AYM Norm Denetimi E.2023/35 K.2023/163

2. Ankara 10. İdare Mahkemesi (E. 2023/52)

3. Ankara Bölge İdare Mahkemesi 8. İdari Dava Dairesi (E. 2023/118)

İTİRAZLARIN KONUSU: 4/12/2003

tarihli ve 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu’nun 14/2/2019 tarihli ve 7164 sayılı Kanun’un 33. maddesiyle değiştirilen 20. maddesinin ikinci fıkrasına 29/4/2021 tarihli ve 7318 sayılı Kanun’un 10. maddesiyle eklenen (g) bendinin birinci cümlesinin “...ve Kurum tarafından her türlü tesiste (rafineri hariç) lisansa tabi tüm faaliyetler kovuşturmaya yer olmadığına dair karar veya mahkeme kararı kesinleşinceye kadar geçici olarak durdurulur...” bölümünün Anayasa’nın 2., 13., 35., 36., 38., 48. ve 49. maddelerine aykırılığı ileri sürülerek iptaline karar verilmesi talepleridir.

OLAY

Akaryakıt istasyonlarının mühürlenmesine ve faaliyetlerinin durdurulmasına ilişkin işlemlerin iptalleri talebiyle açılan davalarda itiraz konusu kuralın Anayasa’ya aykırı olduğu kanısına varan Mahkemeler, iptali için başvurmuştur.

I. İPTALİ

İSTENEN VE İLGİLİ GÖRÜLEN KANUN

HÜKÜMLERİ

A. İptali İstenen Kanun Hükmü

Kanun’un itiraz konusu kuralın da yer aldığı 20. maddesinin ikinci fıkrasının (g) bendi şöyledir:

“g) (Ek:29/4/2021-7318/10 md.) Bu Kanuna göre lisansa

tabi faaliyetler ile ilgili olarak, 4/1/1961 tarihli ve 213 sayılı Vergi Usul

Kanununun 359 uncu maddesinin (a) ve (b) fıkraları kapsamında; muhteviyatı

itibarıyla yanıltıcı belge düzenleme veya bu belgeleri kullanma, belgelerin

asıl veya suretlerini tamamen veya kısmen sahte olarak düzenleme veya bu

belgeleri kullanma suçları ile aynı maddenin (ç) fıkrasında yazılı suçların

işlendiğinin anılan Kanunun 367 nci maddesi uyarınca Cumhuriyet başsavcılığına

bildirilmesi ile birlikte durum, Kuruma da iletilir ve Kurum tarafından her

türlü tesiste (rafineri hariç) lisansa tabi tüm faaliyetler kovuşturmaya yer

olmadığına dair karar veya mahkeme kararı kesinleşinceye kadar geçici olarak

durdurulur ve bu süre içinde söz konusu tesis için başka bir gerçek veya

tüzel kişiye de lisans verilmez. Kesinleşmiş mahkeme kararına göre lisans

sahiplerinin lisansı iptal edilir. Bu bent kapsamında kalan fiillere ilişkin

olarak verilen idari para cezaları ödenmediği müddetçe lisansa konu tesis için

lisans verilmez. Bu bent kapsamındaki suçlara ilişkin vergi incelemesi

sonuçlanıncaya kadar söz konusu tesis için başka bir gerçek veya tüzel kişiye

de lisans verilmez.”

B. İlgili Görülen Kanun Hükmü

4/1/1961 tarihli ve 213 sayılı Vergi Usul Kanunu’nun;

1. 359. maddesinin ilgili kısmı şöyledir:

“Kaçakçılık Suçları ve Cezalar

Madde 359 – (Değişik: 23/1/2008-5728/276 md.)

a) Vergi kanunlarına göre tutulan veya düzenlenen ve saklanma ve ibraz mecburiyeti bulunan;

…

2) Defter, kayıt ve belgeleri tahrif edenler veya gizleyenler veya muhteviyatı itibariyle yanıltıcı belge düzenleyenler veya bu belgeleri kullananlar,

Hakkında on sekiz aydan beş yıla kadar hapis cezasına hükmolunur. Varlığı noter tasdik kayıtları veya sair suretlerle sabit olduğu halde, inceleme sırasında vergi incelemesine yetkili kimselere defter ve belgelerin ibraz edilmemesi, bu fıkra hükmünün uygulanmasında gizleme olarak kabul edilir. Gerçek bir muamele veya duruma dayanmakla birlikte bu muamele veya durumu mahiyet veya miktar itibariyle gerçeğe aykırı şekilde yansıtan belge ise, muhteviyatı itibariyle yanıltıcı belgedir.

b) Vergi kanunları uyarınca tutulan veya düzenlenen ve saklama ve ibraz mecburiyeti bulunan defter, kayıt ve belgeleri yok edenler veya defter sahifelerini yok ederek yerine başka yapraklar koyanlar veya hiç yaprak koymayanlar veya belgelerin asıl veya suretlerini tamamen veya kısmen sahte olarak düzenleyenler veya bu belgeleri kullananlar, üç yıldan sekiz yıla kadar hapis cezası ile cezalandırılır. Gerçek bir muamele veya durum olmadığı halde bunlar varmış gibi düzenlenen belge, sahte belgedir.

