AYM Norm Denetimi E.2025/56 K.2025/124

32980

İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN

Sakarya 2. İdare Mahkemesi

İTİRAZIN KONUSU

14/7/1965 tarihli ve 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nun 12/5/1982 tarihli 2670 sayılı Kanun'un 31. maddesiyle değiştirilen 125. maddesinin birinci fıkrasının (B) bendinin (j) alt bendinin Anayasa’nın 129. ve 137. maddelerine aykırılığı ileri sürülerek iptaline karar verilmesi talebidir.

OLAY

Verilen emre itiraz edildiği gerekçesiyle uygulanan kınama cezasının iptali talebiyle açılan davada itiraz konusu kuralın Anayasa’ya aykırı olduğu kanısına varan Mahkeme, iptali için başvurmuştur.

I. İPTALİ İSTENEN KANUN HÜKMÜ

Kanun'un 125. maddesinin birinci fıkrasının itiraz konusu kuralın da yer aldığı ilgili kısmı şöyledir:

“Disiplin cezalarının çeşitleri ile ceza uygulanacak fiil ve haller:

Madde 125- (Değişik: 12/5/1982 - 2670/31 md.)

Devlet memurlarına verilecek disiplin cezaları ile her bir disiplin cezasını gerektiren fiil ve haller şunlardır:

…

B- Kınama : Memura, görevinde ve davranışlarında kusurlu olduğunun yazı ile bildirilmesidir.

Kınama cezasını gerektiren fiil ve haller şunlardır:

…

j) Verilen emirlere itiraz etmek,

…”

II. İLK İNCELEME

1. Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü hükümleri uyarınca Kadir ÖZKAYA, Hasan Tahsin GÖKCAN, Basri BAĞCI, Engin YILDIRIM, Rıdvan GÜLEÇ, Recai AKYEL, Yusuf Şevki HAKYEMEZ, Yıldız SEFERİNOĞLU, Selahaddin MENTEŞ, İrfan FİDAN, Kenan YAŞAR, Muhterem İNCE, Yılmaz AKÇİL, Ömer ÇINAR ve Metin KIRATLI’nın katılımlarıyla 6/3/2025 tarihinde yapılan ilk inceleme toplantısında dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir.

III. ESASIN İNCELENMESİ

2. Başvuru kararı ve ekleri, Raportör Mehmet AKTEPE tarafından hazırlanan işin esasına ilişkin rapor, itiraz konusu kanun hükmü, dayanılan ve ilgili görülen Anayasa kuralları ve bunların gerekçeleri ile diğer yasama belgeleri okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:

A. Anlam ve Kapsam

3. 657 sayılı Kanun’un 124. maddesinde kamu hizmetlerinin gereği gibi yürütülmesini sağlamak amacı ile kanunların, Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin ve yönetmeliklerin devlet memuru olarak emrettiği ödevleri yurt içinde veya dışında yerine getirmeyenlere, uyulmasını zorunlu kıldığı hususları yapmayanlara, yasakladığı işleri yapanlara durumun niteliğine ve ağırlık derecesine göre anılan Kanun’un 125. maddesinde yazılı disiplin cezalarının verileceği düzenlenmiştir.

4. Kanun’un 125. maddesinde ise devlet memurlarına verilebilecek disiplin cezaları; uyarma, kınama, aylıktan kesme, kademe ilerlemesinin durdurulması ve devlet memurluğundan çıkarma olarak sayılmıştır.

5. Anılan maddenin birinci fıkrasının (B) bendinde kınama cezası; memura, görevinde ve davranışlarında kusurlu olduğunun yazı ile bildirilmesi şeklinde tanımlanmış ve kınama cezasını gerektiren fiil ve hâller anılan bendin alt bentlerinde düzenlenmiştir.

6. İtiraz konusu (j) alt bendinde verilen emirlere itiraz etmek kınama cezasını gerektiren filler arasında sayılmıştır.

B. İtirazın Gerekçesi

7. Başvuru kararında özetle; itiraz konusu kuralda kınama cezasına konu emirlerin mevzuata uygun olup olmadığı bakımından herhangi bir sınırlamanın öngörülmediği, bu durumun mevzuata uygun olmayan emre itirazın da kural kapsamında disiplinsizlik olarak nitelendirilmesine sebebiyet vereceği belirtilerek kuralın Anayasa'nın 129. ve 137. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.

C. Anayasa’ya Aykırılık Sorunu

8. 30/3/2011 tarihli ve 6216 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun’un 43. maddesi uyarınca kural, ilgisi nedeniyle Anayasa’nın 2. maddesi yönünden de incelenmiştir.

