Danıştay 10. Daire E.2019/9741 K.2021/4401

Dava konusu istem: Davacı şirket sahipliğindeki … Tıp Merkezinin poliklinik faaliyetlerinin (acil hariç olmak üzere) 1 (bir) ay süre ile durdurulmasına ilişkin Ankara Valiliği İl Sağlık Müdürlüğünün … tarih ve … sayılı işleminin iptali istenilmiştir.

İlk Derece Mahkemesi kararının özeti:. İdare Mahkemesince verilen … tarih ve E:…, K:… sayılı kararla; davacı şirkete ait ..

Tıp Merkezinde yapılan denetimde acil bölümünün yetkisi olmayan kişiler tarafından kullanıldığının tespit edildiği, fiilinin sabit olduğu ancak 15/02/2008 tarih ve 26788 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Ayakta Teşhis ve Tedavi Yapılan Özel Sağlık Kuruluşları Hakkında Yönetmeliğin eki Ek-6 "Müeyyede Formu"na göre, müeyyidenin, aykırılığın tespit edildiği ilgili birimin faaliyetinin durdurulması şeklinde uygulanması gerektiği, ilgili birimin faaliyetinin durdurulmasının ise ilgili uzmanlık dalında acil hasta hariç yeni hasta kabulünün durdurulması şeklinde olduğu,

dava konusu olaydaki aykırılığın acil bölümünde olması nedeniyle acil hasta kabulünü engelleyecek biçimde müeyyide uygulanamayacağı, somut olaya uygulanamayacak olan ve mevzuatta öngörülmüş olmakla birlikte başka bir aykırılığa uygulanabilecek olan müeyyidenin uygulanması suretiyle davacı şirkete ait tıp merkezinin poliklinik faaliyetlerinin (acil hariç olmak üzere) 1 (bir) ay süre ile durdurulması yönünde tesis edilen dava konusu işleminde hukuka uyarlık bulunmadığı gerekçesiyle dava konusu işlemin iptaline karar verilmiştir.

Bölge İdare Mahkemesi kararının özeti: … Bölge İdare Mahkemesi … İdari Dava Dairesince; davalı idarenin istinaf başvurusunun, davaya konu 1 (bir) ay süreyle faaliyet durdurma kararının valilikçe verildiği, 3359 sayılı Sağlık Hizmetleri Temel Kanunu'nun ek 11. maddesi uyarınca idari para cezası vermeye yetkili olan valilerin faaliyetten men yönünde müeyyide uygulamaya yetkili olmadığı, yetkili olmayan vali tarafından tesis edilen işlemde bu yönüyle hukuka uyarlık bulunmadığı gerekçesiyle reddine karar verilmiştir.

TEMYİZ_EDENİN_İDDİALARI : Davalı idare tarafından, davacı şirket sahipliğindeki tıp merkezinin acil ünitesinde yetkisiz kişilerce sağlık hizmeti verildiğinin yapılan denetim neticesinde tespit edildiği, tespitin acil ünitesinde olması sebebiyle acil ünitesinin kapatılıp kapatılamayacağının Sağlık Bakanlığına sorulduğu, Bakanlıktan alınan görüş doğrultusunda ve mevzuata uygun olarak dava konusu işlemin tesis edildiği, işlemde hukuka aykırılık bulunmadığı, temyize konu kararın bozulması gerektiği ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI

Davacı tarafından, temyize konu kararın hukuka uygun olduğu belirtilerek temyiz isteminin reddi ile Bölge İdare Mahkemesi kararının onanması gerektiği savunulmuştur.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ : …

DÜŞÜNCESİ

Temyiz isteminin kabulünün gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay Onuncu Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra işin gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE

MADDİ OLAY

Davacı şirket sahipliğindeki … Tıp Merkezinde 08/09/2016 tarihinde Ankara İl Sağlık Müdürlüğü denetim ekibince yapılan denetim neticesinde tutulan tutanakta; personel çalışma belgesi olmayan bir hekimin acil ünitesinde hizmet verdiği yönünde tespite yer verilmiştir.

