AYM Norm Denetimi E.2021/66 K.2022/52

I. İPTALİ İSTENEN VE İLGİLİ GÖRÜLEN KANUN HÜKÜMLERİ

A. İptali İstenen Kanun Hükmü

Kanun’un 9. maddesiyle (h) bendinin eklendiği 5015 sayılı Kanun’un 19. maddesinin iptali talep edilen kuralın da yer aldığı birinci fıkrasının ilgili kısmı şöyledir:

“İdari para cezaları

Madde 19- Bu Kanuna veya ilgili mevzuata aykırı faaliyet gösterilmesi hâlinde sorumluları hakkında Kurulca aşağıdaki idari para cezaları uygulanır:

…

ç) Aşağıdaki hallerde bayilik faaliyetinde bulunanlar hariç olmak üzere sorumlulara, bir milyon iki yüz elli bin Türk Lirasından az olmamak ve altı milyon iki yüz elli bin Türk Lirasını geçmemek üzere fiilin işlendiği tarihten bir önceki yılda ilgili lisansa konu petrol piyasası faaliyetine ilişkin net satış hasılatının binde onikisi oranında idari para cezası uygulanır:

1) 9 uncu maddede yer alan kısıtlamalara uyulmaması (yedinci fıkra hariç).

2) 5 inci, 6 ncı ve 7 nci maddelerin ihlali.

3) Kurumca, 10 uncu madde gereği yapılan uygulamaların dolaylı veya dolaysız olarak engellenmesi veya engellemeye teşebbüs edilmesi.

…

h) (Ek:29/4/2021-7318/9 md.)(1) Denetim sistemini usulüne uygun olarak kurmak ve uygulamak üzere yetkilendirilen tüzel kişilere, yükümlülüklerini yerine getirmemeleri hâlinde dağıtıcı lisansı sahibine (ç) bendi uyarınca uygulanan cezanın onda biri uygulanır.

…”

B. İlgili Görülen Kanun Hükmü

5015 sayılı Kanun’un 7. maddesinin altıncı fıkrası şöyledir:

“(Ek fıkra: 25/1/2007-5576/2 md.. Değişik altıncı fıkra: 28/3/2013-6455/39 md.) Dağıtıcı lisansı sahipleri, Kurum tarafından belirlenen esaslara uygun olarak bayilerinde kaçak akaryakıt satışının yapılmasını önleyen teknolojik yöntemleri de içeren bir denetim sistemi kurmak ve uygulamakla yükümlüdür. Dağıtıcı lisansı sahibi, Kurumca yetkilendirilen tüzel kişiler aracılığı ile denetim sistemini kurar ve uygular.

Denetim sistemini kuracak ve uygulayacak tüzel kişilerde aranacak idari, mali ve teknik şartlar ile bu tüzel kişilerin hak ve yükümlülükleri Kurum tarafından belirlenir. Denetim sisteminin kurulması ve uygulanmasına ilişkin yükümlülüklerin yerine getirilmemesinden lisans sahibi ile Kurumca yetkilendirilen tüzel kişiler müştereken sorumludur. Dağıtıcı lisansı sahibi, Kurumun bu sisteme erişimini sağlar. Kurum.

Bilim, Sanayi ve Teknoloji Bakanlığı, Gümrük ve Ticaret Bakanlığı, İçişleri Bakanlığı, Maliye Bakanlığı, Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığı ve ilgili diğer kamu kurum ve kuruluşlarının görevlerinin gerektirdiği ölçüde bu sisteme doğrudan erişimini sağlar. Kurum, yukarıda sayılan kamu kurum ve kuruluşlarının ihtiyaç duyacağı bilgi ve belgeleri yine görevlerinin gerektirdiği ölçüde verir.

Söz konusu sistemi kurmadığı ya da Kurumca belirlenen usul ve esaslara uygun denetimi sağlayamadığı tespit edilen dağıtıcılara ve yetkilendirilen tüzel kişilere 19 uncu maddede öngörülen miktarda idari para cezası uygulanır. Dağıtıcı lisansı sahipleri, bayi denetim sisteminin kurulmadığı veya kurulan sistemin Kurumca yapılan düzenlemelere uygun bulunmadığı tespit edilen bayilere akaryakıt ikmali yapamaz.”

