AYM Norm Denetimi E.2024/42 K.2024/95

üyeleri Burcu KÖKSAL, Gökhan GÜNAYDIN, Ali Mahir BAŞARIR ile birlikte 128 milletvekili

İPTAL DAVASININ KONUSU

25/12/2023 tarihli ve 7490 sayılı 2022 Yılı Merkezi Yönetim Kesin Hesap Kanunu’nun 4. maddesinin (2) numaralı fıkrasının Anayasa’nın 7., 87., 88., 89. ve 161. maddelerine aykırılığı ileri sürülerek iptaline ve yürürlüğünün durdurulmasına karar verilmesi talebidir.

I. İPTALİ İSTENEN KANUN HÜKMÜ

Kanun’un 4. maddesinin iptali talep edilen (2) numaralı fıkrası şöyledir:

“(2) Merkezi yönetim kesin hesap gider cetvellerinde gösterildiği üzere, kamu idarelerinin 2022 yılı ödenek üstü giderlerini karşılamak üzere, 5018 sayılı Kanuna ekli;

a) (I) sayılı cetvelde yer alan genel bütçe kapsamındaki kamu idarelerinin 4.139.051.484,36 Türk lirası gideri,

b) (II) sayılı cetvelde yer alan özel bütçeli idarelerin 2.484.814,13 Türk lirası gideri,

karşılığı ödenek, kullanılmayan ödenekten mahsup edilmek suretiyle karşılanmıştır.”

II. İLK İNCELEME

1. Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü hükümleri uyarınca Zühtü ARSLAN, Hasan Tahsin GÖKCAN, Kadir ÖZKAYA, Engin YILDIRIM, M. Emin KUZ, Rıdvan GÜLEÇ, Yusuf Şevki HAKYEMEZ, Yıldız SEFERİNOĞLU, Selahaddin MENTEŞ, Basri BAĞCI, İrfan FİDAN, Kenan YAŞAR, Muhterem İNCE ve Yılmaz AKÇİL’in katılımlarıyla 22/2/2024 tarihinde yapılan ilk inceleme toplantısında dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine, yürürlüğü durdurma talebinin esas inceleme aşamasında karara bağlanmasına OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir.

III. ESASIN İNCELENMESİ

2. Dava dilekçesi ve ekleri, Raportör Ömer DURSUN tarafından hazırlanan işin esasına ilişkin rapor, dava konusu kanun hükmü, dayanılan Anayasa kuralları ve bunların gerekçeleri ile diğer yasama belgeleri okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:

A. Anlam ve Kapsam

3. 2022 Yılı Merkezi Yönetim Kesin Hesap Kanunu’nun “Kullanılmayan ödenek” başlıklı 4. maddesinin dava konusu (2) numaralı fıkrasında; anılan Kanun’un ekindeki gider cetvellerinde gösterildiği üzere, kamu idarelerinin 2022 yılı ödenek üstü giderlerini karşılamak üzere, 10/12/2003 tarihli ve 5018 sayılı Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanunu’na ekli; (I) Sayılı Cetvel’de yer alan genel bütçe kapsamındaki kamu idareleri için 4.139.051.484,36 TL, (II) Sayılı Cetvel’de yer alan özel bütçeli idareler için 2.484.814,13 TL olmak üzere toplam 4.141.536.298,49 TL karşılığı ödeneğin kullanılmayan ödenekten mahsup edilmek suretiyle karşılanması öngörülmüştür.

B. İptal Talebinin Gerekçesi

4. Dava dilekçesinde özetle; merkezî yönetim kapsamındaki

kamu idarelerinin zorunlu nedenlerle yapmış oldukları ödenek üstü giderlerinin

kullanılmayan ödenekten mahsup edilmek suretiyle karşılanmasının öngörülmesiyle

2022 Yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu ile verilen ödeneklerin üzerinde harcama

yapan kamu idarelerine bütçe yılı geçtikten sonra ödenek tahsis edildiği, bu

durumun 5018 sayılı Kanun hükümleriyle bağdaşmadığı, kesin hesap kanunlarında

yalnızca bütçenin uygulama sonuçlarına ilişkin bilgi ve açıklamalara yer

verilebileceği, bunların haricinde ödenek üstü harcamaların kabul edilmesine

dair hükümlere yer verilmesinin mümkün olmadığı, aksi durumla 5018 sayılı Kanun

hükümlerinin 2022 yılı için uygulanamaz hâle getirildiği, harcamanın yapıldığı

yıldan sonra kesin hesap kanunu ile ödenek verilmesi suretiyle yasama organının

kamu harcamalarının çeşit ve miktarı ile kaynağını önceden belirleme ve

onaylama yetkisini ifade eden bütçe hakkının ortadan kaldırıldığı belirtilerek

kuralın Anayasa’nın 7., 87., 88., 89. ve 161. maddelerine aykırı olduğu ileri

sürülmüştür.

