 26.7.2017 tarihli, E. 2017/110, K. 2017/133 sayılı kararla reddedildiğinden bu cümlelere ilişkin yürürlüğün durdurulması taleplerinin REDDİNE, 26.7.2017 tarihinde OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir.

ÖZGÜLDÜR

Üye

Serruh KALELİ

Üye

Osman Alifeyyaz PAKSÜT

Üye

Recep

KÖMÜRCÜ

Üye

Nuri NECİPOĞLU

Üye

Hicabi DURSUN

Üye

Celal Mümtaz

AKINCI

Üye

Muammer TOPAL

Üye

M. Emin KUZ

Üye

Hasan Tahsin

GÖKCAN

Üye

Kadir ÖZKAYA

Üye

Rıdvan GÜLEÇ

Üye

Recai

AKYEL

Üye

Yusuf Şevki

HAKYEMEZ