9. Anayasa’nın 2. maddesinde belirtilen hukuk devleti; eylem ve işlemleri hukuka uygun, insan haklarına saygılı, bu hak ve özgürlükleri koruyup güçlendiren, her alanda adil bir hukuk düzeni kurup bunu geliştirerek sürdüren, hukuki güvenliği sağlayan, Anayasa’ya aykırı durum ve tutumlardan kaçınan, hukuk kurallarıyla kendini bağlı sayan ve yargı denetimine açık olan devlettir.

10. Hukuk devletinin temel unsurlarından biri de belirlilik

ilkesidir. Bu ilkeye göre yasal düzenlemelerin hem kişiler hem de idare

yönünden herhangi bir duraksamaya ve kuşkuya yer vermeyecek şekilde açık, net,

anlaşılır, uygulanabilir ve nesnel olması, ayrıca kamu otoritelerinin keyfî

uygulamalarına karşı koruyucu önlem içermesi gerekir. Belirlilik ilkesi,

hukuksal güvenlikle bağlantılı olup kişinin kanundan belirli bir kesinlik

içinde hangi somut eylem ve olguya hangi hukuksal yaptırımın veya sonucun

bağlandığını, bunların idareye hangi müdahale yetkisini verdiğini bilmesini

zorunlu kılmaktadır. Kişi ancak bu durumda kendisine düşen yükümlülükleri öngörebilir

ve davranışlarını ayarlayabilir. Hukuki güvenlik ilkesi bireylerin tüm eylem ve

işlemlerinde devlete güven duyabilmesini, devletin de yasal düzenlemelerinde bu

güven duygusunu zedeleyici yöntemlerden kaçınmasını gerekli kılar.

11. Anayasa’nın 128. maddesinde “Devletin, kamu

iktisadî teşebbüsleri ve diğer kamu tüzelkişilerinin genel idare esaslarına

göre yürütmekle yükümlü oldukları kamu hizmetlerinin gerektirdiği aslî ve

sürekli görevler, memurlar ve diğer kamu görevlileri eliyle görülür. Memurların

ve diğer kamu görevlilerinin nitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri,

hakları ve yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ve diğer özlük işleri kanunla

düzenlenir. Üst kademe yöneticilerinin yetiştirilme usul ve esasları, kanunla

özel olarak düzenlenir.” denilmiştir. Buna göre Anayasa’nın anılan

maddesinin birinci fıkrası kapsamındaki görevleri yürüten bütün personelin

nitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri, hakları ve yükümlülüklerinin

kanunla düzenlenmesi zorunludur.

12. Anayasa’nın söz konusu maddesinin ikinci fıkrasında memurlar ve diğer kamu görevlileri özlük hakları bakımından anayasal güvenceye kavuşturulmuştur. Memurlar ve diğer kamu görevlilerinin statü haklarını doğrudan etkileyen disiplin işlemlerinin anılan fıkrada yer alan diğer özlük işleri kavramı kapsamına girdiğinde kuşku bulunmamaktadır.

13. İtiraz konusu kural, verilen emirlere itiraz eden devlet memurlarının kınama cezasıyla cezalandırılmasını öngörmektedir.

14. Kurala yönelik Anayasa’ya aykırılık iddiasının temelini, mevzuata uygun olmayan emre itirazın da kınama cezası verilmesine imkân tanınması oluşturmaktadır. Bu nedenle öncelikle kuralın her türlü emre başka bir deyişle hem mevzuata uygun hem de mevzuata aykırı emirlere itiraz edilmesi hâlinde kınama cezası verilmesine imkân tanıyıp tanımadığının tespiti gerekir.

15. Kuralın anlam ve kapsamının anlaşılabilmesi için sadece lafzıyla değil içinde bulunduğu metnin tümü gözönünde tutularak yorumlanması, kanunda yer aldığı kısım ve bölümler ile diğer kurallarla ilişkisinin de dikkate alınması, kuralın amacının araştırılarak amacına uygun yorumlanması gerekir. Ayrıca yargı içtihatlarıyla şekillenen ve uygulamada kabul gören disiplin hukukunun temel ilkelerinin de kuralın yorumunda gözetilmesi gerekmektedir.

16. Anayasa’nın “Kanunsuz Emir” başlıklı 137. maddesinin birinci ve ikinci fıkralarında “Kamu hizmetlerinde herhangi bir sıfat ve suretle çalışmakta olan kimse, üstünden aldığı emri, yönetmelik, Cumhurbaşkanlığı kararnamesi, kanun veya Anayasa hükümlerine aykırı görürse, yerine getirmez ve bu aykırılığı o emri verene bildirir. Ancak, üstü emrinde ısrar eder ve bu emrini yazı ile yenilerse, emir yerine getirilir; bu halde, emri yerine getiren sorumlu olmaz./ Konusu suç teşkil eden emir, hiçbir suretle yerine getirilmez; yerine getiren kimse sorumluluktan kurtulamaz.” denilmektedir.