C. Anayasa’ya Aykırılık Sorunu

5. Anayasa’nın 161. maddesinin birinci fıkrasında “Kamu

idarelerinin ve kamu iktisadî teşebbüsleri dışındaki kamu tüzel kişilerinin

harcamaları yıllık bütçelerle yapılır”, yedinci fıkrasında da “Merkezî

yönetim bütçesiyle verilen ödenek, harcanabilecek tutarın sınırını gösterir.”

hükümlerine yer verilmek suretiyle kamu idarelerinin harcamalarının yıllık

bütçeler ile yapılacağı ve bütçelerle verilen ödeneğin idarelerin

harcayabileceği sınırı gösterdiği belirtilmiştir. Merkezî yönetim kapsamındaki

idarelerin bütçeleri bütçe kanunlarıyla yapılmaktadır. Bütçe kanunlarının

harcanabilecek sınırı göstermesi gerekliliği, ödenek tutarlarının önceden

belirlenmesini ve bu doğrultuda izin verilmesini zorunlu kılmaktadır.

6. Anayasa’nın anılan maddesinin üçüncü fıkrasında ise bütçe kanunu teklifinin Cumhurbaşkanınca mali yılbaşından en az yetmiş beş gün önce Türkiye Büyük Millet Meclisine (TBMM) sunulacağı ve teklifin mali yılbaşına kadar Bütçe Komisyonunda görüşülerek Genel Kurul tarafından karara bağlanacağı belirtilmek suretiyle bütçe kanunlarının harcama yapılacak mali yılbaşından önce karara bağlanması gerektiği açıkça ifade edilmiştir.

7. Ayrıca maddenin dördüncü fıkrasında bütçe kanunlarının süresinde yürürlüğe konulamaması hâlinde geçici bütçe kanununun çıkarılacağı, geçici bütçe kanununun da çıkarılamaması durumunda ise yeni bütçe kanunu kabul edilinceye kadar bir önceki yılın bütçesinin yeniden değerleme oranına göre artırılarak uygulanacağı öngörülmek suretiyle harcama yapılabilmesi için önceden izin verme zorunluluğuna uygun olarak çeşitli düzenlemeler yapılmıştır.

8. Bu itibarla Anayasa’nın 161. maddesinin anılan hükümleri gözetildiğinde kamu iktisadi teşebbüsleri dışındaki kamu idare ve kurumlarının harcamalarının önceden izin verilen yıllık bütçe kanunlarıyla yapılması gerektiği açıktır.

9. Anayasa’nın 161. maddesinin dokuzuncu fıkrasında “Merkezî

yönetim kesinhesap kanunu teklifi, ilgili olduğu malî yılın sonundan başlayarak

en geç altı ay sonra Cumhurbaşkanı tarafından Türkiye Büyük Millet Meclisine

sunulur.” hükmüne yer verilerek kesin hesap kanunu teklifinin ilgili olduğu

mali yıldan sonra verileceği belirtilmiştir. Maddenin onuncu fıkrasında da “Kesinhesap

kanunu teklifi ve genel uygunluk bildiriminin Türkiye Büyük Millet Meclisine verilmiş

olması, ilgili yıla ait Sayıştayca sonuçlandırılamamış denetim ve hesap

yargılamasını önlemez ve bunların karara bağlandığı anlamına gelmez.”

denilmek suretiyle kesin hesap kanununun denetleme ve ibra etme fonksiyonlarına

değinilmiştir.

10. Anayasa’nın 87. maddesinde TBMM’nin görev ve yetkileri arasında sayılan kanun koymak, değiştirmek ve kaldırmak görev ve yetkisinin yanında bütçe ve kesin hesap kanun tekliflerini görüşmek ve kabul etmek görev ve yetkisine de yer verilmiştir. Anayasa’nın 88. maddesinde ise kanunların TBMM’de teklif, görüşülme usul ve esasları düzenlenirken kesin hesap kanunlarının görüşülme usul ve esasları 161. maddede belirtilmiştir. Bu maddede kesin hesap kanun tekliflerinin görüşülmesinde ayrı bir yöntem kabul edilmiş, kesin hesap kanun teklifinin Cumhurbaşkanı tarafından sunulması hükme bağlanmıştır.

