AYM Norm Denetimi E.2017/129 K.2018/6

- 30331

İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN

Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu

İTİRAZIN KONUSU

2.3.2005 tarihli ve 5307 sayılı Sıvılaştırılmış Petrol Gazları (LPG) Piyasası Kanunu ve Elektrik Piyasası Kanununda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun’un 23.1.2008 tarihli ve 5728 sayılı Kanun’un 569. maddesiyle değiştirilen 16. maddesinin ikinci fıkrasının;

A. (a) bendinin (4) numaralı alt bendinin,

B. (b) bendinin (4) numaralı alt bendinin,

C. (c) bendinin,

Anayasa’nın 2. ve 38. maddelerine aykırılığı ileri sürülerek iptallerine ve yürürlüklerinin durdurulmasına karar verilmesi talebidir.

OLAY

LPG bayii olarak faaliyette bulunan davacı şirketin otogaz istasyonunda sorumlu müdür bulundurmadığı, asli faaliyetlerinde LPG yetkili personel belgesi olmayan personel çalıştırdığı ve mali sorumluluklara ilişkin zorunlu sigorta yaptırmadığı gerekçesiyle 739.664.00 TL idari para cezası ile cezalandırılmasına ilişkin işlemin iptali talebiyle açılan davada itiraz konusu kuralların Anayasa’ya aykırı olduğu kanısına varan Mahkeme, iptalleri ve yürürlüklerinin durdurulması için başvurmuştur.

I. İPTALİ İSTENEN VE İLGİLİ GÖRÜLEN KANUN HÜKÜMLERİ

A. İptali İstenen Kanun Hükümleri

Kanun’un itiraz konusu kuralları da içeren 16. maddesi şöyledir:

“İdarî para cezaları

Madde 16-

Bu Kanuna göre idarî para cezalarının veya idarî yaptırımların uygulanması, bu Kanunun diğer hükümlerinin uygulanmasına engel oluşturmaz. Bu Kanuna göre verilen ceza ve tedbirler diğer kanunlar gereği yapılacak işlemleri engellemez.

Bu Kanuna göre;

a) Aşağıdaki hâllerde sorumlulara beşyüzbin Türk Lirası idarî para cezası verilir:

1) Lisans almaksızın lisansa tâbi faaliyetlerin yapılması.

2) 4 üncü maddenin son fıkrasının ihlâli.

3) 10 uncu madde gereği Kurum tarafından yapılan uygulamaların dolaylı veya dolaysız olarak engellenmesi veya engellenmeye teşebbüs edilmesi.

4) 12 ve 13 üncü madde hükümlerinin ihlâli.

b) Aşağıdaki hâllerde sorumlulara ikiyüzellibin Türk Lirası idarî para cezası verilir:

1) 5, 6 ve 7 nci madde hükümlerinin ihlâli.

2) Lisans almaksızın hak konusu yapılan tesislerin yapımına veya işletimine başlanması ile bunlar üzerinde tasarruf hakkı doğuracak işlemlerin yapılması.

3) Sahip olunan lisansın verdiği haklar dışında faaliyet gösterilmesi.

4) Son fıkrası hariç 4 üncü madde hükümlerinin ihlâli.

c) 9, 14 ve 15 inci madde hükümlerinin ihlâli hâlinde sorumlulara ellibin Türk Lirası idarî para cezası verilir.

ç) 8 inci maddenin dördüncü fıkrasının (6) numaralı bendinin ihlâli hâlinde bayilere yüz Türk Lirası idarî para cezası verilir.

Ancak tüpün sisteme bağlantısının kullanıcı tarafından yapıldığının kanıtlanması durumunda tüp bayii ve dağıtıcı şirketlere hukukî ve cezaî sorumluluk yüklenmez.

Yukarıda belirtilenlerin dışında kalan ancak bu Kanunun getirdiği yükümlülüklere uymayanlara Kurumca bin Türk Lirası idarî para cezası verilir.

Tesisler, lisans alınıncaya veya bu Kanuna göre lisans gerektirmeyen faaliyet gösterecek hâle getirilinceye kadar mühürlenir.

Ceza uygulanan bir fiilin iki yıl geçmeden aynı kişi tarafından tekrarı hâlinde, cezalar iki kat olarak uygulanır.”

B. İlgili Kanun Hükümleri

Kanun’un ilgili görülen 4., 13., 14. ve 15. maddeleri şöyledir:

“Lisans sahiplerinin hak ve yükümlülükleri

Madde 4- Lisans, sahibine lisansta yer alan faaliyetin yapılması ile bu konularda taahhütlere girişilmesi haklarını verir.

Lisans ile tanınan haklar; bu Kanunun, ilgili diğer mevzuatın ve lisansta yer alan hususların yerine getirilmesi koşuluyla kullanılır.

Piyasa faaliyetinde bulunanlar, kötüniyet veya tehlikeli eylem sonucunu doğuracak her türlü işlemden özenle kaçınmak, bunların oluşumunun engellenmesi için her türlü tedbiri almak ve istenmeyen durumları en kısa sürede gidermek zorundadır.

Bu Kanuna göre faaliyette bulunanlar;

a) Ticarî ve teknik mevzuata uygun davranmak,

b) Çevreye zarar vermemek için gerekli tedbirleri almak,

c) Kamunun can, mal ve çevre güvenliği ile kendi tesis ve faaliyetlerini önemli ölçüde tehdit eden veya olumsuz etkileyen bir durum oluştuğunda, kamu yetkililerini ve bundan etkilenme ihtimali bulunan ilgilileri haberdar etmek, tehdidin niteliği ve niceliği ile bunu önlemek üzere alınmakta olan tedbirleri Kuruma bildirmek,

ç) Zorunlu sigorta yükümlülüğü kapsamında bulunan tesis ve/veya faaliyetlere zorunlu sigorta ile birlikte malî mesuliyet sigortası yaptırmak,

d) Faaliyetleri esnasında üçüncü kişilere veya çevreye verilecek zarar veya ziyanları tazmin etmek,

e) 12 nci maddenin birinci fıkrasına göre Kurumca belirlenen usûl ve esaslara uygun bildirimleri yapmak,

f) 5 inci maddedeki hükümleri yerine getirmek ve Kurumca istendiğinde 12 nci maddenin üçüncü fıkrasına göre gerekli bilgi, belge ve numuneleri vermek, tutanakları imzalamak ve görevlilerin tesislerde inceleme yapmasına müsaade etmek,

g) Esas faaliyetlerine ilişkin tip sözleşme örneklerini ve bunlarda yapılacak değişiklikleri yürürlüğe koymadan önce Kuruma bildirmek,

ğ) Piyasa faaliyetlerinde, teknik düzenlemelere uygun LPG sağlamak,

h) Dolum tesislerinde ve otogaz istasyonlarında sorumlu müdür bulundurmak,

ı) Aslî faaliyetlerinde eğitim ve sertifika almış personel çalıştırmak,

i) Eşit durumdaki alıcılara (kategorilere), eşit hak ve yükümlülük tanımak, farklı şartlar uygulamamak,

İle yükümlüdür.

