Danıştay 10. Daire E.2018/4345 K.2022/4684

2- …Valiliği / … VEKİLİ : Av. …

İSTEMİN KONUSU

Davacı tarafından;

1. Sulama Alanlarında Arazi Düzenlenmesine Dair Tarım Reformu Kanunu Uygulama Yönetmeliği'nin 36. maddesinin 1. fıkrasının (c) bendinde yer alan "Aile reisi olmak" ibaresinin Yönetmelikten çıkarılması, bu kapsamda hak sahipliğinin iptaline ilişkin mülga Gıda, Tarım ve Hayvancılık Bakanlığı Tarım Reformu Genel Müdürlüğünün …tarihli ve …sayılı işleminin yeniden değerlendirilmesi istemli başvurusunun reddi yolundaki Edirne Valiliği İl Tarım ve Orman Müdürlüğünün …tarih ve E.…sayılı işlemi ile

2. Bu işlemin dayanağı olan 29/06/1985 tarih ve 18796 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Sulama Alanlarında Arazi Düzenlenmesine Dair Tarım Reformu Kanunu Uygulama Yönetmeliği'nin "Hak Sahipliğinin Tesbitinde Aranacak Şartlar" başlıklı 36. maddesinin 1. fıkrasının (c) bendinin iptali istenilmektedir.

DAVACININ İDDİALARI

Dava konusu edilen "aile reisi olmak" şeklindeki düzenlemenin, eşitlik ilkesine ve Anayasaya aykırı olduğu, bu düzenlemeye dayanılarak hak sahipliğinin iptal edilmesinin hukuka aykırı olduğu ileri sürülmektedir.

DAVALILARIN SAVUNMALARI

Davalı Tarım ve Orman Bakanlığı tarafından; davacının aynı işlemin iptali istemiyle daha önce açtığı davada, …İdare Mahkemesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararıyla davanın reddine karar verildiği, aynı konuda açılan davanın esasının derdestlik nedeniyle incelenemeyeceği, davanın usulden reddi gerektiği savunulmaktadır. Davalı Edirne Valiliği tarafından; usul yönünden, davanın süresinde açılmadığı, idarelerinin düzenleyici işlem yapma yetkisi bulunmadığından hasım gösterilmesinin mümkün olmadığı; esas yönünden, aile sahibi çiftçilerin gözetilerek arazi dağıtımı yapılmasına yönelik düzenlemenin dayanağı mevzuata uygun olduğu ileri sürülerek davanın reddi gerektiği savunulmaktadır.

DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ : …

DÜŞÜNCESİ

Davanın süre aşımı nedeniyle reddi gerektiği düşünülmektedir.

DANIŞTAY SAVCISI : …

DÜŞÜNCESİ

Dava; davacı tarafından hak sahipliğinin iptaline ilişkin Tarım Reformu Genel Müdürlüğünün …tarih ve …sayılı işleminin yeniden değerlendirilmesi talebiyle yapılan başvurunun, davacının hak sahipliğinin aile reisliği nedeniyle değil, aile birliğinin sona ermesi nedeniyle iptal edildiği ve yapılacak herhangi bir işlem olmadığından bahisle Edirne Valiliği İl Tarım ve Orman Müdürlüğünün …tarih ve …sayılı işlemiyle reddine dair işlem ile söz konusu işleme dayanak alınan 29.6.1985 tarih ve 18796 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren Sulama Alanlarında Arazi Düzenlenmesine Dair Tarım Reformu Kanunu Uygulama Yönetmeliğinin 36'ncı maddesinin c bendinde yer verilen "Aile reisi olmak" ibaresinin iptali istemiyle açılmıştır.

Davalı idareler tarafından ileri sürülen usule ilişkin iddialar yerinde görülmeyerek, işin esasının incelenmesine geçilmiştir.

T.C. Anayasasının 44'üncü maddesinde, Devletin, toprağın verimli olarak işletilmesini korumak, geliştirmek ve erozyonla kaybedilmesini önlemek amacıyla gerekli tedbirleri alacağı hükme bağlanmakta; 45'inci maddesinde de, Devletin, tarım arazilerinin amaç dışı kullanılmasını ve tahribini önlemek, bitkisel ve hayvansal üretimi artırmak maksadıyla tedbir alması gerektiği, öngörülmektedir.

Öte yandan.