…

ç) (Ek:29/4/2021-7318/4 md.) Hazine ve Maliye

Bakanlığınca yetkilendirilmediği halde, ödeme kaydedici cihaz mührünü kaldıran,

donanım veya yazılımını değiştiren veya yetkilendirilmiş olsun ya da olmasın

ödeme kaydedici cihazın hafıza birimlerine, elektronik devre elemanlarına veya

harici donanım veya yazılımlarla olan bağlantı sistemine ya da kayıt dışı

satışın önlenmesi için kurulan elektronik kontrol ve denetim sistemleri veya

ilgili diğer sistemlere fiziksel veya bilişim yoluyla müdahale ederek;

gerçekleştirilen satışlara ait mali belge veya bilgilerin cihazda kayıt altına

alınmasını engelleyen, cihazda kayıt altına alınan bilgileri değiştiren veya

silen, ödeme kaydedici cihaz veya bağlantılı diğer donanım ve sistemler ya da

kayıt dışı satışın önlenmesi için kurulan elektronik kontrol ve denetim

sistemleri veya ilgili diğer sistemler tarafından Hazine ve Maliye Bakanlığı

veya diğer kamu kurum ve kuruluşlarına elektronik ortamda iletilmesi gereken

belge, bilgi veya verilerin iletilmesini önleyen veya bunların gerçeğe uygun

olmayan şekilde iletilmesine sebebiyet verenler üç yıldan sekiz yıla kadar

hapis cezası ile cezalandırılır.

…”

2. 367. maddesi şöyledir:

“Bazı kaçakçılık suçlarının cezalandırılmasında usül:

Madde 367 – (Değişik: 23/1/2008-5728/280 md.)

(Değişik birinci fıkra: 23/7/2010-6009/13 md.) Yaptıkları inceleme sırasında 359 uncu maddede yazılı suçların işlendiğini tespit eden Vergi Müfettişleri ve Vergi Müfettiş Yardımcıları tarafından ilgili rapor değerlendirme komisyonunun mütalaasıyla doğrudan doğruya ve vergi incelemesine yetkili olan diğer memurlar tarafından ilgili rapor değerlendirme komisyonunun mütalaasıyla vergi dairesi başkanlığı veya defterdarlık tarafından keyfiyetin Cumhuriyet başsavcılığına bildirilmesi mecburidir.

359 uncu maddede yazılı suçların işlendiğine sair suretlerle ıttıla hasıl eden Cumhuriyet başsavcılığı hemen ilgili vergi dairesini haberdar ederek inceleme yapılmasını talep eder.

Kamu davasının açılması, inceleme neticesinin Cumhuriyet başsavcılığına bildirilmesine talik olunur.

(Ek dördüncü fıkra:29/4/2021-7318/5 md.) 359 uncu maddenin (ç) fıkrasında yazılı suçların işlendiğinin inceleme sırasında tespiti halinde incelemenin tamamlanması beklenmeksizin, sair suretlerle öğrenilmesi halinde ise incelemeye başlanmaksızın Vergi Müfettişleri ve Vergi Müfettiş Yardımcıları tarafından bu tespitlere ilişkin rapor düzenlenir ve rapor değerlendirme komisyonunun mütalaasıyla birlikte keyfiyet Cumhuriyet başsavcılığına bildirilir. Kamu davasının açılması için incelemenin tamamlanması şartı aranmaz.

(Ek beşinci fıkra:8/4/2022-7394/5 md.) 359 uncu maddede yazılı suçlara ilişkin yürütülmekte olan soruşturma veya kovuşturmalarda mütalaaya konu fiilin, başka bir kişi tarafından veya başka bir kişiyle birlikte gerçekleştirildiğinin ortaya çıkması durumunda, bu kişi bakımından kamu davası açılması için rapor düzenlenmesi ve mütalaa verilmesi şartı aranmaz.

359 uncu maddede yazılı suçlardan dolayı cezaya hükmedilmesi, vergi ziyaı cezası veya usulsüzlük cezalarının ayrıca uygulanmasına engel teşkil etmez.

(İptal fıkra: Anayasa Mahkemesi’nin 4/11/2021 tarihli ve

E.

2019/4, K.: 2021/78 sayılı Kararı ile.)”