Yurt dışından LPG temin edeceklerin rafinerici veya dağıtıcı lisansına sahip olması gereklidir. (Ek cümle: 26/2/2014-6527/13 md.) 4/12/2003 tarihli ve 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu kapsamındaki işleme lisansı sahipleri de piyasa faaliyetine konu etmemek ve münhasıran petrokimya üretiminde kullanmak kaydıyla LPG ithal edebilir. Dağıtıcılar LPG’yi rafinerilerden veya ithalat yoluyla yurt dışından temin ederler. LPG ithalatı, Kurumun belirleyeceği teknik düzenlemelere uygunluğu ihtisas gümrüklerindeki laboratuvarlarda belirlendikten sonra ihtisas gümrüklerinden yapılır. Lisans sahibi olmayanlar LPG ticareti yapamaz.”

“Sigorta

Madde 13- Lisans kapsamında yürütülen faaliyetler için sigorta yaptırılması zorunludur. Bakanlar Kurulu kararıyla sigorta kapsamından muaf tutulacak faaliyetler belirlenebilir. Sigorta kapsamına alınacak varlık çeşitlerinin belirlenmesi ile bunların tâbi olacağı sigorta kolları ve muafiyet tanınan hususlar, yönetmelikle düzenlenir.”

“Sorumlu müdür

Madde 14- LPG dolum tesislerinde ve otogaz istasyonlarında sorumlu müdür bulundurulması zorunludur. LPG dolum tesislerinde ve otogaz istasyonlarında bulundurulacak sorumlu müdürün yetki, sorumluluk ve nitelikleri Kurum tarafından çıkarılacak yönetmelikle belirlenir.”

“Eğitim

Madde 15- LPG piyasasında görev yapacak sorumlu müdürler, tanker şoförleri, dolum personeli, tüp dolum personeli, tüp dağıtım araçlarının şoförleri ve tüp dağıtım personeli, tanker dolum personeli, test ve muayene elemanları ve otogaz LPG dolum personeli, pompacılar ile tesisat, projelendirme ve imalatında görev alan diğer personel, TMMOB (Türk Mühendis ve Mimarlar Odaları Birliği)’a bağlı ilgili meslek odası tarafından eğitime tâbi tutulurlar. Eğitime ilişkin esas ve usûllerin yer alacağı yönetmelik TMMOB (Türk Mühendis ve Mimarlar Odaları Birliği) ve ilgili kurum tarafından müştereken hazırlanır.”

II. İLK İNCELEME

1. Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü hükümleri uyarınca Zühtü ARSLAN, Burhan ÜSTÜN, Serdar ÖZGÜLDÜR, Serruh KALELİ, Osman Alifeyyaz PAKSÜT, Recep KÖMÜRCÜ, Nuri NECİPOĞLU, Hicabi DURSUN, Celal Mümtaz AKINCI, Muammer TOPAL, M. Emin KUZ, Hasan Tahsin GÖKCAN, Kadir ÖZKAYA, Rıdvan GÜLEÇ, Recai AKYEL ve Yusuf Şevki HAKYEMEZ’in katılımlarıyla 31.5.2017 tarihinde yapılan ilk inceleme toplantısında öncelikle uygulanacak kural, sınırlama ve on yıllık süre sorunları görüşülmüştür.

A. Kanun’un 16. Maddesinin İkinci Fıkrasının (a) Bendinin (4) Numaralı Alt Bendi

2. Anayasa’nın 152. ve 6216 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun’un 40. maddelerine göre, bir davaya bakmakta olan mahkemenin o dava sebebiyle uygulanacak bir kanunun veya kanun hükmünde kararnamenin hükümlerini Anayasa’ya aykırı görmesi hâlinde veya taraflardan birinin ileri sürdüğü aykırılık iddiasının ciddi olduğu kanısına varması durumunda mahkeme bu hükmün iptali için Anayasa Mahkemesine başvurmaya yetkilidir. Ancak bu kurallar uyarınca bir mahkemenin Anayasa Mahkemesine başvurabilmesi için elinde yöntemince açılmış ve mahkemenin görevine giren bir davanın bulunması, iptali istenen kuralın da o davada uygulanacak olması gerekir.

3. İtiraz konusu kuralda Kanun’un “12 ve 13 üncü madde hükümlerinin ihlali” hâlinde sorumlulara beş yüz bin Türk lirası idari para cezası verilmesi öngörülmüştür.

4. Kanun’un 12. maddesinde; LPG piyasasının işleyişine ilişkin bilgilerin derlenmesi, lisans sahiplerinin düzenleyecekleri belge ve tutanakların kayıt düzeni ile Kurum tarafından yapılacak denetime ilişkin usul ve esaslar düzenlenmiştir. Kanun’un 13. maddesinde ise lisans kapsamında yürütülen faaliyetler için sigorta yaptırılmasının zorunlu olduğu, Bakanlar Kurulu kararıyla sigorta kapsamından muaf tutulacak faaliyetlerin belirlenebileceği, sigorta kapsamına alınacak varlık çeşitlerinin belirlenmesi ile bunların tabi olacağı sigorta kolları ve muafiyet tanınan hususların da yönetmelikle düzenleneceği hüküm altına alınmıştır.