3083 sayılı Sulama Alanlarında Arazi Düzenlenmesine Dair Tarım Reformu Kanunu; sulama alanları ile Bakanlar Kurulu Kararları ile belirlenecek yerlerde toprağın verimli şekilde işlenmesini, işletilmesinin korunmasını, birim alandan azami ekonomik verimin alınmasını, tarım üretiminin sürekli olarak artırılmasını, değerlendirilmesini ve buralarda istihdam imkanlarının artırılmasını, yeterli toprağı bulunmayan ve topraksız olan çiftçilerin zirai işletme kurabilecek şekilde Devletin mülkiyetinde bulunan topraklarla topraklandırılmalarını, desteklenmelerini, eğitilmelerini, ekonomik üretime imkan vermeyecek şekilde küçülmüş,

parçalanmış tarım topraklarının gerektiğinde ve imkanlar ölçüsünde genişletilmesi suretiyle de toplulaştınlmasmı, tarım topraklarının ailenin geçimini sağlamaya ve aile işgücünü değerlendirmeye yetmeyecek şekilde parçalanmasını önlemeyi, yeni yerleşme yerleri kurmayı, mevcut yerleşim yerleri ve eklemeler yapmayı, zaruret halinde tarım arazisini, tarım dışı amaçlara tahsisini düzenlemeyi, dağıtılamayan tarım topraklarının değerlendirme şekillerini belirlemeyi ve milli güvenlik nedenleri ile,

Bakanlar Kurulunca gerekli görülen yerlerdeki tarım topraklarının mülkiyet ve tasarruf şekillerinde ve yerleşim yerlerinde düzenlemeler yapmayı amaçlamıştır.

Söz konusu Kanunun 25'inci maddesinde. "Bu Kanunda yönetmelikle düzenlenmesi öngörülen hususlar ile bu Kanunun uygulanmasına dair diğer düzenlemeler, Kanun yürürlüğe girdiği tarihten itibaren altı ay içinde Bakanlar Kurulu tarafından çıkarılacak bir yönetmelik ile belirlenir." hükmüne yer verilmiş.

8'inci maddesinde de, hak sahibinde aranacak şartların Yönetmelikle belirleneceği öngörülmüş olup, bu maddeye istinaden 29.6.1985 tarih ve 18796 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren Sulama Alanlarında Arazi Düzenlenmesine Dair Tarım Reformu Kanunu Uygulama Yönetmeliğinin 36'ncı maddesinde, dağıtımda toprağın, toprağı kendisinin işleyeceğini ve çiftçilik yapacağını taahhüt eden ve maddede belirlenen şartları taşıyan kişilere verileceği, bu şartlardan birinin "Aile reisi olmak" olduğu.

71'inci maddesinde, Genel Müdürlüğün bu yönetmeliğin uygulamasını sağlamak, kolaylaştırmak, tamamlamak ya da açıklamak maksadıyla talimat çıkarmaya yetkili bulunduğu belirtilmiştir.

Tarım Reformu Genel Müdürlüğü tarafından çıkarılan Kamulaştırma, Dağıtım ve Kiralama Teknik Talimatının "Hak Sahipliğinin Tespitinde Aranılacak Şartlar" başlıklı 39'uncu maddesinde, dağıtımda toprağın, toprağı kendisinin işleyeceğini ve çiftçilik yapacağını taahhüt eden ve maddede belirlenen şartları taşıyan kişilere verileceği, bu şartlardan birinin "Aile Reisi olmak" olduğu, ailede kocaya, koca yoksa karıya aile reisi denileceği, bekarların aile reisi sayılmayacağı, boşanma, ölüm v.b. nedenlerle dul kalanların, reşit olmayan çocuklarının velayeti kendilerinde olması ve birlikte oturmalar halinde aile reisi olarak değerlendirileceği, hüküm altına alınmıştır.

Dosyanın incelenmesinden, davacının hak sahipliğinin iptaline dair Tarım Reformu Genel Müdürlüğünün …tarih ve …sayılı işleminin yeniden değerlendirilmesi talebinin, davacının aile birliği sona erdiğinden hak sahipliğinin iptal edildiğinin Edirne Valiliği İl Tarım ve Orman Müdürlüğünün …tarih ve …sayılı işlemiyle bildirilmesi üzerine, işlem ile işleme dayanak alınan Sulama Alanlarında Arazi Düzenlenmesine Dair Tarım Reformu Kanunu Uygulama Yönetmeliğinin 36'ncı maddesinin c bendinde yer verilen "Aile reisi olmak" şartına ilişkin düzenlemenin iptali istemiyle dava açıldığı anlaşılmaktadır.