II. İLK İNCELEME

1. Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü hükümleri uyarınca Zühtü ARSLAN, Hasan Tahsin GÖKCAN, Kadir ÖZKAYA, Engin YILDIRIM, Hicabi DURSUN, Celal Mümtaz AKINCI, Muammer TOPAL, M. Emin KUZ, Rıdvan GÜLEÇ, Recai AKYEL, Yusuf Şevki HAKYEMEZ, Yıldız SEFERİNOĞLU, Selahaddin MENTEŞ, Basri BAĞCI ve İrfan FİDAN’ın katılımlarıyla 14/7/2021 tarihinde yapılan ilk inceleme toplantısında dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine, yürürlüğü durdurma talebinin esas inceleme aşamasında karara bağlanmasına OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir.

III. ESASIN İNCELENMESİ

2. Dava dilekçesi ve ekleri, Raportör Ahmet CANPOLAT tarafından hazırlanan işin esasına ilişkin rapor, dava konusu ve ilgili görülen kanun hükümleri, dayanılan Anayasa kuralları ve bunların gerekçeleri ile diğer yasama belgeleri okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:

A. Anlam ve Kapsam

3. Enerji sektörü içinde önemli paya sahip olan petrol faaliyetlerinin yasal çerçevesi 5015 sayılı Kanun’da düzenlenmiştir. Anılan Kanun’un amacı; yurt içi ve yurt dışı kaynaklardan temin olunan petrolün doğrudan veya işlenerek güvenli ve ekonomik olarak rekabet ortamı içinde kullanıcılara sunumuna ilişkin piyasa faaliyetlerinin şeffaf, eşitlikçi ve istikrarlı biçimde sürdürülmesi için yönlendirme, gözetim ve denetim faaliyetlerinin düzenlenmesini sağlamaktır. Petrol piyasasını düzenleme görevi kamu tüzel kişiliğini haiz, idari ve mali özerkliğe sahip Enerji Piyasası Düzenleme Kurumuna (EPDK) verilmiştir.

4. Petrol sektörü, aramadan petrolün tüketiciye ulaştırılmasına kadar entegre bir faaliyetler zinciridir. Rafinerici lisansı sahibi şirket tarafından ham petrolün işlenmesiyle elde edilen ya da ithal edilen akaryakıt, dağıtıcı lisansı sahibi şirket aracılığıyla bayilik teşkilatını oluşturan sözleşmeli bayilere, bayilerden de tüketiciye ulaşmaktadır. Bayiler, sadece sözleşme imzaladıkları ve lisanslarında belirttikleri dağıtıcıdan akaryakıt temin edebilmektedir.

5. Kaçak akaryakıt satışının yapılmasının önlenmesi amacıyla 5015 sayılı Kanun’un 7. maddesinin altıncı fıkrası uyarınca dağıtıcı lisans sahipleri, bayilerinde bir denetim sistemi kurmakla yükümlü kılınmıştır. Bayi denetim sisteminin kurulması ve uygulanmasına ilişkin usul ve esaslar EPDK’nın 6/7/2007 tarihli ve 26574 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan 27/6/2007 tarihli ve 1240 sayılı kararıyla belirlenmiştir. Bayi denetim sistemi ile akaryakıt istasyonlarında akaryakıt hareketine konu elektronik verilerin güvenli bir şekilde depolanmasını sağlayan istasyon otomasyon sistemi aracılığıyla elde edilen elektronik verilerin sürekli olarak uzaktan izlenmesine ve denetlenmesine imkân sağlanması hedeflenmiştir.