5. Başvuran Mahkemede görülmekte olan dava, LPG bayii olarak

faaliyette bulunan davacı şirketin otogaz istasyonunda sorumlu müdür

bulundurmadığı, asli faaliyetlerinde LPG yetkili personel belgesi olmayan

personel çalıştırdığı ve mali sorumluluklara ilişkin zorunlu sigorta

yaptırmadığı gerekçesiyle 739.664.00 TL idari para cezası ile

cezalandırılmasına ilişkindir. Somut olayda LPG piyasasının işleyişine ilişkin

bilgilerin derlenmesi, lisans sahiplerinin düzenleyecekleri belge ve

tutanakların kayıt düzeni ile Kurum tarafından yapılacak denetime ilişkin usul

ve esasları düzenleyen Kanun’un 12. maddesiyle ilgili bir uyuşmazlık

bulunmadığından itiraz konusu kuralda yer alan “12…” ibaresinin

bakılmakta olan davada uygulanma olanağı bulunmamaktadır.

6. İtiraz konusu kuralın kalan bölümü ise Kanun’un 12. ve 13. maddeleri yönünden geçerli ortak kural niteliği taşımaktadır. Bu nedenle kuralın kalan bölümüne ilişkin esas incelemenin bakılmakta olan davanın konusu gözetilerek “…ve 13 üncü...” ibaresi ile sınırlı olarak yapılması gerekir.

7. Açıklanan nedenlerle 2.3.2005 tarihli ve 5307 sayılı Sıvılaştırılmış Petrol Gazları (LPG) Piyasası Kanunu ve Elektrik Piyasası Kanununda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun’un 23.1.2008 tarihli ve 5728 sayılı Kanun’un 569. maddesiyle değiştirilen 16. maddesinin ikinci fıkrasının (a) bendinin;

A. (4) numaralı alt bendinde yer alan “12…” ibaresinin itiraz başvurusunda bulunan Mahkemenin bakmakta olduğu davada uygulanma olanağı bulunmadığından bu ibareye ilişkin başvurunun Mahkemenin yetkisizliği nedeniyle REDDİNE,

B. (4) numaralı alt bendinin kalan bölümünün esasının

incelenmesine, esasa ilişkin incelemenin aynı bentte yer alan “….ve 13 üncü…” ibaresi ile sınırlı olarak yapılmasına,

C. Yürürlüğü durdurma talebinin esas inceleme aşamasında karara

bağlanmasına

OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir.

B. Kanun’un 16. Maddesinin İkinci Fıkrasının (b) Bendinin

(4) Numaralı Alt Bendi

8. İtiraz konusu kuralda son fıkrası hariç Kanun’un 4. madde hükümlerinin ihlali hâlinde sorumlulara iki yüz elli bin Türk lirası idari para cezası verilmesi öngörülmüştür.

9. Kanun’un 4. maddesinde lisans sahiplerinin hak ve

yükümlülükleri düzenlenmiştir. Maddenin bakılmakta olan davayla ilgili olan

kısmı, dördüncü fıkrasının (ç) bendinde düzenlenen “Zorunlu sigorta

yükümlülüğü kapsamında bulunan tesis ve/veya faaliyetlere zorunlu sigorta ile

birlikte malî mesuliyet sigortası yaptırmak”, (h) bendinde düzenlenen “Dolum

tesislerinde ve otogaz istasyonlarında sorumlu müdür bulundurmak” ve (ı)

bendinde düzenlenen “Aslî faaliyetlerinde eğitim ve sertifika almış personel

çalıştırmak” şeklindeki kurallardır. Bu nedenle itiraz konusu kuralın

bakılmakta olan davanın konusu gözetilerek Kanun’un 4. maddesinin dördüncü

fıkrasının (ç), (h) ve (ı) bentleri yönünden sınırlı olarak incelenmesi

gerekir.

10. Açıklanan nedenlerle 2.3.2005 tarihli ve 5307 sayılı Sıvılaştırılmış Petrol Gazları (LPG) Piyasası Kanunu ve Elektrik Piyasası Kanununda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun’un 23.1.2008 tarihli ve 5728 sayılı Kanun’un 569. maddesiyle değiştirilen 16. maddesinin ikinci fıkrasının (b) bendinin (4) numaralı alt bendinin esasının incelenmesine, esasa ilişkin incelemenin 5307 sayılı Kanun’un 4. maddesinin dördüncü fıkrasının (ç), (h) ve (ı) bentleri ile sınırlı olarak yapılmasına,yürürlüğü durdurma talebinin esas inceleme aşamasında karara bağlanmasına OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir.

C. Kanun’un 16. Maddesinin İkinci Fıkrasının (c) Bendi

11. İtiraz konusu kuralda, Kanun’un 9., 14. ve 15. madde hükümlerinin ihlali hâlinde sorumlulara elli bin Türk lirası idari para cezası verilmesi öngörülmüştür.

12. Kanun’un 9. maddesinde, dökme LPG kullanıcılarının yükümlülükleri düzenlenmiştir. Başvuran Mahkemede görülmekte olan davada dökme LPG kullanıcılarının yükümlülüklerini düzenleyen Kanun’un 9. maddesiyle ilgili bir uyuşmazlık bulunmadığından itiraz konusu kuralda yer alan “9, …” ibaresinin bakılmakta olan davada uygulanma olanağı bulunmamaktadır. Söz konusu ibare yönünden başvurunun Mahkemenin yetkisizliği nedeniyle reddi gerekir.

13. Kuralın kalan bölümü ise Kanun’un 9., 14. ve 15. maddeleri yönünden geçerli ortak kural niteliği taşımaktadır. Bu nedenle kuralın kalan bölümüne ilişkin esas incelemenin bakılmakta olan davanın konusu gözetilerek kuralda yer alan “… 14 ve 15 inci...” ibaresi ile sınırlı olarak yapılması gerekir.

14. Anayasa’nın “Anayasaya aykırılığın diğer mahkemelerde

ileri sürülmesi” başlığını taşıyan 152. maddesinin son fıkrasında, Anayasa

Mahkemesinin işin esasına girerek verdiği ret kararının Resmî Gazete’de

yayımlanmasından sonra on yıl geçmedikçe aynı kanun hükmünün Anayasa’ya

aykırılığı iddiasıyla tekrar başvuruda bulunulamayacağı belirtilmiş, 6216

sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında

Kanun’un “Başvuruya engel durumlar”kenar başlığını taşıyan 41. maddesinin

(1) numaralı fıkrasında da Mahkemenin işin esasına girerek verdiği ret

kararının Resmî Gazete’de yayımlanmasından itibaren on yıl geçmedikçe aynı

kanun hükmünün Anayasa’ya aykırılığı iddiasıyla itiraz başvurusu yapılamayacağı

hükmüne yer verilmiştir.