Anayasanın 44'üncü maddesine göre, Devletin toprağın verimli olarak işletilmesini sağlamak, yeterli toprağı olmayan çiftçileri topraklandırmak, tarım işletmelerinin optimum büyüklüklerini belirlemek ve toprağın bölünmesini önlemek üzere reform yapmak ödevi bulunmaktadır.

Bu itibarla, davalı idare tarafından 3083 sayılı Kanun ile kendisine verilen görev ve yükümlülüklerin yerine getirilmesini sağlamak amacıyla hazırlanan dava konusu yönetmeliğin 36'ncı maddesinin c bendinde üst hukuk normlarına, kamu yararı ve hizmet gereklerine aykırılık görülmemiştir.

Edirne Valiliği İl Tarım ve Orman Müdürlüğünün …tarih ve … sayılı işleminin iptali istemine gelince;

Davacı tarafından hak sahipliğinin iptaline ilişkin Tarım Reformu Genel Müdürlüğünün …tarih ve …sayılı işlemine karşı açılan davanın reddine dair …İdare Mahkemesinin …tarih ve …sayılı kararı, Danıştay Onuncu Dairesinin 20.2.2019 gün ve 2019/1419 sayılı kararıyla.

21/02/2011 tarihinde kesin hak sahibi olarak tespit edilen davacının …Asliye Hukuk Mahkemesinin …tarih ve E:…, K:…sayılı kararıyla boşanmış olmasının ve boşanma kararının 16/04/2013 tarihinde kesinleşmesinin, mevzuat hükümleri uyarınca hak sahipliğinin iptalini gerektirmeyeceği gerekçesiyle bozulmuş bulunmaktadır.

(10.D.E:2019/11497 esasına kayıtlı dosyada söz konusu karara karşı, davalı idare tarafından kararın düzeltilmesi istemiyle başvuruda bulunulmuştur.) Davaya konu edilerek, iptali istenilen Edirne Valiliği İl Tarım ve Orman Müdürlüğünün …tarih ve …sayılı işleminin de, davacının, …gün ve …sayılı işlemin yeniden değerlendirilmesi talebine yönelik olarak tesis edilmesi karşısında; davalı İdare tarafından, hak sahibi olunamadığından bahisle davacının dilekçesine herhangi bir işlem yapılamamasında hukuka uyarlık bulunmamaktadır.

Açıklanan nedenle, Edirne Valiliği İl Tarım ve Orman Müdürlüğünün …tarih ve …sayılı işleminin iptaline; davanın diğer kısmının ise, reddine karar verilmesinin uygun olduğu düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay Onuncu Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

MADDİ OLAY ve HUKUKİ SÜREÇ :

Davacı, 3083 sayılı Sulama Alanlarında Arazi Düzenlenmesine Dair Tarım Reformu Kanunu uyarınca Edirne ili, İpsala ilçesi, …beldesinde bulunan …ada, …sayılı ve …ada, …sayılı parsellerinde kayıtlı toplam 22.206 dekar taşınmaz yönünden 21/02/2011 tarihi itibarıyla kesin hak sahibi olarak tespit edilmiş; henüz tapuda adına tescil yapılmadan önce …Asliye Hukuk Mahkemesinin …tarihli ve E:…, K:…sayılı kararıyla davacının boşanmasına karar verilmesi ve bu kararın 16/04/2013 tarihinde kesinleşmesi üzerine,

Sulama Alanlarında Arazi Düzenlenmesine Dair Tarım Reformu Kanunu Uygulama Yönetmeliği'nin 36. maddesinin 1. fıkrasının (c) bendinde yer alan "aile reisi olmak" koşulunu, boşanmak suretiyle kaybettiğinden bahisle hak sahipliği mülga Gıda, Tarım ve Hayvancılık Bakanlığı Tarım Reformu Genel Müdürlüğünün …tarihli ve …sayılı işlemi ile iptal edilmiş;

bu işlemin iptali istemiyle davacı tarafından açılan dava sonucunda, …İdare Mahkemesinin …tarihli ve E:…, K:…sayılı kararıyla davanın reddine karar verilmiş, anılan karar, Dairemizin 20/02/2019 tarihli ve E:2016/8147, K:2019/1419 sayılı kararıyla, davacının hak sahipliğinin kesinleşmesinden sonra verilen boşanma kararına istinaden hak sahipliğinin iptal edilmesine ilişkin işlemde hukuka uyarlık bulunmadığı gerekçesiyle bozulmuş, kararın düzeltilmesi istemi de Dairemizin 26/10/2022 tarihli ve E:2019/11497, K:2022/4687 sayılı kararıyla reddedilmiştir.