6. Anılan fıkrada 28/3/2013 tarihli ve 6455 sayılı Kanun’un 39. maddesiyle yapılan değişiklikle dağıtıcı lisansı sahibinin EPDK’nın bayi denetim sistemine erişimini sağlayacağı, EPDK’nın da ilgili kamu kurum ve kuruluşlarının görevlerinin gerektirdiği ölçüde bayi denetim sistemine erişimini sağlayacağı belirtilmiştir. Ayrıca bayi denetim sistemini kurmadığı ya da EPDK tarafından belirlenen usul ve esaslara uygun denetim sağlayamadığı tespit edilen dağıtıcılara idari para cezasının uygulanacağı ve bayi denetim sisteminin kurulmadığı veya kurulan sistemin EPDK tarafından yapılan düzenlemelere uygun bulunmadığı tespit edilen bayilere akaryakıt ikmalinin yapılmayacağı hükme bağlanmıştır.

7. Söz konusu fıkraya 7318 sayılı Kanun’un 7. maddesiyle eklenen cümlelerle bayi denetim sistemini kuracak otomasyon şirketlerinin EPDK tarafından yetkilendirileceği, otomasyon şirketlerinde aranacak idari, mali ve teknik şartlar ile bu şirketlerin hak ve yükümlülüklerinin EPDK tarafından belirleneceği, bayi denetim sisteminin kurulması ve uygulanmasına ilişkin yükümlülüklerin yerine getirilmesinden dağıtıcı lisansı sahibi ile EPDK tarafından yetkilendirilen otomasyon şirketinin müştereken sorumlu olduğu ve yükümlülüklerini yerine getirmeyen otomasyon şirketlerine de idari para cezasının uygulanacağı hüküm altına alınmıştır.

8. Bu itibarla kaçak akaryakıt satışının yapılmasını önleyen bayi denetim sistemi kurma ve uygulama yükümlülüğü dağıtıcı lisansı sahiplerine, dağıtıcı lisansı sahipleri için bayi denetim sistemi kurma, uygulama, bakım ve onarım hizmeti verme ile bu hizmetlerin belirli standartlar altında yapılması yükümlülüğü ise otomasyon şirketlerine verilmiştir. Dağıtıcı lisansı sahiplerinin bayi denetim sistemi kurma ve uygulamaya ilişkin yükümlülükleri EPDK’nın 27/6/2007 tarihli ve 1240 sayılı kararıyla; otomasyon şirketlerinin yetkilendirilmesine, hak ve yükümlülüklerine ilişkin usul ve esaslar ise EPDK’nın 3/8/2021 tarihli ve 31557 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan 29/7/2021 tarihli ve 10338 sayılı kararıyla belirlenmiştir.

9. Dava konusu kural; bayi denetim sisteminin kurulmasında ve uygulanmasında dağıtıcı lisansı sahiplerine hizmet veren otomasyon şirketlerine, yükümlülüklerini yerine getirmemeleri hâlinde dağıtıcı lisansı sahibine uygulanan cezanın onda biri oranında idari para cezasının uygulanmasını öngörmektedir. Bu bağlamda otomasyon şirketlerine, EPDK kararında belirtilen kendi yükümlülüklerinin ihlali hâlinde yaptırım uygulanacağı anlaşılmaktadır. Nitekim dava konusu kuralın da yer aldığı bendin gerekçesinde, dağıtıcı lisansı sahiplerinin yanı sıra yükümlülüklerini yerine getirmeyen otomasyon şirketlerine de idari yaptırım uygulanmasının amaçlandığı belirtilmiştir.

B. İptal Talebinin Gerekçesi

10. Dava dilekçesinde özetle; denetim sisteminin kurulması ve uygulanmasına ilişkin yükümlülüklerin yerine getirilmesinden dağıtıcı lisans sahipleri ile otomasyon şirketlerinin müştereken sorumlu olduğu, dava konusu kuralla anılan yükümlülüklerin yerine getirilmemesi durumunda otomasyon şirketine, dağıtıcı lisansı sahibine verilen cezanın onda biri oranında ceza verileceğinin belirtildiği, böylece müştereken sorumlu olanlardan birinin diğerine göre çok daha az ceza almasına imkân tanındığı, otomasyon şirketleri için öngörülen idari para cezasının caydırıcı nitelikte olmadığı belirtilerek kuralın Anayasa’nın 2., 10. ve 13. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.