Bu tespit üzerine, Ankara Valiliği İl Sağlık Müdürlüğünün … tarih ve … sayılı yazısı ile; fiilin, 15/02/2008 tarihli ve 26788 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Ayakta Teşhis ve Tedavi Yapılan Özel Sağlık Kuruluşları Hakkında Yönetmeliğin eki Ek-6 Müeyyide Formu'nun 27. satırı kapsamında değerlendirildiği, maddede öngörülen yaptırımın ilgili birimin faaliyetinin durdurulması şeklinde olduğu, ancak tespitin yapıldığı birimin acil ünitesi olması sebebiyle uygulamada tereddüte düşüldüğü belirtilerek Sağlık Bakanlığına görüş sorulmuştur.

Anılan Bakanlık tarafından … tarih ve … sayılı yazıyla verilen görüşte; faaliyet durdurma yaptırımının poliklinik faaliyetinin durdurulması şeklinde uygulanması gerektiği bildirilmiştir.

Bunun üzerine, Ankara Valiliği tarafından tesis edilen … tarih ve … sayılı işlem ile, Ayakta Teşhis ve Tedavi Yapılan Özel Sağlık Kuruluşları Hakkında Yönetmeliğin 31. maddesinin 1. fıkrasının (h) bendi ve Yönetmeliğin eki Ek-6 Müeyyide Formu'nun 27. satırı uyarınca Özel Polatlı Şifa Tıp Merkezinin poliklinik faaliyetlerinin (acil hariç olmak üzere) 1 (bir) ay süre ile durdurulmasına karar verilmiştir.

Anılan işlemin davacıya tebliği üzerine görülen dava açılmıştır.

İLGİLİ MEVZUAT

3359 sayılı Sağlık Hizmetleri Temel Kanunu'nun "Yönetmelikler" başlıklı 9. maddesinin 1. fıkrasının (c) bendinde; bütün kamu ve özel sağlık kuruluşlarının tesis, hizmet, personel, kıstaslarını belirleme, sağlık kurum ve kuruluşlarını sınıflandırma ve sınıflarının değiştirilmesi, sağlık kuruluşlarının amaca uygun olarak teşkilatlanmaları, sağlık hizmet zinciri oluşturulması, hizmet içi eğitim usul ve esasları ile sağlık kurum ve kuruluşlarının koordineli çalışma ve hizmet standartlarının tespiti ve denetimi ile bu Kanunla ilgili diğer hususların Sağlık ve Sosyal Yardım Bakanlığınca çıkarılacak yönetmelikle tespit edileceği hükme bağlanmıştır.

Anılan Kanun'a, 02/01/2014 tarihli ve 6514 sayılı Kanun’un 46. maddesi ile eklenen ek 11. maddede ise;

"Sağlık hizmeti sunumu ile ilgili tüm iş ve işlemler Sağlık Bakanlığınca denetlenir.

Olağanüstü durumlarda mesleğini icraya yetkili kişilerce acil sağlık hizmeti ulaşana ve sağlık hizmeti devamlılık arz edene kadar verilecek olan sağlık hizmeti hariç, ruhsatsız olarak sağlık hizmeti sunan veya yetkisiz kişilerce sağlık hizmeti verdirenler, bir yıldan üç yıla kadar hapis ve yirmi bin güne kadar adli para cezası ile cezalandırılır. Özel izne tabi hizmet birimlerini Sağlık Bakanlığından izin almaksızın açan veya buralarda verilecek hizmetleri sunan sağlık kurum ve kuruluşları, bir önceki aya ait brüt hizmet gelirinin yarısına kadar idari para cezası ile cezalandırılır.

Bakanlıkça belirlenen kayıtları uygun şekilde tutmayan veya bildirim zorunluluğunu yerine getirmeyen sağlık kurum ve kuruluşları iki defa uyarılır. Uyarıya uymayanlara bir önceki aya ait brüt hizmet gelirinin yüzde biri kadar idari para cezası verilir.

Sağlık Bakanlığınca belirlenen acil hastaya müdahale esaslarına; personel, tıbbi cihaz ve donanım, bina ve hizmet birimleri, malzeme ile ilaç standartlarına uyulmaması hâllerinde bir önceki aya ait brüt hizmet gelirinin yüzde beşine kadar idari para cezası uygulanır.