15. Kuralın “… 14 ve 15 inci...” ibaresine yönelik olarak daha önce yapılan başka bir itiraz başvurusu, Anayasa Mahkemesinin 12.10.2016 tarihli ve E.2015/73, K.2016/161 sayılı kararıyla esastan reddedilmiş ve karar 3.11.2016 tarihli ve 29877 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanmıştır.

16. Anayasa Mahkemesince işin esasına girilerek reddedilen itiraz başvurusuna konu kural hakkında yeni bir başvurunun yapılabilmesi için önceki kararın Resmî Gazete’de yayımlandığı 3.11.2016 tarihinden başlayarak geçmesi gereken on yıllık süre henüz dolmamıştır. Bu itibarla kuralda yer alan “…14 ve 15 inci…” ibaresine yönelik itiraz başvurusunun Anayasa’nın 152. ve 6216 sayılı Kanun’un 41. maddesinin (1) numaralı fıkrası gereğince reddi gerekir.

17. Açıklanan nedenlerle 2.3.2005 tarihli ve 5307 sayılı Sıvılaştırılmış Petrol Gazları (LPG) Piyasası Kanunu ve Elektrik Piyasası Kanununda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun’un 23.1.2008 tarihli ve 5728 sayılı Kanun’un 569. maddesiyle değiştirilen 16. maddesinin ikinci fıkrasının;

A. (c) bendinde yer alan “9, …” ibaresinin itiraz başvurusunda bulunan Mahkemenin bakmakta olduğu davada uygulanma olanağı bulunmadığından bu ibareye ilişkin başvurunun Mahkemenin yetkisizliği nedeniyle REDDİNE,

B. (c) bendinin kalan bölümünün esasının incelenmesine, esasa

ilişkin incelemenin bentte yer alan “…14 ve 15 inci…” ibaresi ile sınırlı olarak yapılmasına, bu ibareye ilişkin itiraz başvurusunun Anayasa’nın 152. maddesinin dördüncü fıkrası ve 6216 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun’un 41. maddesinin (1) numaralı fıkrası gereğince REDDİNE,

OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir.

III. ESASIN İNCELENMESİ

18. Başvuru kararı ve ekleri, Raportör Fatih ŞAHİN tarafından hazırlanan işin esasına ilişkin rapor, itiraz konusu ve ilgili görülen kanun hükümleri, dayanılan Anayasa kuralları ve bunların gerekçeleri ile diğer yasama belgeleri okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:

A. İtirazın Gerekçesi

19. Başvuru kararında özetle; Kanun’da LPG piyasasında faaliyet gösteren lisans sahipleri için sigorta yaptırma, mesul müdür bulundurma ve eğitim almış personel çalıştırma yükümlülüklerinin birden fazla maddede mükerrer şekilde düzenlenerek aynı yükümlülükler için farklı miktarlarda idari para cezaları öngörüldüğü, bu cezalar arasındaki farklılıkların belirli bir açıklık ve kesinlikte ortaya konulmadığı belirtilerek kuralların Anayasa’nın 2. ve 38. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.

B. Anayasa’ya Aykırılık Sorunu

20. Kanun’un 16. maddesinin ikinci fıkrasının (a) bendinin (4) numaralı alt bendinde, Kanun’un 12. ve 13. maddelerinin ihlal edilmesi durumunda sorumlulara beş yüz bin Türk lirası idari para cezası verilmesi öngörülmüş; (b) bendinin (4) numaralı alt bendinde ise son fıkrası hariç olmak üzere Kanun’un 4. madde hükümlerinin ihlal edilmesi durumunda sorumlulara iki yüz elli bin Türk lirası idari para cezası verilmesi hüküm altına alınmıştır.

21. Anayasa’nın 2. maddesinde yer alan hukuk devletinin temel

ilkelerinden biri “belirlilik”tir. Bu ilkeye göre, yasal düzenlemelerin

hem kişiler hem de idare yönünden herhangi bir duraksamaya ve kuşkuya yer

vermeyecek şekilde açık, net, anlaşılır ve uygulanabilir olması; ayrıca kamu

otoritelerinin keyfî uygulamalarına karşı koruyucu önlem içermesi de

gereklidir. Belirlilik ilkesi, hukuksal güvenlikle bağlantılı olup birey hangi

somut eylem ve olguya hangi hukuksal yaptırımın veya sonucun bağlandığını,

bunların hangi müdahale yetkisini doğurduğunu bilmelidir. Birey ancak bu

durumda kendisine düşen yükümlülükleri öngörebilir ve davranışlarını belirler.

Hukuk güvenliği, normların öngörülebilir olmasını, bireylerin tüm eylem ve

işlemlerinde devlete güven duyabilmesini, devletin de yasal düzenlemelerde bu

güven duygusunu zedeleyici yöntemlerden kaçınmasını gerekli kılar.

22. Anayasa’nın 38. maddesinin ilk fıkrasında “Kimse,

işlendiği zaman yürürlükte bulunan kanunun suç saymadığı bir fiilden dolayı

cezalandırılamaz…” denilerek “suçun kanuniliği”, üçüncü fıkrasında

da “Ceza ve ceza yerine geçen güvenlik tedbirleri ancak kanunla konulur.”

denilerek “cezanın kanuniliği” ilkesi getirilmiştir. Anayasa’da

öngörülen suçta ve cezada kanunilik ilkesi, ceza hukukunun da temel

ilkelerinden birini oluşturmaktadır. Anayasa Mahkemesinin yerleşik kararlarında

ifade edildiği üzere Anayasa’nın 38. maddesinde yer alan “suçta ve cezada kanunilik”

ilkesi uyarınca hangi eylemlerin yasaklandığı ve bu yasak eylemlere verilecek

cezaların hiçbir kuşkuya yer bırakmayacak biçimde kanunda gösterilmesi; kuralın

açık, anlaşılır ve sınırlarının belli olması gerekmektedir. Anayasa’nın 38.

maddesinde idari ve adli cezalar arasında bir ayrım yapılmadığından idari para

cezaları da bu maddede öngörülen ilkelere tabidir.