II. İLK İNCELEME

A. E.2023/35 Sayılı Başvuru Yönünden

1. Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü hükümleri uyarınca Zühtü ARSLAN, Hasan Tahsin GÖKCAN, Kadir ÖZKAYA, Engin YILDIRIM, Muammer TOPAL, M. Emin KUZ, Rıdvan GÜLEÇ, Recai AKYEL, Yusuf Şevki HAKYEMEZ, Yıldız SEFERİNOĞLU, Selahaddin MENTEŞ, Basri BAĞCI, İrfan FİDAN, Kenan YAŞAR ve Muhterem İNCE’nin katılımlarıyla 16/2/2023 tarihinde yapılan ilk inceleme toplantısında dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir.

B. E.2023/52 Sayılı Başvuru Yönünden

2. Anılan İçtüzük hükümleri uyarınca Zühtü ARSLAN, Hasan Tahsin GÖKCAN, Kadir ÖZKAYA, Engin YILDIRIM, Muammer TOPAL, M. Emin KUZ, Rıdvan GÜLEÇ, Recai AKYEL, Yusuf Şevki HAKYEMEZ, Yıldız SEFERİNOĞLU, Selahaddin MENTEŞ, Basri BAĞCI, İrfan FİDAN, Kenan YAŞAR ve Muhterem İNCE’nin katılımlarıyla 22/3/2023 tarihinde yapılan ilk inceleme toplantısında dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir.

C. E.2023/118 Sayılı Başvuru Yönünden

3. İçtüzük hükümleri uyarınca Zühtü ARSLAN, Hasan Tahsin GÖKCAN, Kadir ÖZKAYA, Engin YILDIRIM, Muammer TOPAL, M. Emin KUZ, Rıdvan GÜLEÇ, Recai AKYEL, Yusuf Şevki HAKYEMEZ, Yıldız SEFERİNOĞLU, Selahaddin MENTEŞ, Basri BAĞCI, İrfan FİDAN, Kenan YAŞAR ve Muhterem İNCE’nin katılımlarıyla 13/7/2023 tarihinde yapılan ilk inceleme toplantısında dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir.

III. BİRLEŞTİRME KARARLARI

A. E.2023/52 Sayılı Başvuru Yönünden

4. 4/12/2003 tarihli ve 5015 sayılı Petrol Piyasası

Kanunu’nun 14/2/2019 tarihli ve 7164 sayılı Kanun’un 33. maddesiyle

değiştirilen 20. maddesinin ikinci fıkrasına 29/4/2021 tarihli ve 7318 sayılı

Kanun’un 10. maddesiyle eklenen (g) bendinin birinci cümlesinin “...ve Kurum

tarafından her türlü tesiste (rafineri hariç) lisansa tabi tüm faaliyetler

kovuşturmaya yer olmadığına dair karar veya mahkeme kararı kesinleşinceye kadar

geçici olarak durdurulur...” bölümünün iptaline karar verilmesi talebiyle yapılan itiraz

başvurusuna ilişkin E.2023/52 sayılı davanın, aralarındaki hukuki irtibat

nedeniyle E.2023/35 sayılı dava ile BİRLEŞTİRİLMESİNE, esasının kapatılmasına,

esas incelemenin E.2023/35 sayılı dosya üzerinden yürütülmesine 22/3/2023

tarihinde OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir.

B. E.2023/118 Sayılı Başvuru Yönünden

5. 4/12/2003 tarihli

ve 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu’nun 14/2/2019 tarihli ve 7164 sayılı

Kanun’un 33. maddesiyle değiştirilen 20. maddesinin ikinci fıkrasına 29/4/2021

tarihli ve 7318 sayılı Kanun’un 10. maddesiyle eklenen (g) bendinin birinci

cümlesinin “...ve Kurum tarafından her türlü tesiste (rafineri hariç)

lisansa tabi tüm faaliyetler kovuşturmaya yer olmadığına dair karar veya

mahkeme kararı kesinleşinceye kadar geçici olarak durdurulur...” bölümünün iptaline karar verilmesi talebiyle yapılan itiraz

başvurusuna ilişkin E.2023/118 sayılı davanın, aralarındaki hukuki irtibat

nedeniyle E.2023/35 sayılı dava ile BİRLEŞTİRİLMESİNE, esasının kapatılmasına,

esas incelemenin E.2023/35 sayılı dosya üzerinden yürütülmesine 13/7/2023

tarihinde OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir.