11. Kesin hesap kanunlarını diğer kanunlardan ayrı tutan bu düzenlemeler gözetildiğinde kesin hesap kanunlarının konusunun bütçe kanunlarında yer alan ödeneklerin uygulanmasını göstermekle sınırlı olduğu, kanunlarla ve bütçe kanunuyla düzenlenmesi gereken bir konunun kesin hesap kanunlarıyla düzenlenemeyeceği, herhangi bir kanunda yer alan hükümlerin değiştirilemeyeceği ve kaldırılamayacağı açıktır.

12. Bütçeler genel olarak belirli bir dönemdeki gelir ve

gider tahminleri ile bunların uygulanmasına ilişkin hususları gösteren ve

usulüne uygun olarak yürürlüğe konulan belgelerdir. Bununla birlikte bütçeler,

yasama organı tarafından yürütme organına yıllık olarak kamu gelirlerinin toplanması

ve giderlerin yapılması için izin ve yetki verilmesini düzenleyen kanunlardır.

Yürütmeye verilen bu izin ve yetki, özünde yasama organının halktan aldığı

bütçe hakkının gereğidir. Bir başka deyişle bütçe hakkı, vergi ve benzeri

gelirlerle kamu harcamalarının çeşit ve miktarını belirleme, onaylama ve bütçe

harcamalarının sonuçlarını denetleme hakkıdır. Meclis, bütçe ile verdiği

yetkinin uygun kullanılmasını da bütçe sürecinin bir parçası olan kesin hesap

faaliyeti ile denetlemektedir (AYM, E.2016/47, K.2018/10, 14/2/2018, §§ 25-26).

13. Dava konusu kuralla 5018 sayılı Kanun’a ekli (I) ve

(II) Sayılı Cetvellerde yer alan idarelerin 2022 Yılı Merkezi Yönetim Bütçe

Kanunu’nda verilen ödenek tutarlarını aşan harcamaları için ek ödenek kabul

edilmektedir. Bu itibarla kuralla cari yıldan sonra kamu idarelerine harcama

yetkisi verilmektedir. Bu durum ise kamu harcamalarının önceden izin alınarak

yıllık bütçelerle yapılması ilkesine ve bütçe hakkına aykırılık

oluşturmaktadır. Nitekim bütçe ile verilen ödenekler, harcama yapılabilecek

tutarları gösterdiğinden kural ile TBMM’nin bütçe hakkı ihlal edilerek yapılan

yetkisiz harcamalar kesin hesap kanunu ile kabul edilmektedir (benzer yönde

değerlendirme için bkz. AYM, E.2020/33, K.2023/161, 28/9/2023, § 13).

14. Ayrıca ek ödeneğin kullanılmayan ödenekten mahsup

edilmesi uygulamanın kamu harcamalarının önceden izin alınması ilkesine

uygunluğunu sağlamamaktadır. Kamu harcamalarının önceden izin şartına

bağlanması, sadece harcama miktarının toplam tutarına izin verilmesi değil,

harcamaların çeşidi ve miktarının da meclis tarafından bilinmesi ve onaylanması

gerekliliği anlamına gelmektedir (AYM, E.2020/33, K.2023/161, 28/09/2023, §

14). Harcamanın önceden planlanması zorunluluğu sebebiyle verilen harcama

izninin esnek olması gerektiği açık olsa da bu esnekliğin Anayasa’nın 161.

maddesinin ikinci fıkrası gereği 5018 sayılı Kanun’da bütçe hakkının

kullanılmasını engellemeyecek şekilde düzenlenmesi gerekmektedir.

15. Anayasa’nın 161. maddesinde bütçe kanunları ile kesin hesap kanunlarına farklı amaçlar yüklenmiş ve bu amaçlar ve niteliklerine uygun olarak kanunlaştırılmalarında farklı usul ve esaslar öngörülmüştür. Bütçelerle verilen harcama yetkisi, kesin hesap kanunlarıyla kontrol edilerek idare ve kurumların yaptıkları harcamalar denetlenmektedir. Yasama organının kamu harcamalarının çeşit ve miktarı ile kaynağını önceden belirleme ve onaylama yetkisi bütçe hakkının bir gereğidir. Bu itibarla kesin hesap kanunlarıyla harcama yetkisinin verilmesi, Anayasa’nın 161. maddesine aykırılık oluşturmakta ve bütçe hakkı ile bağdaşmamaktadır (AYM, E.2020/33, K.2023/161, 28/9/2023, § 14).