C. Anayasa’ya Aykırılık Sorunu

11. Anayasa’nın 2. maddesinde belirtilen hukuk devleti; eylem ve işlemleri hukuka uygun, insan haklarına saygılı, bu hak ve özgürlükleri koruyup güçlendiren, her alanda adil bir hukuk düzeni kurup bunu geliştirerek sürdüren, Anayasa’ya aykırı durum ve tutumlardan kaçınan, hukuki güvenliği sağlayan, hukuk kurallarıyla kendini bağlı sayan ve yargı denetimine açık olan devlettir.

12. Hukuk devletinde idari yaptırımlar açısından hangi eylemlerin yaptırım gerektireceği, bunlara uygulanacak yaptırımın türü ve ölçüsü, yaptırımın ağırlaştırıcı ve hafifleştirici nedenlerinin belirlenmesi gibi konularda kanun koyucu takdir yetkisine sahiptir. Kanun koyucunun bu konudaki takdirinin yerindeliğinin incelenmesi anayasal denetimin kapsamı dışında kalmaktadır.

Bununla birlikte hukuk devletinde kanun koyucunun takdir yetkisi kapsamında öngördüğü yaptırım adil ve hakkaniyete uygun olmalıdır. Haksızlığa konu eylem ile yaptırım arasında adalete uygun bir oranın bulunup bulunmadığının saptanmasında benzer bir fiil için konulmuş yaptırım ile yapılacak bir kıyaslamanın değil o fiilin yarattığı etkinin ve sonuçlarının dikkate alınması gerekir (AYM, E.2020/51, K.2020/73, 10/12/2020, § 13).

13. Kanun koyucu, anılan takdir yetkisi kapsamındaki düzenlemeleri yaparken hukuk devleti ilkesinin bir gereği olan ölçülülük ilkesiyle bağlıdır. Bu ilke ise elverişlilik, gereklilik ve orantılılık olmak üzere üç alt ilkeden oluşmaktadır. Elverişlilik kuralın ulaşılmak istenen amaç için elverişli olmasını, gereklilik kuralın ulaşılmak istenen amaç bakımından gerekli olmasını, orantılılık ise kural ile ulaşılmak istenen amaç arasında olması gereken ölçüyü ifade etmektedir. Bir kuralda öngörülen düzenleme ile ulaşılmak istenen amaç arasında da ölçülülük ilkesi gereğince makul bir dengenin bulunması zorunludur.

14. Kanun koyucu tarafından bayi denetim sistemini kuracak otomasyon şirketlerinin EPDK tarafından yetkilendirileceğine, bayi denetim sisteminin kurulması ve uygulanmasına ilişkin yükümlülüklerin yerine getirilmesinden dağıtıcı lisansı sahibi ile EPDK tarafından yetkilendirilen otomasyon şirketinin müştereken sorumlu olacağına ve yükümlülüklerini yerine getirmeyen dağıtıcı lisansı sahibi ile otomasyon şirketine idari para cezası uygulanacağına yönelik getirilen düzenlemelerin bayi denetim sistemine ilişkin alınan tedbirler olduğu anlaşılmaktadır.

Anılan tedbirlerle bayi denetim sistemini kuran, uygulayan, bakım ve onarımını yapan otomasyon şirketlerinin etkin bir şekilde denetlenmesi sağlanarak otomasyon şirketleri aracılığıyla yapılan akaryakıt kaçakçılığının ve vergi kaybının önlenmesi amaçlanmıştır.

Bu itibarla kanun koyucunun takdir yetkisi kapsamında bayi denetim sistemine ilişkin yükümlülüklerini yerine getirmeyen otomasyon şirketlerine idari para cezası verileceğini öngörmesinin kamu yararını sağlamaya yönelik olduğu açıktır.

15. Özel bir faaliyet alanında kamu düzenini korumak veya belirli bir sektörü düzenlemek amacıyla ilgili kanunlarda özel olarak yetkilendirilmiş idari makamlar tarafından verilen idari cezalar regülatif cezalar olarak ifade edilmektedir. Petrol piyasasını düzenleme görevi verilen EPDK tarafından özel kolluk ve düzenleme yetkileri kapsamında uygulanan idari cezalar da bu kategoriye girmektedir.