IV. ESASIN İNCELENMESİ

6. Başvuru kararları ve ekleri, Raportör Ahmet CANPOLAT tarafından hazırlanan işin esasına ilişkin rapor, itiraz konusu ve ilgili görülen kanun hükümleri, dayanılan Anayasa kuralları ve bunların gerekçeleri ile diğer yasama belgeleri okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:

A. Anlam ve Kapsam

7. Enerji sektörü içinde önemli paya sahip olan petrol faaliyetlerinin yasal çerçevesi 5015 sayılı Kanun’da düzenlenmiştir. Anılan Kanun’un amacı; yurt içi ve yurt dışı kaynaklardan temin olunan petrolün doğrudan veya işlenerek güvenli ve ekonomik olarak rekabet ortamı içinde kullanıcılara sunumuna ilişkin piyasa faaliyetlerinin şeffaf, eşitlikçi ve istikrarlı biçimde sürdürülmesi için yönlendirme, gözetim ve denetim faaliyetlerinin düzenlenmesini sağlamaktır.

8. Kanun hükümleri uyarınca petrol ile ilgili; rafinaj, işleme, madeni yağ üretimi, depolama, iletim, serbest kullanıcı ve ihrakiye faaliyetlerinin yapılması ve bu amaçla tesis kurulması ve/veya işletilmesi, akaryakıt dağıtımı, taşıması ve bayilik faaliyetlerinin yapılması için lisans alınması zorunludur. Petrol piyasasını düzenleme ve lisans verme görevi kamu tüzel kişiliğini haiz, idari ve mali özerkliğe sahip Enerji Piyasası Düzenleme Kurumuna (EPDK) verilmiştir.

9. Kanun’un 20. maddesinin ikinci fıkrasının (g) bendinin

birinci cümlesinde, 213 sayılı Kanun’un 359. maddesinin (a) bendinde belirtilen

muhteviyatı itibarıyla yanıltıcı belge düzenleme veya bu belgeleri kullanma

suçunun, (b) bendinde belirtilen belgelerin asıl veya suretlerini tamamen veya

kısmen sahte olarak düzenleme veya bu belgeleri kullanma suçunun ve aynı

maddenin (ç) fıkrasında yazılı suçların işlendiği tespit edilen rafineri hariç

her türlü tesiste, lisansa tabi tüm faaliyetlerin kovuşturmaya yer olmadığına

dair karar veya mahkeme kararı kesinleşinceye kadar EPDK tarafından geçici

olarak durdurulacağı düzenlenmiştir. Söz konusu cümlenin “…ve Kurum

tarafından her türlü tesiste (rafineri hariç) lisansa tabi tüm faaliyetler

kovuşturmaya yer olmadığına dair karar veya mahkeme kararı kesinleşinceye kadar

geçici olarak durdurulur…” bölümü itiraz konusu kuralı

oluşturmaktadır.

10. İtiraz konusu kural, idarece tesis edilecek tedbirin kapsamını ve süresini göstermektedir. Buna göre; EPDK tarafından rafineri hariç her türlü tesiste lisansa tabi tüm faaliyetler geçici olarak durdurulacak ve bu geçici durdurma tedbiri Cumhuriyet Başsavcılığınca kovuşturmaya yer olmadığına dair karar verilinceye veya mahkeme kararı kesinleşinceye kadar devam edecektir.

B. İtirazların Gerekçeleri

11. Başvuru kararlarında özetle; itiraz konusu kural nedeniyle lisansa tabi faaliyetlerin durdurulmasına ilişkin kararın hukuka uygun olup olmadığı ile uyuşmazlığın esasına yönelik hususların idari yargı mercii tarafından incelenemediği, bu durumun etkili bir hak arama imkânını ortadan kaldırdığı, yalnızca idari tespitlerin yeterli kabul edilmesinin ilgililerin peşinen suçlu sayılması anlamına geldiği, ceza soruşturması/kovuşturması sürecinin sona ermesine kadar işletme hakkında hiçbir tasarrufta bulunulamamasının çalışma ve mülkiyet hakkına ölçüsüz müdahaleye neden olduğu belirtilerek kuralın Anayasa’nın 2., 13., 35., 36., 38. ve 48. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.

C. Anayasa’ya Aykırılık Sorunu

12. Anayasa'nın "Çalışma ve sözleşme hürriyeti" başlıklı 48. maddesinin birinci fıkrasında "Herkes, dilediği alanda çalışma ve sözleşme hürriyetlerine sahiptir. Özel teşebbüsler kurmak serbesttir." denilmek suretiyle çalışma özgürlüğünün bir parçası olan özel teşebbüs özgürlüğü herkes yönünden güvenceye bağlanmıştır. Özel teşebbüs özgürlüğü, her gerçek veya özel hukuk tüzel kişisinin tercih ettiği alanda ekonomik-ticari faaliyette bulunmak üzere teşebbüs kurabilmesini, dilediği mesleki faaliyete girebilmesini ve faaliyeti ile mesleğini devletin veya üçüncü kişilerin müdahalesi olmaksızın dilediği biçimde yürütebilmesini ifade etmektedir (AYM, E.2015/34, K.2015/48, 13/5/2015).