23. 5307 sayılı Kanun’da, sıvılaştırılmış petrol gazlarının yurt içi ve yurt dışından temini, dağıtımı, taşınması, depolanması ve ticareti ile bu faaliyetlere ilişkin gerçek ve tüzel kişilerin hak ve yükümlülükleri düzenlenmiştir.

24. Kanun’un 4. maddesinin dördüncü fıkrasının (ç) bendinde,

lisans sahiplerinin “zorunlu sigorta yükümlülüğü kapsamında bulunan tesis

ve/veya faaliyetlere zorunlu sigorta ile birlikte malî mesuliyet sigortası

yaptırmak”la yükümlü oldukları belirtilmiştir. Kanun’un 13. maddesinde de “Lisans

kapsamında yürütülen faaliyetler için sigorta yaptırılması zorunludur. Bakanlar

Kurulu kararıyla sigorta kapsamından muaf tutulacak faaliyetler belirlenebilir.

Sigorta kapsamına alınacak varlık çeşitlerinin belirlenmesi ile bunların tâbi

olacağı sigorta kolları ve muafiyet tanınan hususlar, yönetmelikle düzenlenir.” hükmüne

yer verilerek lisans kapsamında yürütülen faaliyetler için sigorta

yaptırılmasının zorunlu olduğu ifade edilmiştir.

25. Kanun’un 16. maddesinin ikinci fıkrasının (b) bendinin

itiraz konusu (4) numaralı alt bendinde son fıkrası hariç olmak üzere Kanun’un

4. madde hükümlerinin ihlal edilmesi durumunda sorumluların iki yüz elli bin

Türk lirası idari para cezası ile cezalandırılması öngörülmüştür. Aynı fıkranın

(a) bendinin itiraz konusu kuralın da yer aldığı (4) numaralı alt bendinde ise

Kanun’un 13. maddesinin ihlal edilmesi durumunda sorumluların beş yüz bin Türk

lirası idari para cezası ile cezalandırılacağı hüküm altına alınmıştır. Buna

göre Kanun’un 4. maddesinin dördüncü fıkrasının (ç) bendi uyarınca zorunlu

sigorta yükümlülüğü kapsamında bulunan tesis ve/veya faaliyetlere zorunlu

sigorta ile birlikte mali mesuliyet sigortası yaptırmayanlar iki yüz elli bin

Türk lirası; Kanun’un 13. maddesi uyarınca lisans kapsamında yürütülen

faaliyetler için sigorta yaptırmayanlar beş yüz bin Türk lirası idari para

cezası ile cezalandırılacaktır.

26. Kanun’un 4. maddesinin dördüncü fıkrasının (h) bendinde, bu Kanun’a göre faaliyette bulunanların “Dolum tesislerinde ve otogaz istasyonlarında sorumlu müdür bulundurmak”la yükümlü olduğu belirtilmiştir. Kanun’un 14. maddesinde de “LPG dolum tesislerinde ve otogaz istasyonlarında sorumlu müdür bulundurulması zorunludur. LPG dolum tesislerinde ve otogaz istasyonlarında bulundurulacak sorumlu müdürün yetki, sorumluluk ve nitelikleri Kurum tarafından çıkarılacak yönetmelikle belirlenir.” hükmüne yer verilerek LPG dolum tesislerinde ve otogaz istasyonlarında sorumlu müdür bulundurulmasının zorunlu olduğu ifade edilmiştir.

27. Kanun’un 16. maddesinin ikinci fıkrasının (b) bendinin itiraz

konusu (4) numaralı alt bendinde son fıkrası hariç olmak üzere Kanun’un 4.

madde hükümlerinin ihlal edilmesi durumunda sorumluların iki yüz elli bin Türk

lirası idari para cezası ile cezalandırılması öngörülmüştür. Aynı fıkranın (c)

bendinde ise Kanun’un 14. maddesinin ihlal edilmesi durumunda sorumluların elli

bin Türk lirası idari para cezası ile cezalandırılacağı hüküm altına

alınmıştır. Buna göre Kanun’un 4. maddesinin dördüncü fıkrasının (h) bendi

uyarınca dolum tesislerinde ve otogaz istasyonlarında sorumlu müdür

bulundurmayanlar iki yüz elli bin Türk lirası; Kanun’un 14. maddesi uyarınca

LPG dolum tesislerinde ve otogaz istasyonlarında sorumlu müdür bulundurmayan

lisans sahipleri elli bin Türk lirası idari para cezası ile

cezalandırılacaktır.

28. Kanun’un 4. maddesinin dördüncü fıkrasının (ı) bendinde bu

Kanun’a göre faaliyette bulunanların “Aslî faaliyetlerinde

eğitim ve sertifika almış personel çalıştırmak”la yükümlü olduğu

belirtilmiştir. Kanun’un 15. maddesinde de “LPG piyasasında görev

yapacak sorumlu müdürler, tanker şoförleri, dolum personeli, tüp dolum

personeli, tüp dağıtım araçlarının şoförleri ve tüp dağıtım personeli, tanker

dolum personeli, test ve muayene elemanları ve otogaz LPG dolum personeli,

pompacılar ile tesisat, projelendirme ve imalatında görev alan diğer personel,

TMMOB (Türk Mühendis ve Mimarlar Odaları Birliği)’a bağlı ilgili meslek odası

tarafından eğitime tâbi tutulurlar. Eğitime ilişkin esas ve usûllerin yer

alacağı yönetmelik TMMOB (Türk Mühendis ve Mimarlar Odaları Birliği) ve ilgili

kurum tarafından müştereken hazırlanır.” hükmüne yer verilerek personelin

eğitime tabi tutulacağı ifade edilmiştir.