Bayi denetim sistemine ilişkin yükümlülüklerini yerine getirmeyen otomasyon şirketlerine öngörülen ceza da regülatif idari para cezası niteliğindedir.

Bayi denetim sistemine ilişkin yükümlülüklerini yerine getirmeyen otomasyon şirketlerine uygulanması öngörülen para cezasının otomasyon şirketlerinin etkin bir şekilde denetlenmesini sağlayacağı gözetildiğinde kuralın akaryakıt kaçakçılığının ve vergi kaybının önlenmesi amacına ulaşma bakımından elverişli ve gerekli olmadığı söylenemez.

16. Kuralla denetim sistemini usulüne uygun olarak kurmak ve uygulamak üzere yetkilendirilen otomasyon şirketlerine, yükümlülüklerini yerine getirmemeleri hâlinde dağıtıcı lisansı sahibine 5015 sayılı Kanun’un 19. maddesinin (ç) bendi uyarınca uygulanan cezanın onda biri oranında cezanın uygulanacağı hüküm altına alınmıştır.

Anılan bentte dağıtıcı lisansı sahibine uygulanacak cezanın miktar olarak alt ve üst sınırının belirlendiği ve belirtilen alt sınırdan az, üst sınırdan fazla olmamak şartıyla fiilin işlendiği tarihten bir önceki yılda ilgili lisansa konu petrol piyasası faaliyetine ilişkin net satış hasılatının binde on ikisi oranında idari para cezasının uygulanacağı belirtilmiştir.

Dolayısıyla dağıtıcı lisansı sahibine uygulanacak cezanın nispi olarak belirlendiği, otomasyon şirketlerine de dağıtıcı lisansı sahibine uygulanan cezanın onda biri oranında cezanın uygulanacağının öngörüldüğü; cezanın oranı, cezalandırmada yıllık olarak üst sınırın öngörülmesi ve verilen cezalara karşı yargısal denetimin mümkün olması hususları birlikte değerlendirildiğinde kuralla otomasyon şirketlerine aşırı bir külfet yüklendiğinin söylenemeyeceği ve bu bağlamda eylem ile ceza arasında bulunması gereken makul dengenin gözetildiği, dolayısıyla kuralın orantısız bir sınırlamaya neden olmadığı anlaşılmaktadır.

17. Anayasa’nın 10. maddesinde “Herkes, dil, ırk, renk, cinsiyet, siyasî düşünce, felsefî inanç, din, mezhep ve benzeri sebeplerle ayırım gözetilmeksizin kanun önünde eşittir./ Kadınlar ve erkekler eşit haklara sahiptir. Devlet, bu eşitliğin yaşama geçmesini sağlamakla yükümlüdür. Bu maksatla alınacak tedbirler eşitlik ilkesine aykırı olarak yorumlanamaz./ Çocuklar, yaşlılar, özürlüler, harp ve vazife şehitlerinin dul ve yetimleri ile malul ve gaziler için alınacak tedbirler eşitlik ilkesine aykırı sayılmaz./ Hiçbir kişiye, aileye, zümreye veya sınıfa imtiyaz tanınamaz./ Devlet organları ve idare makamları bütün işlemlerinde kanun önünde eşitlik ilkesine uygun olarak hareket etmek zorundadırlar.” denilmek suretiyle kanun önünde eşitlik ilkesine yer verilmiştir.

18. Anayasa’nın anılan maddesinde belirtilen kanun önünde eşitlik ilkesi hukuksal durumları aynı olanlar için söz konusudur. Bu ilkeyle eylemli değil hukuksal eşitlik öngörülmüştür. Eşitlik ilkesinin amacı aynı durumda bulunan kişilerin kanunlar karşısında aynı işleme bağlı tutulmalarını sağlamak, kişiler arasında ayrım yapılmasını ve kişilere ayrıcalık tanınmasını önlemektir.