13. Kural, rafineri hariç her türlü tesiste lisansa tabi tüm faaliyetlerin kovuşturmaya yer olmadığına dair kararın veya mahkeme kararının kesinleşinceye kadar geçici olarak durdurulmasını öngörmek suretiyle teşebbüs özgürlüğüne yönelik bir sınırlama getirmektedir.

14. Anayasa’nın 13. maddesinde “Temel hak ve hürriyetler, özlerine dokunulmaksızın yalnızca Anayasanın ilgili maddelerinde belirtilen sebeplere bağlı olarak ve ancak kanunla sınırlanabilir. Bu sınırlamalar, Anayasanın sözüne ve ruhuna, demokratik toplum düzeninin ve lâik Cumhuriyetin gereklerine ve ölçülülük ilkesine aykırı olamaz.” denilmektedir. Buna göre temel hak ve özgürlüklere sınırlama getiren düzenlemelerin kanunla yapılması, Anayasa’da öngörülen sınırlama sebebine uygun ve ölçülü olması gerekir.

15. Bu kapsamda teşebbüs özgürlüğünü sınırlamaya yönelik bir kanuni düzenlemenin şeklen var olması yeterli olmayıp yasal kuralların keyfîliğe izin vermeyecek şekilde belirli, ulaşılabilir ve öngörülebilir düzenlemeler niteliğinde olması gerekir.

16. Esasen temel hak ve özgürlükleri sınırlayan kanunun

bu niteliklere sahip olması Anayasa’nın 2. maddesinde güvenceye alınan hukuk

devleti ilkesinin de bir gereğidir. Hukuk devletinde kanuni düzenlemelerin hem

kişiler hem de idare yönünden herhangi bir duraksamaya ve kuşkuya yer

vermeyecek şekilde açık, net, anlaşılır, uygulanabilir ve nesnel olması, ayrıca

kamu otoritelerinin keyfî uygulamalarına karşı koruyucu önlem içermesi gerekir.

Kanunda bulunması gereken bu nitelikler hukuki güvenliğin sağlanması bakımından

da zorunludur. Zira bu ilke hukuk normlarının öngörülebilir olmasını, kişilerin

tüm eylem ve işlemlerinde devlete güven duyabilmesini, devletin de yasal

düzenlemelerinde bu güven duygusunu zedeleyici yöntemlerden kaçınmasını gerekli

kılar (AYM, E.2015/41, K.2017/98, 4/5/2017, §§ 153, 154). Dolayısıyla

Anayasa’nın 13. maddesinde sınırlama ölçütü olarak belirtilen kanunilik,

Anayasa’nın 2. maddesinde güvenceye alınan hukuk devleti ilkesi ışığında

yorumlanmalıdır.

17. İtiraz konusu

kural uyarınca faaliyetin geçici olarak durdurulması tedbirinin uygulanması

için öncelikle kuralda belirtilen vergi kaçakçılığı suçlarının işlenip

işlenmediğinin tespiti amacıyla lisansa tabi faaliyet gösterenlerin

eylemlerinin incelemeye konu edilerek Vergi Denetim Kurulu müfettişlerince bu

mükellefler hakkında rapor düzenlenmesi gerekmektedir. Daha sonra vergi

müfettişlerince yapılan inceleme sonucunda bu fiillerin işlendiği yönünde rapor

tanzim edilmesi durumunda düzenlenen raporun geçici faaliyet durdurma işlemi

yapılmaksızın Vergi Denetim Kurulu Başkanlığına intikal ettirilmesi ve rapor

değerlendirme komisyonunun olumlu mütalaasından geçtikten sonra Cumhuriyet

Başsavcılığına gönderilerek suç duyurusunda bulunulması gerekmektedir. Son

aşamada lisansa tabi tüm faaliyetlerin geçici olarak durdurulması tedbirinin

uygulanması amacıyla Vergi Denetim Kurulu tarafından EPDK’ya bildirimde

bulunulması ve EPDK tarafından denetim yetkisine sahip kolluk birimleri

aracılığıyla ilgili tesis mühürlenerek lisansa tabi tüm faaliyetlerin kovuşturmaya

yer olmadığına dair karar veya mahkeme kararı kesinleşinceye kadar durdurulacağı

anlaşılmaktadır.

18. Bu itibarla geçici olarak faaliyet durdurma tedbirini gerektiren hâller, tedbirin kim tarafından tesis edileceği ve devam edeceği azami sürenin herhangi bir tereddüde yer vermeyecek biçimde açık ve net olarak belirlendiği gözetildiğinde kuralın belirli ve öngörülebilir olduğu anlaşılmaktadır.