29. Kanun’un 16. maddesinin ikinci fıkrasının (b) bendinin itiraz

konusu (4) numaralı alt bendinde son fıkrası hariç olmak üzere Kanun’un 4.

madde hükümlerinin ihlal edilmesi durumunda sorumluların iki yüz elli bin Türk

lirası idari para cezası ile cezalandırılması öngörülmüştür. Aynı fıkranın (c)

bendinde ise Kanun’un 15. maddesinin ihlal edilmesi durumunda sorumluların elli

bin Türk lirası idari para cezası ile cezalandırılacağı hüküm altına

alınmıştır. Buna göre Kanun’un 4. maddesinin dördüncü fıkrasının (ı) bendi

uyarınca asli faaliyetlerinde eğitim ve sertifika almış personel

çalıştırmayanlar iki yüz elli bin Türk lirası; Kanun’un 15. maddesi uyarınca

LPG piyasasında görev yapacak sorumlu müdürler, tanker şoförleri, dolum

personeli, tüp dolum personeli, tüp dağıtım araçlarının şoförleri ve tüp

dağıtım personeli, tanker dolum personeli, test ve muayene elemanları ve otogaz

LPG dolum personeli, pompacılar ile tesisat, projelendirme ve imalatında görev

alan diğer personelin Türk Mühendis ve Mimarlar Odaları Birliğine (TMMOB) bağlı

ilgili meslek odası tarafından gerekli eğitim almadan çalıştırılması durumunda

lisans sahipleri elli bin Türk lirası idari para cezası ile cezalandırılacaktır

30. Yukarıda anılan hükümler birlikte değerlendirildiğinde LPG

piyasasında faaliyette bulunan lisans sahiplerinin uymak zorunda olduğu

yukarıda sayılan yükümlülüklerin Kanun’un birden fazla maddesinde mükerrer

şekilde düzenlendiği ve her maddenin ihlaline yönelik farklı miktarlarda para

cezaları öngörüldüğü anlaşılmaktadır. Nitekim lisans sahiplerinin zorunlu

sigorta yükümlülüğü Kanun’un 4. maddesinin dördüncü fıkrasının (ç) bendi ile

Kanun’un 13. maddesinde mükerrer şekilde düzenlenmiş, bu maddelerin ihlali

durumunda ise yükümlülükleri yerine getirmeyenler için farklı miktarlarda idari

para cezası öngörülmüştür. Bu durum Kanun’un 4. maddesinin dördüncü fıkrasının

(h) bendi ile 14. maddesinde düzenlenen dolum tesislerinde ve otogaz istasyonlarında

sorumlu müdür bulundurma yükümlülüğü ile Kanun’un 4. maddesinin dördüncü

fıkrasının (ı) bendi ile 15. maddesinde düzenlenen eğitimli personel çalıştırma

yükümlülüğü bakımından da söz konusudur.

31. Kanun’da, lisans sahipleri için öngörülen yükümlülükler ile bu yükümlülüklerin yerine getirilmemesi durumunda uygulanacak yaptırımların hiçbir kuşkuya yer bırakmayacak biçimde açık ve anlaşılır şekilde düzenlenmesi suçta ve cezada kanunilik ilkesinin bir gereğidir. Bu durum lisans sahiplerinin Kanun’da öngörülen yükümlülükleri ihlal ettikleri zaman hangi yaptırımla karşılaşacağını önceden öngörebilmelerini dolayısıyla kişilerin hukuk güvenliğini de güvence altına almaktadır. Nitekim hukuk güvenliği normların öngörülebilir olmasını gerekli kılar.

32. Lisans sahipleri için getirilen zorunlu sigorta

yükümlülüğünün Kanun’da iki ayrı maddede düzenlenmesi ve bu maddelere

aykırılığın farklı miktarlarda idari para cezası ile cezalandırılması lisans

sahiplerinin hangi somut eylem ve olguya hangi hukuksal yaptırımın veya sonucun

bağlandığını hiçbir kuşkuya yer bırakmayacak biçimde öngörmesine engel

oluşturmaktadır. Bu itibarla lisans sahipleri için Kanun’da öngörülen sigorta

yükümlülüğünü yerine getirmeyenler bakımından Kanun’un farklı maddelerinde

farklı miktarlarda para cezası öngörülmesi hukuki güvenlik ve belirlilik

ilkeleri ile suçta ve cezada kanunilik ilkelerine aykırılık oluşturmaktadır.

Belirtilen gerekçeler, dolum tesislerinde ve otogaz istasyonlarında sorumlu

müdür bulundurma yükümlülüğü ile eğitimli personel çalıştırma yükümlülüğü

bakımından da geçerlidir.

33. Açıklanan nedenlerle kurallar Anayasa’nın 2. ve 38. maddelerine aykırıdır. İptalleri gerekir.

M. Emin KUZ, Rıdvan GÜLEÇ ve Recai AKYEL bu görüşe katılmamışlardır.

IV. İPTAL KARARININ YÜRÜRLÜĞE GİRECEĞİ GÜN SORUNU

34. Anayasa’nın 153. maddesinin üçüncü fıkrasında “Kanun, kanun hükmünde kararname veya Türkiye Büyük Millet Meclisi İçtüzüğü ya da bunların hükümleri, iptal kararlarının Resmi Gazetede yayımlandığı tarihte yürürlükten kalkar. Gereken hallerde Anayasa Mahkemesi iptal hükmünün yürürlüğe gireceği tarihi ayrıca kararlaştırabilir. Bu tarih, kararın Resmi Gazetede yayımlandığı günden başlayarak bir yılı geçemez.” denilmekte, 6216 sayılı Kanun’un 66. maddesinin (3) numaralı fıkrasında da bu kural tekrarlanmaktadır.

35. Kanun’un 16. maddesinin ikinci fıkrasının; (a) bendinin (4) numaralı alt bendinde yer alan “…ve 13 üncü…” ibaresinin iptali ile (b) bendinin (4) numaralı alt bendinin, Kanun’un 4. maddesinin dördüncü fıkrasının (ç) bendi yönünden iptal edilmesi nedeniyle doğacak hukuksal boşluk kamu yararını ihlal edecek nitelikte görüldüğünden Anayasa’nın 153. maddesinin üçüncü fıkrası ile 6216 sayılı Kanun’un 66. maddesinin (3) numaralı fıkrası gereğince bu ibare ve bende ilişkin iptal hükmünün kararın Resmî Gazete’de yayımlanmasından başlayarak dokuz ay sonra yürürlüğe girmesi uygun görülmüştür.