Bununla birlikte, Dairemizce anılan kararın temyiz incelemesi devam ederken, davacı tarafından, Sulama Alanlarında Arazi Düzenlenmesine Dair Tarım Reformu Kanunu Uygulama Yönetmeliği'nin 36. maddesinin 1. fıkrasının (c) bendinde yer alan "Aile reisi olmak" ibaresinin Yönetmelikten çıkarılması, bu kapsamda hak sahipliğinin iptaline ilişkin mülga Gıda, Tarım ve Hayvancılık Bakanlığı Tarım Reformu Genel Müdürlüğünün …tarihli ve …sayılı işleminin yeniden değerlendirilmesi istemiyle 26/07/2018 tarihinde davalı Bakanlığa başvurulmuş, başvurusunun Edirne Valiliği İl Tarım ve Orman Müdürlüğünün …tarihli ve E.…sayılı işlemi ile reddi üzerine bakılan dava açılmıştır.

İNCELEME VE GEREKÇE

İLGİLİ MEVZUAT

2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 7. maddesinin 1. fıkrasında, dava açma süresinin özel kanunlarında ayrı süre gösterilmeyen hâllerde Danıştayda ve idare mahkemelerinde altmış ve vergi mahkemelerinde otuz gün olduğu.

4. fıkrasında, ilanı gereken düzenleyici işlemlerde dava süresinin, ilan tarihini izleyen günden itibaren başlayacağı, ancak bu işlemlerin uygulanması üzerine ilgililerin, düzenleyici işlem veya uygulanan işlem yahut her ikisi aleyhine birden dava açabileceği, düzenleyici işlemin iptal edilmemiş olmasının bu düzenlemeye dayalı işlemin iptaline engel olmayacağı. 8. maddesinin 1. fıkrasında, sürelerin tebliğ, yayın veya ilan tarihini izleyen günden itibaren işlemeye başlayacağı.

10. maddesinde, ilgililerin haklarında idari davaya konu olabilecek bir işlem veya eylemin yapılması için idari makamlara başvurabilecekleri, altmış gün içinde bir cevap verilmezse isteğin reddedilmiş sayılacağı, istemin reddi veya zımnen reddi hallerinde dava açma süresi içinde dava açılabileceği.

11. maddesinin 1. fıkrasında, ilgililer tarafından idari dava açılmadan önce, idari işlemin kaldırılması, geri alınması değiştirilmesi veya yeni bir işlem yapılmasının üst makamdan, üst makam yoksa işlemi yapmış olan makamdan, idari dava açma süresi içinde istenebileceği, bu başvurunun, işlemeye başlamış olan idari dava açma süresini durduracağı.

2. fıkrasında, otuz gün içinde bir cevap verilmezse isteğin reddedilmiş sayılacağı ve 3. fıkrasında, isteğin reddedilmesi veya reddedilmiş sayılması hâlinde dava açma süresinin yeniden işlemeye başlayacağı ve başvurma tarihine kadar geçmiş sürenin de hesaba katılacağı hükme bağlanmıştır.

Aynı Kanun'un 14. maddesinin 3. fıkrasının (e) bendinde, dava dilekçelerinin süre aşımı yönünden inceleneceği; 6. fıkrasında, ilk incelemeye ilişkin hususların ilk incelemeden sonra tespit edilmesi halinde de davanın her safhasında 15. madde hükmünün uygulanacağı; 15. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendinde ise, 14. maddesinin 3. fıkrasının (e) bendinde yazılı halde davanın reddine karar verileceği hükmüne yer verilmiştir.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME

Yukarıda belirtilen mevzuat hükümlerinden; bir düzenleyici işleme karşı ilan tarihinden itibaren altmış gün içinde dava açılabileceği gibi, söz konusu düzenleyici işleme dayanılarak tesis edilen bir uygulama işleminin varlığı hâlinde, bu işlemin tebliğinden itibaren altmış gün içinde birel veya düzenleyici işleme yahut her ikisine birden dava açılabileceği; başka bir ifadeyle, ilan tarihini izleyen günden itibaren işlemeye başlayan dava açma süresi içerisinde idari davaya konu edilmeyen düzenleyici işlemlerin, bu tarihten sonra davaya konu edilebilmeleri için, ilgili hakkında bireysel işlem tesis edilmiş olması ve bu işlemin dava konusu edilen düzenleyici işlemin uygulanması niteliğinde bulunması gerektiği anlaşılmaktadır.