19. Anayasa'nın 48. maddesinde özel teşebbüs özgürlüğü

mutlak bir hak olarak düzenlenmemiş olup anılan maddenin ikinci fıkrasında

"Devlet, özel teşebbüslerin millî ekonominin gereklerine ve sosyal

amaçlara uygun yürümesini, güvenlik ve kararlılık içinde çalışmasını sağlayacak

tedbirleri alır." hükmüne yer verilmek suretiyle millî ekonominin

gerekleri ve sosyal amaçlarla bu özgürlüğe sınırlamalar

getirilebilmesine imkân sağlanmıştır. Nitekim maddenin gerekçesinde de "Devlet,

kamu yararı olan hallerde ve millî ekonominin gerekleri ve sosyal amaçlarla

özel teşebbüs özgürlüğüne sınırlamalar getirebilir." denilerek millî

ekonominin gerekleri ve sosyal amaçların özel teşebbüs özgürlüğü

yönünden birer sınırlama sebebi olduğu vurgulanmıştır (AYM, E.2015/34,

K.2015/48, 13/5/2015).

20. Kuralla, petrol piyasasında vergi kaçakçılığıyla etkin şekilde mücadele edilmesinin ve bu nedenle devletin vergi kaybına uğramasının önlenmesinin amaçlandığı anlaşılmaktadır. Bu itibarla vergi kaybının ve suç işlenmesinin önlenmesi amacıyla teşebbüs özgürlüğüne müdahalede bulunulmasının anayasal açıdan meşru bir amaca dayandığı sonucuna ulaşılmıştır. Ancak sınırlamanın meşru bir amacının bulunması yeterli olmayıp ölçülü olması da gerekmektedir.

21. Anayasa’nın 13. maddesinde güvence altına alınan ölçülülük ilkesi ise elverişlilik, gereklilik ve orantılılık olmak üzere üç alt ilkeden oluşmaktadır. Elverişlilik öngörülen sınırlamanın ulaşılmak istenen amacı gerçekleştirmeye elverişli olmasını, gereklilik ulaşılmak istenen amaç bakımından sınırlamanın zorunlu olmasını, diğer bir ifadeyle aynı amaca daha hafif bir sınırlama ile ulaşılmasının mümkün olmamasını, orantılılık ise hakka getirilen sınırlama ile ulaşılmak istenen amaç arasında makul bir dengenin gözetilmesi gerekliliğini ifade etmektedir.

22. Petrol piyasasında lisansa tabi faaliyetlerde kuralda belirtilen vergi kaçakçılığı suçlarının işlendiği tespit edilen tesislerin faaliyetlerinin geçici olarak durdurulması sonucunda vergi kaybı riskinin azalacağı açıktır. Bu itibarla kuralın anılan meşru amaca ulaşma bakımından elverişli olmadığı söylenemez.

23. Faaliyetin geçici olarak durdurulması tedbiri teşebbüsün

ekonomik geleceğini tehlikeye düşürdüğünden oldukça

ağır bir sınırlamadır. Bu bağlamda daha

hafif bir sınırlama aracının bulunup bulunmadığı önem taşımaktadır. Faaliyetin

geçici olarak durdurulması yerine teminat göstererek faaliyetin devamına imkân

tanınması da başvurulabilecek araçlardan biridir. Ancak tedbire konu faaliyet

alanında çok kısa sürede oldukça yüksek tutarlarda vergi kaçakçılığının

yapılabilmesinin mümkün olması karşısında teminat gösterme yükümlülüğünün meşru

amaca ulaşılması bakımından faaliyetin geçici olarak durdurulması kadar etkili sonuç

doğurmayabileceği anlaşılmaktadır. Dolayısıyla kanun koyucunun doğrudan

faaliyetin geçici olarak durdurulmasını öngörmüş olmasının takdir yetkisi

kapsamında kaldığı ve gerekli olduğu sonucuna ulaşılmıştır.

24. Kanun dışı faaliyetin önlenmesi bakımından idarece yapılacak tespit üzerine faaliyetin geçici olarak durdurulması etkili bir araçtır. Söz konusu tedbir işleminin bir mahkeme tarafından uygulanması gerektiğine dair anayasal güvence bulunmamakla birlikte tedbirin yargısal bir tespit olmadan uygulanacak olması hatalı değerlendirmelerin yapılması ihtimalini de beraberinde getirmektedir. Buna karşın tedbir işlemine karşı Anayasa’nın 125. maddesi uyarınca idari yargı yoluna başvurulması ve açık bir hukuka aykırılığın bulunduğu hâllerde yargı mercilerince yürütmenin durdurulmasına karar verilebilmesi mümkündür.