17. Diğer yandan 657 sayılı Kanun’un “Amir durumda olan devlet memurlarının görev ve

sorumlulukları” başlıklı 10. maddesinin birinci fıkrasında amir konumunda

olan memurların kuruluş ve hizmet

birimlerinde kanun ve diğer

mevzuatla belirlenen görevleri zamanında ve

eksiksiz olarak yapmaktan ve yaptırmaktan, maiyetindeki memurlarını

yetiştirmekten, hâl ve hareketlerini takip ve kontrol etmekten görevli ve sorumlu

oldukları belirtilmiştir. Anılan maddenin (2) numaralı fıkrasının ikinci

cümlesinde amirlik yetkilerinin kanun ve diğer mevzuatta belirlenen esaslar

içinde kullanılacağı ifade edilmiş, (3) numaralı fıkrasında amirin,

maiyetindeki memurlara kanunlara ve

Cumhurbaşkanlığı kararnamelerine aykırı emir

veremeyeceği belirtilmiştir.

18. Söz konusu Kanun’un “Devlet memurlarının görev ve sorumlulukları” başlıklı 11. maddesinde

ise devlet memurlarının kanun ve diğer mevzuatta belirtilen esaslara uymakla ve amirler tarafından verilen

görevleri yerine getirmekle yükümlü oldukları, görevlerinin iyi ve doğru

yürütülmesinden de amirlerine karşı sorumlu oldukları hüküm altına alınmıştır.

Söz konusu maddenin (2) numaralı fıkrasına göre devlet memuru amirinden aldığı

emri Anayasa, kanun, Cumhurbaşkanlığı

kararnamesi ve yönetmelik hükümlerine aykırı

görürse yerine getirmeyecek ve bu aykırılığı o emri verene bildirecektir. Amir,

emrinde ısrar eder ve bu emrini yazı ile yenilerse, memur bu emri yerine

getirmek zorundadır. Ancak bu durumda emrin yerine getirilmesinden doğacak

sorumluluk emri verene ait olacaktır.

19. Disiplin cezaları; kamu görevlilerinin görev, yetki

ve sorumlulukları kapsamında kamu hizmetlerinin yürütülmesi ve kamu yararının

devamlılığının sağlanması amacıyla yasal olarak düzenlenmiş yaptırımlardır.

Kamu hizmetlerini yürüten kamu görevlilerinin görev anlayışı, yetki ve

sorumlulukları kamu hizmeti ve hizmet gerekleri ile sınırlandırılmış; bu

sınırlar dışına çıkanların ise disiplin cezaları ile cezalandırılmaları

öngörülmüştür. Bu bağlamda 657 sayılı Kanun'un 124. maddesinde kamu

hizmetlerinin gereği gibi yürütülmesini sağlamak amacı ile kanunların,

tüzüklerin ve yönetmeliklerin devlet memurlarına yüklediği ödevleri yurt içinde

ve yurt dışında yerine getirmeyenlere, uyulmasını zorunlu kıldığı hususları

yapmayanlara, yasakladığı işleri yapanlara durumun niteliğine ve ağırlık

derecesine göre 125. maddede sıralanan disiplin cezalarından birinin verileceği

hükme bağlanmıştır (AYM, E.2010/28, K.2011/139, 20/10/2011).

20. Kuralda, verilen

emirlerin kapsamı ve niteliğine yönelik bir belirleme yapılmamakla birlikte anılan

hükümler gözetildiğinde kurala konu emirlerin yönetmelik, Cumhurbaşkanlığı

kararnamesi, kanun veya Anayasa hükümlerine aykırı nitelikte olmaması gerektiği

açıktır. Kuralın verilen emirlere itiraz

ederek kamu hizmetlerinin gereği gibi

yapılmasına ve memurların hiyerarşik düzen içinde uyumlu hareket etmelerine

engel olan kamu görevlilerinin kınama cezasıyla cezalandırılmalarını öngördüğü

anlaşılmaktadır. Verilen emrin çerçevesinin Anayasa

ve kanunla belirlendiği de gözününe alınarak anılan

şekilde genel bir belirleme yapılması kuralın belirsizlik taşıdığı veya keyfiliğe

karşı gerekli kanuni güvenceyi taşımadığı anlamına gelmemekte olup kanun yapma

tekniğinin doğasından kaynaklanmaktadır.

21. Kuralda yer alan, verilen emir ve buna yapılan itiraza ilişkin hususlar somut olayın özelliğine göre kanuna dayalı olarak idare tarafından belirlenecek ise de idarenin bu işlemi mahkeme tarafından denetleneceğinden bu kanunun kapsamı nihai olarak yargı kararıyla ortaya konulacaktır. Dolayısıyla kuralın belirsiz ve öngörülemez olduğu söylenemez. Bu bağlamda kuralla memurlara uygulanacak disiplin cezası ile ceza gerektiren fiil ve hâller hususunda kanuni çerçevenin çizildiği, disiplin suç ve cezaları yönünden kanuni güvencenin sağlandığı sonucuna varılmıştır.