V. YÜRÜRLÜĞÜN DURDURULMASI TALEBİ

36. Başvuru kararında özetle, Kanun’da, LPG piyasasında faaliyet gösteren lisans sahipleri için sigorta yaptırma, mesul müdür bulundurma ve eğitim almış personel çalıştırma yükümlülüklerinin birden fazla maddede mükerrer şekilde düzenlenerek aynı yükümlülükler için farklı miktarlarda idari para cezaları öngörüldüğü, aralarındaki farklılıkların belirli bir açıklık ve kesinlikte ortaya konulmaksızın aynı yükümlülükler için farklı miktarlarda para cezaları öngörülmesinin belirsizliğe sebebiyet verdiği; kuralların bu hâliyle uygulanmasının telafisi güç veya imkânsız zararların doğmasına sebebiyet vereceği belirtilerek kuralların yürürlüklerinin durdurulması talep edilmiştir.

2.3.2005 tarihli ve 5307 sayılı Sıvılaştırılmış Petrol Gazları (LPG) Piyasası Kanunu ve Elektrik Piyasası Kanununda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun’un, 23.1.2008 tarihli ve 5728 sayılı Kanun’un 569. maddesiyle değiştirilen 16. maddesinin ikinci fıkrasının;

A. (a) bendinin (4) numaralı alt bendinde yer alan “…ve 13 üncü…” ibaresine, yönelik iptal hükmünün yürürlüğe girmesinin ertelenmesi nedeniyle bu ibareye ilişkin yürürlüğün durdurulması talebinin REDDİNE,

B. (b) bendinin (4) numaralı alt bendinin, 5307 sayılı Kanun’un 4. maddesinin dördüncü fıkrasının;

1. (ç) bendi yönünden verilen iptal hükmünün, yürürlüğe girmesinin ertelenmesi nedeniyle yürürlüğünün durdurulması talebinin REDDİNE,

2. (h) ve (ı) bentleri yönünden yürürlüklerinin durdurulması taleplerinin, koşulları oluşmadığından REDDİNE,

18.1.2018 tarihinde OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir.

KARARIN RESMÎ GAZETE’DE YAYIMLANMASINDAN BAŞLAYARAK DOKUZ AY SONRA YÜRÜRLÜĞE

GİRMESİNE, OYBİRLİĞİYLE,

18.1.2018 tarihinde karar verildi.

Başkan

Zühtü ARSLAN

Başkanvekili

Burhan ÜSTÜN

Başkanvekili

Engin YILDIRIM

Üye

Serdar ÖZGÜLDÜR

Üye

Serruh KALELİ

Üye

Osman Alifeyyaz PAKSÜT

Üye

Recep

KÖMÜRCÜ

Üye

Nuri NECİPOĞLU

Üye

Hicabi DURSUN

Üye

Celal Mümtaz

AKINCI

Üye

Muammer TOPAL

Üye

M. Emin KUZ

Üye

Hasan Tahsin

GÖKCAN

Üye

Kadir ÖZKAYA

Üye

Rıdvan GÜLEÇ

KARŞIOY GEREKÇESİ

5307 sayılı Kanunun 16. maddesinin ikinci fıkrasının (a) bendinin (4) numaralı alt bendinde yer alan “…ve 13 üncü …” ibaresi ile (b) bendinin (4) numaralı alt bendinin, aynı Kanunun 4. maddesinin dördüncü fıkrasının (ç), (h) ve (ı) bentleri yönünden Anayasaya aykırı olduğuna ve iptaline karar verilmiştir.

Kararda, LPG piyasasında faaliyette bulunan lisans sahiplerinin uymak zorunda oldukları bazı yükümlülüklerin Kanunda mükerrer olarak düzenlendiği ve farklı maddelerde düzenlenen bu yükümlülüklerin ihlali karşılığında farklı miktarlarda para cezalarının öngörüldüğü, bu durumun “lisans sahiplerinin hangi somut eylem ve olguya hangi hukuksal yaptırımın veya sonucun bağlandığını öngörmesine engel oluştur(duğu)” belirtilerek, söz konusu yükümlülükleri yerine getirmeyenler bakımından Kanunun farklı maddelerinde farklı miktarlarda para cezaları öngörülmesinin hukukî güvenlik ve belirlilik ilkelerine aykırı olduğuna hükmedilmiştir (§§ 30-31).

Anayasaya aykırılık itirazında bulunan Danıştay İdarî Dava Daireleri Kurulunun önündeki davanın, sorumlu müdür bulundurulmamasının 5307 sayılı Kanunun 14. maddesine ve yetki belgesi olmayan personel çalıştırılmasının Kanunun 15. maddesine aykırı olması sebebiyle aynı Kanunun 16. maddesinin ikinci fıkrasının (c) bendi gereğince; otogaz istasyonunda üçüncü kişilere verilebilecek zararların tazmini için zorunlu olan malî sorumluluk sigortasının yaptırılmamasının da Kanunun 13. maddesine aykırı olması sebebiyle 16. maddenin ikinci fıkrasının (a) bendi gereğince üç ayrı para cezası verilmesi üzerine açıldığı anlaşılmaktadır.

Anayasaya aykırılık itirazının gerekçesinde ise -somut olayda davacı şirket hakkında uygulanmış olmasa da- Kanunun 4. maddesinin dördüncü fıkrasının (ç), (h) ve (ı) bentlerinde de aynı fiillerin belirtilmesinin ve bunlar için 16. maddenin ikinci fıkrasının (b) bendinde farklı bir idarî para cezası öngörülmesinin belirsizliğe yol açtığı ileri sürülmektedir.

Aynı fiilden dolayı birden fazla ceza verilmesinin mükerrer cezalandırma yasağı olarak bilinen “non bis in idem” ilkesine aykırı olduğunda şüphe bulunmamakla birlikte, itiraz konusu kuralların 5307 sayılı Kanunda yer alması aynı fiil için bu kuralların birlikte uygulanması gerektiği anlamına gelmemekte ve bu fiiller hakkında Kanunda birden fazla hükümde farklı idarî para cezaları öngörülmüş olması başlı başına Anayasaya aykırılık oluşturmamaktadır.