25. Diğer yandan faaliyetin

geçici olarak durdurulmasına neden olan

fiiller sebebiyle yapılacak ceza yargılamasının idari tedbir üzerindeki etkisi

de orantılılık incelemesinde gözetilmelidir. Buna göre idarenin faaliyeti geçici olarak durdurma işlemi,

Cumhuriyet Başsavcılığınca kovuşturmaya yer olmadığına dair karar veya mahkeme

kararı kesinleşinceye kadar devam edecektir. 5015 sayılı Kanun’da tedbir

işleminin değişen şartlara göre soruşturma ve kovuşturma aşamasında gözden

geçirilmesine imkân tanıyan bir düzenleme bulunmadığı gibi kişi hakkında

yürütülen ceza yargılamasında kovuşturmaya yer olmadığına dair kararın veya

beraat kararının verildiği ancak henüz kesinleşmediği döneme dair bir istisnanın

da yer almadığı anlaşılmaktadır. Dolayısıyla kişi hakkında yürütülen ceza

yargılamasında idarenin tespitinden farklı bir değerlendirme yapıldığı

durumlarda kuralın idarenin tedbir işlemini sebep unsuru yönünden yeniden

gözden geçirmesine imkân tanımadığı sonucuna ulaşılmıştır.

26. Bu itibarla tedbir işleminin değişen şartlara göre soruşturma ve kovuşturma aşamasında gözden geçirilerek kaldırılmasına veya bu süre zarfında faaliyetin geçici olarak durdurulmasında daha hafif tedbirin uygulanmasına imkân tanımayan kuralın kişilere aşırı bir külfet yüklediği ve kamu zararının önlenmesi biçimindeki amaç ile teşebbüs özgürlüğüne getirilen sınırlama arasındaki makul dengenin bozulduğu, kuralın orantısız, dolayısıyla ölçüsüz bir sınırlamaya neden olduğu anlaşılmaktadır.

27. Açıklanan nedenlerle kural, Anayasa’nın 13. ve 48. maddelerine aykırıdır. İptali gerekir.

Muhterem İNCE bu görüşe katılmamıştır.

Kuralın Anayasa’nın 2. maddesine de aykırı olduğu ileri sürülmüş ise de bu bağlamda belirtilen hususların Anayasa’nın 13. ve 48. maddeleri yönünden yapılan değerlendirmeler kapsamında ele alınmış olması nedeniyle Anayasa’nın 2. maddesi yönünden ayrıca bir inceleme yapılmasına gerek görülmemiştir.

Kural Anayasa’nın 13. ve 48. maddelerine aykırı görülerek iptal edildiğinden ayrıca Anayasa’nın 36. ve 38. maddeleri yönünden incelenmemiştir.

V.

İPTALİN DİĞER KURALLARA ETKİSİ

28. 30/3/2011 tarihli ve 6216 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun’un 43. maddesinin (4) numaralı fıkrasında kanunun, Cumhurbaşkanlığı kararnamesinin veya Türkiye Büyük Millet Meclisi İçtüzüğü’nün belirli kurallarının iptali, diğer kurallarının veya tümünün uygulanmaması sonucunu doğuruyorsa bunların da Anayasa Mahkemesince iptaline karar verilebileceği öngörülmektedir.

29. 5015 sayılı Kanun’un 20. maddesinin ikinci fıkrasının (g) bendinin birinci cümlesinin “...ve Kurum tarafından her türlü tesiste (rafineri hariç) lisansa tabi tüm faaliyetler kovuşturmaya yer olmadığına dair karar veya mahkeme kararı kesinleşinceye kadar geçici olarak durdurulur...” bölümünün iptali nedeniyle uygulanma imkânı kalmayan anılan cümlenin “...ve bu süre içinde söz konusu tesis için başka bir gerçek veya tüzel kişiye de lisans verilmez.” bölümünün 6216 sayılı Kanun’un 43. maddesinin (4) numaralı fıkrası gereğince iptali gerekir.

VI. İPTAL KARARININ YÜRÜRLÜĞE GİRECEĞİ GÜN SORUNU

30. Anayasa’nın 153. maddesinin üçüncü fıkrasında “Kanun,

Cumhurbaşkanlığı kararnamesi veya Türkiye Büyük Millet Meclisi İçtüzüğü ya da

bunların hükümleri, iptal kararlarının Resmî Gazetede yayımlandığı tarihte

yürürlükten kalkar. Gereken hallerde Anayasa Mahkemesi iptal hükmünün yürürlüğe

gireceği tarihi ayrıca kararlaştırabilir. Bu tarih, kararın Resmî Gazetede

yayımlandığı günden başlayarak bir yılı geçemez.” denilmekte, 6216 sayılı Kanun’un

66. maddesinin (3) numaralı fıkrasında da bu kural tekrarlanmak suretiyle

Anayasa Mahkemesinin gerekli gördüğü hâllerde iptal kararının Resmî Gazete’de

yayımlandığı günden başlayarak yürürlüğe gireceği tarihi bir yılı geçmemek

üzere ayrıca kararlaştırabileceği belirtilmektedir.