22. Öte yandan kanun koyucu, takdir yetkisi kapsamındaki

bu tür düzenlemeleri yaparken hukuk devleti ilkesinin bir gereği olan ölçülülük

ilkesiyle bağlıdır. Bu ilke ise elverişlilik, gereklilik ve orantılılık

olmak üzere üç alt ilkeden oluşmaktadır. Elverişlilik getirilen kuralın

ulaşılmak istenen amacı gerçekleştirmek için elverişli olmasını, gereklilik

söz konusu amaca daha hafif bir düzenleme ile ulaşılmasının mümkün olmamasını, orantılılık

ise getirilen kural ile ulaşılmak istenen amaç arasında olması gereken ölçüyü

ifade etmektedir. Buna göre bir kuralda öngörülen düzenleme ile ulaşılmak

istenen amaç arasında ölçülülük ilkesi gereğince makul bir dengenin bulunması

zorunludur (benzer yöndeki değerlendirme için bkz. AYM, E.2020/95, K.2022/3,

26/1/2022, § 17).

23. Kamu görevi yürüten bireyler açısından disiplin

cezalarının amacı kamu görevlisini görevine bağlamak, kamu hizmetinin gereği

gibi yürütülmesini ve bu suretle kurumların huzurunu temin etmektir. Disiplin

cezaları kamu hizmetlerinin gereği gibi yapılması ve memurların hiyerarşik

düzen içinde uyumlu hareket etmeleri amacıyla uygulanmaktadır. Memurların

görevlerini yerine getirirken verilen emirlere itiraz etmelerinin disiplin

yaptırımına tabi tutulmasıyla amirlerin, maiyetlerinde bulunan personel

üzerindeki otoritelerinin zayıflamasının ve bu suretle kurum düzeninin

bozulmasının engellenmesinin amaçlandığı anlaşılmaktadır. Bu itibarla alt kademede yer alan görevlilerin yükümlülüklerini, amir

konumunda olan görevlilerin emir ve talimatı altında yerine getirirken verilen

emre itiraz etmesi nedeniyle kınama cezasıyla cezalandırılmasının anılan amaca

ulaşma bakımından elverişli olmadığı söylenemez.

24. Kural, çerçevesi Anayasa ve 657 sayılı Kanun’la belirlenmiş emirlere karşı memurun itiraz ederek kamu hizmetlerinin gereği gibi yürütülmesine engel olma hâlini kınama cezasıyla cezalandırmaktadır. Kanun koyucunun kamu hizmetlerinin gereği gibi yürütülmesinin sağlanması amacıyla hangi eylemlerin kınama cezasıyla cezalandırılabileceği hususundaki takdir yetkisi de gözönünde bulundurulduğunda, ulaşılmak istenen amaca daha hafif bir yöntemle ulaşılabileceği de söylenemez.

25. Ayrıca kural kapsamında gerçekleştirilen işlemlere karşı yargı yoluna gidilebileceği, kınama şeklindeki yaptırımın ağırlığı ve niteliği gözetildiğinde kuralın taşıdığı yarar ile getirdiği külfet arasında adil bir dengenin kurulduğu sonucuna ulaşılmıştır. Dolayısıyla kuralın ölçülülük ilkesiyle çelişen bir yönü bulunmamaktadır.

26. Açıklanan nedenle kural, Anayasa’nın 2. ve 128. maddelerine aykırı değildir. İtirazın reddi gerekir.

Kuralın Anayasa’nın 137. maddesine de aykırı olduğu ileri sürülmüş ise de bu bağlamda belirtilen hususların Anayasa’nın 2. maddesi yönünden yapılan değerlendirmeler kapsamında ele alınmış olması nedeniyle Anayasa’nın 137. maddesi yönünden ayrıca bir inceleme yapılmasına gerek görülmemiştir.

Kuralın Anayasa’nın 129. maddesiyle ilgisi görülmemiştir.

Başkan Kadir ÖZKAYA Başkanvekili Hasan Tahsin GÖKCAN Başkanvekili Basri BAĞCI Üye Engin YILDIRIM Üye Rıdvan GÜLEÇ Üye Recai AKYEL Üye Yusuf Şevki HAKYEMEZ Üye Yıldız SEFERİNOĞLU Üye Selahaddin MENTEŞ Üye İrfan FİDAN Üye Kenan YAŞAR Üye Yılmaz AKÇİL Üye Ömer ÇINAR Üye Metin KIRATLI