Bu ilkeyle aynı durumda bulunan kimi kişi ve topluluklara ayrı kurallar uygulanarak kanun karşısında eşitliğin ihlali yasaklanmıştır. Kanun önünde eşitlik, herkesin her yönden aynı kurallara bağlı tutulacağı anlamına gelmez. Durumlarındaki özellikler, kimi kişiler ya da topluluklar için değişik kuralları ve uygulamaları gerektirebilir. Aynı hukuksal durumlar aynı, ayrı hukuksal durumlar farklı kurallara bağlı tutulursa Anayasa’da öngörülen eşitlik ilkesi zedelenmez.

19. Dağıtıcı lisansı sahipleri; yurt dışından ithalat yoluyla, yurt içinden ise rafinerici lisansı sahiplerinden ve EPDK’dan izin almak kaydıyla diğer dağıtıcı lisansı sahiplerinden temin ettiği akaryakıtı, diğer dağıtıcılara, ihrakiye teslimi lisansı sahiplerine, bayilik teşkilatını oluşturun sözleşmeli bayilerine ikmal yetkisiyle petrol piyasasında etkin bir rol üstlenmektedir. Otomasyon şirketleri ise petrol piyasasında faaliyet göstermeyen, bayi denetim sisteminin kurulmasında ve işletilmesinde dağıtıcı lisansı sahibine teknik destek veren tüzel kişilerdir.

20. 5015 sayılı Kanun’a göre bayi denetim sistemini kurmakla yükümlü olan ve petrol piyasasında etkin bir rol üstlenen dağıtıcı lisansı sahipleri ile bayi denetim sisteminin kurulmasında ve işletilmesinde dağıtıcı lisansı sahiplerine teknik destek veren otomasyon şirketleri aynı hukuki durumda olmadıklarından bunlar arasında eşitlik karşılaştırması yapılması mümkün değildir.

Kaldı ki dağıtıcı lisansı sahipleri ile otomasyon şirketlerinin bayi denetim sistemine ilişkin yükümlülükleri birbirinden farklı olduğundan, farklı yükümlülüklere aynı cezaların belirlenmesi gerekliliğinden söz edilemeyeceği izahtan varestedir.

Bu nedenlerle bayi denetim sisteminin kurulması ve uygulanmasına ilişkin yükümlülüklerin yerine getirilmemesi sebebiyle dağıtıcı lisansı sahibine uygulanacak cezayla otomasyon şirketine uygulanacak ceza arasında farklılık olması eşitlik ilkesine aykırılık oluşturmamaktadır.

Öte yandan bayi denetim sisteminin kurulması ve uygulanmasına ilişkin yükümlülüklerin yerine getirilmemesinden dağıtıcı lisansı sahibi ile otomasyon şirketlerinin müştereken sorumlu olması da bunlara uygulanacak cezanın aynı olmasını zorunlu kılmamaktadır.

21. Açıklanan nedenlerle kural Anayasa’nın 2. ve 10. maddelerine aykırı değildir. İptal talebinin reddi gerekir.

Kuralın Anayasa’nın 13. maddesiyle ilgisi görülmemiştir.

IV. YÜRÜRLÜĞÜN DURDURULMASI TALEBİ

22. Dava dilekçesinde özetle, dava konusu kuralın uygulanması hâlinde telafisi güç veya imkânsız zararların doğabileceği belirtilerek yürürlüğünün durdurulmasına karar verilmesi talep edilmiştir.

29/4/2021 tarihli ve 7318 sayılı Vergi Usul Kanunu ile Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun’un 9. maddesiyle 4/12/2003 tarihli ve 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu’nun 19. maddesinin birinci fıkrasına eklenen (h) bendinde yer alan “...onda biri...” ibaresine yönelik iptal talebi 21/4/2022 tarihli ve E.2021/66, K.2022/52 sayılı kararla reddedildiğinden bu ibareye ilişkin yürürlüğün durdurulması talebinin REDDİNE 21/4/2022 tarihinde OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir.

M. Emin KUZ

Üye Rıdvan GÜLEÇ Üye Recai AKYEL Üye Yusuf Şevki HAKYEMEZ Üye Yıldız SEFERİNOĞLU Üye Selahaddin MENTEŞ Üye Basri BAĞCI Üye İrfan FİDAN Üye Kenan YAŞAR