31. 5015 sayılı Kanun’un 20.

maddesinin ikinci fıkrasının (g) bendinin birinci cümlesinde yer alan “...ve

Kurum tarafından her türlü tesiste (rafineri hariç) lisansa tabi tüm

faaliyetler kovuşturmaya yer olmadığına dair karar veya mahkeme kararı

kesinleşinceye kadar geçici olarak durdurulur...” ve “...ve bu süre

içinde söz konusu tesis için başka bir gerçek veya tüzel kişiye de lisans

verilmez.” bölümlerinin iptal edilmeleri

nedeniyle doğacak hukuksal boşluk kamu yararını ihlal edecek nitelikte

görüldüğünden Anayasa’nın 153. maddesinin üçüncü fıkrası ile 6216 sayılı

Kanun’un 66. maddesinin (3) numaralı fıkrası gereğince iptal hükümlerinin

kararın Resmî Gazete’de yayımlanmasından başlayarak dokuz ay sonra yürürlüğe

girmesi uygun görülmüştür.

VII. HÜKÜM

4/12/2003 tarihli ve 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu’nun 14/2/2019 tarihli ve 7164 sayılı Kanun’un 33. maddesiyle değiştirilen 20. maddesinin ikinci fıkrasına 29/4/2021 tarihli ve 7318 sayılı Kanun’un 10. maddesiyle eklenen (g) bendinin;

A. Birinci

cümlesinin;

1. “...ve Kurum tarafından her türlü tesiste (rafineri hariç) lisansa tabi tüm faaliyetler kovuşturmaya yer olmadığına dair karar veya mahkeme kararı kesinleşinceye kadar geçici olarak durdurulur...” bölümünün Anayasa’ya aykırı olduğuna ve İPTALİNE, Muhterem İNCE’nin karşıoyu ve OYÇOKLUĞUYLA,

2. “...ve bu süre içinde söz konusu tesis için başka bir gerçek veya tüzel kişiye de lisans verilmez.” bölümünün 30/3/2011 tarihli ve 6216 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun’un 43. maddesinin (4) numaralı fıkrası gereğince İPTALİNE OYBİRLİĞİYLE,

KARŞIOY GEREKÇESİ

1. Mahkememiz çoğunluğu tarafından 4/12/2003 tarihli ve 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu’nun 20. maddesinin ikinci fıkrasının (g) bendinin birinci cümlesinin “...ve Kurum tarafından her türlü tesiste (rafineri hariç) lisansa tabi tüm faaliyetler kovuşturmaya yer olmadığına dair karar veya mahkeme kararı kesinleşinceye kadar geçici olarak durdurulur...” bölümünün iptaline karar verilmiştir.

2. Kanun’un 20. maddesinin ikinci fıkrasının (g) bendinin birinci cümlesinde, 213 sayılı Kanun’un 359. maddesinin (a) bendinde belirtilen muhteviyatı itibarıyla yanıltıcı belge düzenleme veya bu belgeleri kullanma suçunun, (b) bendinde belirtilen belgelerin asıl veya suretlerini tamamen veya kısmen sahte olarak düzenleme veya bu belgeleri kullanma suçunun ve aynı maddenin (ç) fıkrasında yazılı suçların işlendiği tespit edilen rafineri hariç her türlü tesiste, lisansa tabi tüm faaliyetlerin kovuşturmaya yer olmadığına dair karar veya mahkeme kararı kesinleşinceye kadar EPDK tarafından geçici olarak durdurulacağı düzenlenmiştir.

3. Benzer bir kural, AYM’nin E.2023/32, K.2023/138, 26/7/2023 tarihli kararına konu olmuş ve iptal edilmiştir. Anılan karara ilişkin karşıoyumda açıkladığım gerekçelerle çoğunluğun iptal yönündeki görüşüne katılmıyorum.

Başkan Zühtü ARSLAN Başkanvekili Hasan Tahsin GÖKCAN Başkanvekili Kadir ÖZKAYA Üye Engin YILDIRIM Üye Muammer TOPAL Üye Rıdvan GÜLEÇ Üye Yusuf Şevki HAKYEMEZ Üye Yıldız SEFERİNOĞLU Üye Selahaddin MENTEŞ Üye Basri BAĞCI Üye İrfan FİDAN Üye Kenan YAŞAR Üye Muhterem İNCE Üye Muhterem İNCE