16. Ayrıca yasama organının yürütmenin gelir toplamasına ve harcama yapmasına izin vermesini, akabinde de harcamaların önceden verilen izne uygunluğunun denetlenmesini ifade eden bütçe hakkı, Anayasa’da düzenlenen ve bireylere tanınan hak ve özgürlüklerden mahiyet itibarıyla oldukça farklıdır. Her ne kadar yasama organının bu yetkisi hak biçiminde isimlendirilmekteyse de bütçe hakkı hakikatte münhasır bir kamu yetkisini ifade etmektedir. Dolayısıyla bütçe hakkı ve bütçe hakkının bir gereği olan önceden izin şartı bireylere tanınan hak ve özgürlüklerden farklı olarak feragat edilebilir nitelikte bir yetki değildir (AYM, E.2020/33, K.2023/161, 28/9/2023, § 15).

17. Öte yandan 5018 sayılı Kanun’un 19. maddesinde ödeneklerin yetersiz olması durumunda ek bütçe yapılması, 26. maddesinde yeterli ödeneği bulunmayan işler için yüklenmeye girişilemeyeceği, 31. maddesinde bütçede öngörülen ödenekler kadar harcama yapılabileceği, 42. maddesinde kesin hesap kanununun muhasebe kayıtlarını esas alarak merkezî yönetim bütçe kanununun uygulama sonuçlarını göstereceği, 70. maddesinde ise ödenek üstü harcama yapan harcama yetkililerine ilişkin yaptırımlar düzenlenmiştir .

18. Ödeneklerin yeterli olmaması durumunda; 5018 sayılı

Kanun’un 26., 31. ve 70. maddeleri gereğince harcama yapılmaması, 19. maddesi

uyarınca zorunluluk durumunda ek bütçe yapılması ve 42. maddesine göre kesin

hesap kanununun yalnızca bütçenin uygulama sonuçlarını göstermesi gerekirken

dava konusu kuralla tamamlayıcı ödeneğin verilmesi 5018 sayılı Kanun’un 19.,

26., 31., 42. ve 70. maddelerini 2022 yılı yönünden uygulanamaz hâle

getirmektedir. Dolayısıyla kesin hesap kanunuyla, belirli bir giderin karşılığı

ödeneğin, kullanılmayan ödenekten mahsup edilmek suretiyle karşılanmasının

Anayasa’nın 161. maddesinde yer alan bütçe hakkıyla bağlaşmadığı

anlaşılmaktadır (benzer yönde değerlendirme için bkz. AYM, E.2020/33,

K.2023/161, 28/9/2023, § 17).

19. Nitekim Anayasa Mahkemesinin 28/9/2023 tarihli ve

E.2020/33, K.2023/161 sayılı kararında 21/12/2019 tarihli ve 7198 sayılı 2018

Yılı Merkezi Yönetim Kesin Hesap Kanunu’nun 4. maddesinin 2018 yılı ödenek üstü

giderlerini karşılamak üzere tamamlayıcı ödenek verilmesini öngören (3)

numaralı fıkrasının, kamu iktisadi teşebbüsleri dışındaki kamu idare ve

kurumlarının harcamalarının önceden izin verilen yıllık bütçe kanunlarıyla

yapılması gerektiği, kesin hesap kanunlarının konusunun bütçe kanunlarında yer

alan ödeneklerin uygulanmasını göstermekle sınırlı olduğu, ödenek üstü

yapılacak harcamalara ilişkin kanunlarda hükümlerin bulunduğu ve kesin hesap

kanunlarıyla harcama yetkisi verilmesinin bütçe hakkıyla bağdaşmadığı

belirtilerek anılan fıkranın Anayasa’nın 87. ve 161. maddelerine aykırı olduğu

gerekçesiyle iptaline karar verilmiştir (AYM, E.2020/33, K.2023/161, 28/9/2023,

§§ 8, 11, 17, 18).