Öte yandan, 2577 sayılı Kanun'un yukarıda aktarılan 10. maddesi uyarınca, süregelen bir şekilde menfaati ihlal edilen veya temel hak ve hürriyetlere yönelik talepleri bulunan ilgililerce idari davaya konu olabilecek bir işlem veya eylemin yapılması için idareye her zaman başvurulabilmesi ve yeni bir başvuru olarak kabul edilmesi gereken en son yapılan başvurunun kısmen, tamamen veya zımnen reddi halinde altmış günlük idari dava açma süresi içinde idare mahkemelerinde dava açılabilmesi mümkündür.

Danıştayın süregelen içtihatları da, Anayasayla güvence altına alınmış mülkiyet gibi temel hak ve özgürlüklerin kullanılması amacıyla yukarıda aktarılan Kanun maddesi kapsamında her zaman idareye başvurulabileceği yönündedir.

Bununla birlikte, söz konusu başvuru hakkının mesnetsiz bir şekilde tekraren kullanılmasının, hakkın kötüye kullanımı kapsamına gireceği ve hakkın kötüye kullanımının hukuk düzeni tarafından korunmayacağı da açıktır. Bu itibarla, 2577 sayılı Kanun'un 10. maddesi uyarınca idareye her zaman başvurabileceği ilkesel olarak kabul edilen ilgililerin, aynı kapsamdaki müteaddit başvurularının, önceki başvurularına nazaran hukuki veya maddi alemde bir değişikliğe istinaden yapıldığının ortaya konulması, anılan Kanun'un amacına ve etkili başvuru hakkının özüne uygun düşecektir.

Uyuşmazlıkta, davacının başvurusuna konu "hak sahipliğinin iptaline ilişkin bireysel işlemin yeniden değerlendirilmesi istemi"nin mülkiyet hakkına ilişkin bulunması nedeniyle 2577 sayılı Kanun'un 10. maddesi kapsamında kural olarak her zaman idareye başvurabilmesi mümkündür.

Ancak somut olayda, davacının hak sahipliğinin iptaline ilişkin ilk işlemin 07/10/2013 tarihinde tesis edildiği, davacının bu işlemin iptali istemiyle açtığı davanın 25/09/2014 tarihli kararla reddedildiği, bu aşamadan sonra herhangi bir hukuki ya da maddi değişiklik söz konusu olmamasına rağmen davacının 26/07/2018 tarihinde davalı idareye hak sahipliğinin iptaline ilişkin bireysel işlemin yeniden değerlendirilmesi istemiyle başvurduğu dikkate alındığında; anılan başvurunun yukarıda izah edilen şekilde yeni bir hukuki ya da maddi olgu ve delile dayanmadığı,

bu haliyle 2577 sayılı Kanun'un 10. maddesi kapsamında değil, 11. maddesi kapsamında kaldığı, anılan maddeye göre ise davanın bireysel işlem ve buna bağlı olarak düzenleyici işlem yönünden süresinde açılmadığı, başka bir anlatımla, davacının 26/07/2018 tarihli başvurusunun dava açma süresini ihya etme yeteneğinden yoksun bulunduğu, aksi durumun kabulünün, kamu düzeninden sayılan dava açma süresinin gözardı edilmesine yol açacağı sonucuna varılmaktadır.

Bu durumda, davacı tarafından, 2577 sayılı Kanun'un 11. maddesi kapsamında yapılan, daha önce dava konusu ettiği işlemin yeniden değerlendirilmesine yönelik başvurunun reddine ilişkin işlem ile bu işlemin dayanağı Yönetmelik kuralının iptali istemiyle açılan davada süre aşımı bulunduğundan, davanın esasının incelenmesine hukuken olanak bulunmamaktadır.