Kaldı ki itiraz konusu kurallar incelendiğinde, Kanunun 4. maddesinin lisans sahiplerinin yükümlülüklerini belirleyen ikinci fıkrasının (ç), (h) ve (ı) bentlerinden farklı olarak 13., 14. ve 15. maddelerinde daha geniş hükümlere yer verildiği, dolayısıyla “aynı” değil “benzer” fiiller için farklı miktarlarda idarî para cezaları öngörüldüğü, başka bir ifadeyle benzer yükümlülüklere uyulmamasının farklı fiiller olarak belirlenip farklı müeyyidelere bağlandığı anlaşılmaktadır.

İtiraz konusu kurallar bakımından “belirlilik” ilkesine de bir

aykırılık bulunmadığı düşünülmektedir. Anayasanın 2. maddesinde öngörülen hukuk

devletinin gereği olan bu ilkenin, yasal düzenlemelerin kişiler ve idare

yönünden herhangi bir tereddüte ve şüpheye yer bırakmayacak şekilde açık, net,

anlaşılır ve uygulanabilir olmasını ve ilgilisinin hangi somut eylem ve olguya

hangi sonucun bağlandığını bilmesini gerektirdiği; Anayasanın 38. maddesinde

yer alan “suçta ve cezada kanunîlik” ilkesi uyarınca da hangi fiillerin

yasaklandığının ve yasak eylemlere verilecek cezaların hiçbir kuşkuya yer

bırakmayacak şekilde kanunda gösterilmesinin, kuralın açık, anlaşılır ve

sınırlarının belli olmasının zorunlu bulunduğu, 38. maddede bir ayrım

yapılmadığından idarî para cezalarının da bu maddede öngörülen ilkelere tâbi

olduğu, konuya ilişkin diğer kararlarımızda olduğu gibi bu kararımızda da

tekrarlanmaktadır (§§ 21-22).

Ancak belirlilik ilkesinin, sadece kanunî belirliliği değil hukukî belirliliği de ifade ettiği, kanunla yapılan bir düzenlemeye dayanılarak erişilebilir, bilinebilir ve öngörülebilir olmak şartıyla mahkeme içtihatları ve yürütmenin düzenleyici işlemleri ile hukukî belirliliğin sağlanabileceği de kararlarımızda vurgulanmaktadır. Bu kararda ise sadece itiraz konusu kuralların birlikte değerlendirilmesi suretiyle hukukî belirlilik ilkesine aykırılık sonucuna varıldığı görülmektedir.

Bilindiği gibi, Anayasanın 38. maddesinde öngörülen ilkelerin idarî suç ve cezalar için de geçerli olduğu kabul edilse de bu ilkelerden bazılarının idare hukuku bakımından ceza hukukuna göre daha esnek anlaşılması gerektiği; bu esnekliğin idarî yaptırım gerektiren fiillerin belirlenmesi konusunda daha fazla olduğu da belirtilmektedir (Ali D. Ulusoy, İdari Yaptırımlar, İstanbul 2013, s.26-30, s. 48-49 ve s. 85-86).

AİHS’in 7. maddesinde öngörülen “kanunsuz suç ve ceza olmaz” ilkesi de sadece ceza hukuku alanı ile ilgili bir ilke olarak kabul edilmektedir (Osman Doğru-Atilla Nalbant, İnsan Hakları Avrupa Sözleşmesi, Açıklama ve Önemli Kararlar, C. I, Ankara 2012, s. 857).

Diğer taraftan, kararda Anayasaya aykırılık sonucuna varılırken itiraz konusu kuralların hukukî güvenlik ve belirlilik ilkelerine aykırı olduğu belirtilmekte ise de, söz konusu kuralların, idarî cezaları tesis eden idareye, olayın özelliklerine göre değerlendirme yaparak ve müeyyide gerektiren fiillerin unsurları ile fiili işleyenlerin malî gücü gibi öznel durumlarını gözönünde bulundurarak mezkûr kurallardan failin durumuna uygun olanı uygulama imkânı sağladığı da görülmektedir.

Nitekim somut olayda, aynı fiil için mükerrer ceza verilmesi bir

yana, davacı şirkete verilen ve dava konusu edilen üç idarî para cezasından

ikisinin, aynı fiil için beş kat ceza öngören hükmün değil davacı şirketin

lehine olan hükmün uygulanması suretiyle verildiği anlaşılmaktadır. Dava konusu

edilen cezalardan üçüncüsünün ise benzer yükümlülüğün ihlalini müeyyideye

bağlayan hükmün iki katı ceza uygulanmasını öngören hükmün uygulanması

suretiyle verildiği görülmekte ise de, bu işlemin yargısal denetimini yapan

yargı merciinin yukarıda belirtilen hususların yanında özel hüküm-genel hüküm

ilişkisini gözönünde bulundurarak ve söz konusu ceza hükümlerinin müeyyideye

bağladığı fiillerin (uyulmadığı iddia edilen yükümlülüklerin) aynı olup

olmadığını da değerlendirerek hukuka uygunluk denetimini yapması mümkündür.

Buna rağmen, içeriği yönünden Anayasaya aykırılık bulunmayan itiraz konusu kuralların iptaline karar verilerek, 16. maddenin ikinci fıkrasının daha düşük ceza öngörülen ve daha önce Mahkememizce iptal talebi reddedilen hükümlerinin somut olayda uygulanmasını gerektirecek bir neticeye ulaşılmış bulunmaktadır. Başka bir anlatımla, benzer yükümlülükler öngörülen (bu anlamda aynı fiili düzenlediği de tartışmalı olan) ve farklı miktarlarda idarî para cezalarına bağlanan itiraz konusu kuralların birlikte değerlendirilmesi suretiyle ulaşılan iptal kararı, Anayasaya uygunluk denetiminin amacıyla bağdaşmayan bir sonuç doğurmaktadır.

Bu sebeplerle, incelenen kuralların Anayasaya aykırı olmadığı ve reddine karar verilmesi gerektiği düşüncesiyle çoğunluğun iptal kararına katılmıyoruz.

Üye

Recai AKYEL

Üye

Yusuf Şevki

HAKYEMEZ

Üye

M. Emin KUZ

Üye Rıdvan GÜLEÇ Üye Recai AKYEL