20. Bu itibarla söz konusu kuralla benzer nitelikte olan dava konusu kural bakımından da Anayasa Mahkemesinin anılan kararından ayrılmayı gerektirir bir durum bulunmamaktadır.

21. Açıklanan nedenlerle kural, Anayasa’nın 87. ve 161. maddelerine aykırıdır. İptali gerekir.

Recai AKYEL, Selahaddin MENTEŞ, İrfan FİDAN, Muhterem İNCE ve Yılmaz AKÇİL bu görüşe katılmamışlardır.

Kural, Anayasa’nın 87. ve 161. maddelerine aykırı görülerek iptal edildiğinden Anayasa’nın 7., 88. ve 89. maddeleri yönünden ayrıca incelenmemiştir.

IV. YÜRÜRLÜĞÜN DURDURULMASI TALEBİ

22. Dava dilekçesinde özetle, dava konusu kuralın uygulanması hâlinde telafisi güç veya imkânsız zararların doğabileceği belirtilerek yürürlüğünün durdurulmasına karar verilmesi talep edilmiştir.

25/12/2023 tarihli ve 7490 sayılı 2022 Yılı Merkezi Yönetim Kesin Hesap Kanunu’nun 4. maddesinin (2) numaralı fıkrasına yönelik yürürlüğün durdurulması talebinin, koşulları oluşmadığından REDDİNE 4/4/2024 tarihinde OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir.

KARŞIOY GEREKÇESİ

25/12/2023 tarihli ve 7490 sayılı 2022 Yılı Merkezi Yönetim Kesin Hesap Kanunu’nun 4. maddesinin (2) numaralı fıkrasının Anayasa’nın 87. ve 161. maddelerine aykırı olduğuna ve iptaline karar verilmiştir. İptal kararının gerekçesinde, kuralla cari yıldan sonra kamu idarelerine harcama yetkisi verildiği, bu durumun kamu harcamalarının önceden izin alınarak yıllık bütçelerle yapılması ilkesine ve bütçe hakkına aykırılık oluşturduğu, bütçeyle verilen ödenekler harcama yapılabilecek tutarları gösterdiğinden kuralla meclisin bütçe hakkı ihlal edilerek yapılan yetkisiz harcamaların kesin hesap kanunu ile kabul edildiği değerlendirmelerine yer verilmiştir.

7490 sayılı Kanun’un “Kullanılmayan ödenek” başlıklı

4. maddesinin (1) numaralı fıkrasında, 2022 yılı merkezi yönetim kesin hesap

gider cetvellerinde gösterildiği üzere, 5018 sayılı Kanuna ekli (I) sayılı

cetvelde yer alan genel bütçe kapsamındaki kamu idarelerinin 62.255.957.374,01

Türk lirası, (II) sayılı cetvelde yer alan özel bütçeli idarelerin

11.958.919.929,91 Türk lirası ve (III) sayılı cetvelde yer alan düzenleyici ve

denetleyici kurumların 817.046.500,22 Türk lirası ödeneğinin kullanılmadığı

belirtilmiştir. Anılan maddenin iptali talep edilen (2) numaralı fıkrasında

ise, merkezi yönetim kesin hesap gider cetvellerinde gösterildiği üzere, kamu

idarelerinin 2022 yılı ödenek üstü giderlerini karşılamak üzere 5018 sayılı

Kanuna ekli (I) sayılı cetvelde yer alan genel bütçe kapsamındaki kamu idarelerinin

4.139.051.484,36 Türk lirası gideri ile (II) sayılı cetvelde yer alan özel

bütçeli idarelerin 2.484.814,13 Türk lirası giderinin karşılığı ödeneğin

kullanılmayan ödenekten mahsup edilmek suretiyle karşılandığı belirtilmiştir.

Anayasa’nın 87. maddesinde Türkiye Büyük Millet Meclisinin (TBMM) görev ve yetkileri arasında “bütçe ve kesinhesap kanun tekliflerini görüşmek ve kabul etmek” görev ve yetkisine de yer verilmiş; bütçe ve kesinhesap ile ilgili hükümler ise 161. maddede birlikte düzenlenmiştir.

Bütçe genel olarak belirli bir dönemdeki gelir ve gider tahminleri ile bunların uygulanmasına ilişkin hususları gösteren ve usulüne uygun olarak yürürlüğe konulan belgedir. Devlet, bir yıl süresince bütçe kanununda belirtilmesi koşuluyla harcama yapabilmekte ve gelir toplayabilmektedir (AYM, E.2017/19, K.2018/11, 14/2/2018, § 6).

Bütçe kanunları, devlette kamu hizmetlerinin yerine

getirilebilmesi için öngörülen gelirlerin nasıl toplanacağına ve

yönetileceğine, planlanan harcama ve yatırımlara ilişkin ilkelerin belirlendiği

özel yasama işlemleridir. Bütçe kanunlarının zamanında hazırlanamaması veya

kabul edilememesi kamu düzeninde telafisi güç zararlar doğurabileceğinden

Anayasa’da bütçe kanunlarının hazırlanması, parlamentoda görüşülmesi ve

yayımlanması bakımından diğer kanunlardan farklı usuller benimsenmiştir (AYM,

E.2017/19, K.2018/11, 14/2/2018, § 7). Meclis, bütçe ile hükûmete gelir toplama

ve gider yapma yetkisi vermekte; bu yetkinin uygun kullanılmasını da bütçe

sürecinin bir parçası olan kesin hesap faaliyeti ile denetlemektedir (AYM,

E.2017/19, K.2018/11, 14/2/2018, § 13).

Merkezî yönetim kapsamındaki idarelere ait bütçelerin hazırlanması, uygulanması, muhasebeleştirilmesi, raporlanması ve kontrolüne ilişkin usul ve esaslar 10/12/2003 tarihli ve 5018 sayılı Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nda düzenlenmiştir. Anılan Kanun’un “Bütçe ilkeleri” kenar başlıklı 13. maddesinin birinci fıkrasının (n) bendinde, kamu hizmetlerinin bütçelere konulacak ödeneklerle, mevzuatla belirlenmiş yöntem, ilke ve amaçlara uygun olarak gerçekleştirilmesi öngörülmüş; (o) bendinde de bütçelerde ödeneklerin belirli amaçları gerçekleştirmek üzere tahsis edilmesi esası getirilmiştir.

Ödenek esas itibarıyla para veya nakit olmayıp

yürütülmesi zorunlu kamu hizmetlerinin gerektirdiği harcamaların

yapılabilmesine imkân tanıyan harcama iznini ifade eder. Bütçeyle verilen

ödenekler, tahsis edildikleri amaçlar doğrultusunda yılı içinde yaptırılan iş,

satın alınan mal ve hizmetler ile diğer giderlerin karşılanmasında kullanılır.

Ödeneklerin bütçe yılındaki tüm ihtiyaçları karşılayacak şekilde belirtilmesi gerekir.

Ancak söz konusu ödenekler tahmine dayalı olduğundan bunun çeşitli nedenlerle

yıl içinde yetersiz kalması söz konusu olabilir. Böyle durumlarda ortaya

çıkacak ödenek ihtiyacının karşılanması yöntemlerinden birisi de bütçenin kendi

içinde gerçekleştirilecek ödenek aktarmasıdır (AYM, E.2017/19, K.2018/11,

14/2/2018, § 11; AYM, E.2018/27, K.2020/49, 24/9/2020, § 17).

Öte yandan Sayıştay Genel Kurulu 27/06/1985 tarihli

85/4505-5 numaralı kararında ödenek üstü giderlerin tamamlayıcı ödenek

verilmesi suretiyle karşılanmasına ilişkin “Bütçe Kanunları ile bütçe

işlemlerine ve harcamaya ilişkin diğer mevzuat çerçevesinde yürütülen hizmetler

dolayısıyla yapılan harcamaların sayman hesapları esas alınarak saptanan kesin

sonuçları, Bakanlar Kurulunca Muhasebei Umumiye Kanunu’nun 100. maddesi

gereğince şekil taksimat bakımından bütçe kanunlarına paralel olarak hazırlanan

kesin hesap kanunu tasarılarıyla TBMM’ye sunulmakta bu tasarıların kabulüyle de

bütçe uygulaması uygun görülerek onanmış olmaktadır. Bütçede belirlenen

ödenekler karşılığı yapılan kesin harcamaların yasama organınca kabulü

sırasında bir hizmet için bütçe kanunuyla ayrılan ödenekten fazla harcama

yapılmak suretiyle ortaya çıkan ödenek üstü harcamalar, harcamanın ilişkin

bulunduğu bölüm içindeki ödeneklerle ya da tamamlayıcı ödenek verilmek

suretiyle karşılanmışsa, bütçe tertibine uygunsuzluk ve ödeneksiz harcama

yönünden mevzuata aykırılık giderilmiş bulunmaktadır. Bu nedenle yasama

organının iradesiyle ödenekle karşılanan bu harcamalardan dolayı sorumlulara

sorumluluk yüklenilmesinde söz konusu olmaması gerekmektedir.”

değerlendirmelerine yer verilmiştir.

Sayıştay Genel Kurulu’nun anılan kararında da

belirtildiği üzere bütçe kanunuyla ayrılan ödenekten fazla harcama yapılmak

suretiyle ortaya çıkan ödenek üstü harcamaya ilişkin gerekli olan ödenek

farkının yürütme organınca kesin hesap kanunu teklifi içerisinde TBMM’nin

onayından geçerek karşılanmasına tamamlayıcı ödenek denmektedir. Tamamlayıcı

ödenek yıl sonu ödeneğinin üzerinde gerçekleşen TBMM’nin bütçe hakkının

kullanılması kapsamında ortaya çıkmış uygulamadır. Tamamlayıcı ödenek işin

doğası gereği başlangıç ödeneği mahiyetindedir. Söz konusu uygulama bütçeler

hazırlanırken öngörülen makro ekonomik tahmin ve diğer varsayımlardaki sapmalar

ile yıl içerisinde ortaya çıkan ani ve zorunlu giderler nedeniyle yıl sonunda

gerçekleşen ödenek üstü harcamalar için TBMM’nin bütçe hakkı kapsamında

onayının alınması işleminden ibarettir. Tamamlayıcı ödenek bütçe tekniğine

uygun şekilde ve teamül olarak cumhuriyetin ilk yıllarından itibaren kesin

hesap kanunlarıyla yasal bir zemine kavuşmuştur.

Dava konusu kuralda kamu idarelerinin 2022 yılı ödenek

üstü giderlerini karşılamak üzere anılan giderlerin karşılığı ödeneğin -aynı

maddenin ilk fıkrasında miktarı ve ayrıntıları belirtilen- kullanılmayan

ödenekten mahsup edilmek suretiyle karşılandığı belirtilmiştir. Bu bağlamda

kuralla tamamlayıcı ödenek uygulaması kapsamında bütçenin kendi içinde bir

ödenek aktarması gerçekleştirildiği, bütçenin dışına çıkılmasının veya bütçenin

üzerinde bir harcama yapılmasının söz konusu olmadığı, aktarma konusu yapılan

miktarın genel bütçe kapsamındaki kamu idareleri ve özel bütçeli idareler

yönünden ayrı ayrı açık ve net olarak gösterildiği, anılan uygulamanın kesin

bütçe sürecinin bir parçası olan kesin hesap faaliyeti kapsamında kesin hesap

kanunu ile doğrudan yasama organınca yapıldığı, yürütme organına ödenek aktarma

konusunda verilmiş bir yetki bulunmadığı anlaşılmaktadır. Bu itibarla kuralın

TBMM’nin sahip olduğu bütçe hakkının devrine sebebiyet verdiği veya anılan

hakkın ihlâl edilerek TBMM’nin izni bulunmaksızın kamu harcaması yapıldığı

söylenemeyeceği gibi bütçe içindeki kullanılmayan ödeneğin aktarılması

suretiyle kesin hesap kanunuyla tamamlayıcı ödenek verilmesinin bütçe hakkıyla

bağdaşmayan başka bir yönü de bulunmamaktadır.

Açıklanan nedenlerle dava konusu kuralın, Anayasa’nın 87. ve 161. maddelerine aykırı olmadığı ve iptal talebinin reddi gerektiği sonucuna ulaşıldığından, aksi yönde oluşan çoğunluk görüşüne katılmıyoruz.

Başkanvekili Kadir ÖZKAYA Başkanvekili Hasan Tahsin GÖKCAN Üye Engin YILDIRIM Üye Rıdvan GÜLEÇ Üye Recai AKYEL Üye Yusuf Şevki HAKYEMEZ Üye Selahaddin MENTEŞ Üye Basri BAĞCI Üye İrfan FİDAN Üye Kenan YAŞAR Üye Muhterem İNCE Üye Yılmaz AKÇİL Üye Recai AKYEL Üye Selahaddin MENTEŞ Üye İrfan FİDAN Üye Muhterem İNCE Üye Yılmaz AKÇİL