Bu maddedeki idari para cezasını gerektiren fiillerin bir yıl içinde tekrarı hâlinde idari para cezaları bir kat artırılarak uygulanır; üçüncü defa işlenmesinde ise sağlık kurum ve kuruluşunun ilgili bölümünün veya tamamının faaliyeti on güne kadar durdurulur. Aynı isim ve sahiplikte birden fazla sağlık kurum ve kuruluşu bulunması hâlinde idari yaptırımlar sadece ihlalin yapıldığı sağlık kurum ve kuruluşu ile sınırlı olarak uygulanır.

Bu maddede belirtilen idari para cezalarını vermeye valiler, faaliyet durdurma cezasını vermeye Sağlık Bakanlığı yetkilidir. Bu maddenin uygulanmasına ilişkin usul ve esaslar, üniversite sağlık uygulama ve araştırma merkezleri yönünden Yükseköğretim Kurulunun görüşü alınarak Sağlık Bakanlığınca düzenlenir." hükmüne yer verilmiştir.

15/02/2008 tarihli ve 26788 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Ayakta Teşhis ve Tedavi Yapılan Özel Sağlık Kuruluşları Hakkında Yönetmeliğin 31. maddesinin 1. fıkrasının (h) bendinde; "Sağlık kuruluşundaki herhangi bir faaliyet alanı veya birim, yetkisi olmayan kişiler tarafından kullanılamaz." kuralı; Yönetmeliğin eki Ek-6 Müeyyide Formu'nun 27. satırında; "Yönetmeliğin 31 inci maddesinin birinci fıkrasının (h) bendine aykırılık halinde; 1. tespitte, sağlık kuruluşu, bir önceki aya ait brüt hizmet gelirinin binde üçü oranında idarî para cezası ile cezalandırılır. Bu kapsamda yetkisiz sağlık hizmeti sunulduğunun tespiti halinde ilgili birimin faaliyeti bir ay süreyle durdurulur, ayrıca Cumhuriyet Savcılığına suç duyurusunda bulunulur." kuralı yer almaktadır.

… tarih ve … sayılı Makam Onayı ile yürürlüğe konulan Özel Sağlık Kurum ve Kuruluşlarının İl Sağlık Müdürlüklerince Denetimine İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönerge'nin "İdari Müeyyidelerin Uygulanma İşlemleri" başlıklı 20. maddesinin 4. fıkrasında ise; "Faaliyet durdurma cezası; Denetim sonucunda ilgili mevzuatına göre faaliyet durdurma cezası verilmesi gereken hallerde, denetim sonucu Müdürlüğün ilgili şubesine gönderilir. İlgili şube tarafından faaliyet durdurma müeyyidesinin öngörülmesi halinde ilgili mevzuatına göre acil durumlarda Valilik onayı ile gerekli işlem tesis edilerek Bakanlığa bildirilir. Faaliyet durdurma cezasının Bakanlık tarafından uygulanacağı hallerde, durum Bakanlığa bildirilir." kuralına yer verilmiştir.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME

Davacı şirket tarafından işletilen … Tıp Merkezinin poliklinik faaliyetlerinin (acil hariç olmak üzere) 1 (bir) ay süre ile durdurulması yönünde Vali onayıyla tesis edilen işlemin iptali istemiyle açılan işbu davada, uyuşmazlığın, anılan yaptırımı uygulamaya yetkili olan merciin belirlenmesine ilişkin olduğu anlaşılmaktadır.

Dava konusu yaptırımı uygulamaya yetkili merciin belirlenebilmesi için 3359 sayılı Kanun'un 9. maddesinin 1. fıkrasının (c) bendi ile ek 11. maddesinin kapsamının belirlenmesi gerekmektedir.

Öncelikle anılan Kanun'un 9. maddesinin 1. fıkrasının (c) bendinde, sağlık hizmetine dair birçok düzenlenmenin Bakanlıkça çıkarılacak yönetmelikle yapılmasının öngörüldüğü ve bu anlamda idareye geniş bir takdir hakkı tanındığı; anılan Kanun tarafından tanınan yetki alanlarından birinin de “sağlık kurum ve kuruluşlarının koordineli çalışma ve hizmet standartlarının tespiti ve denetimi” olduğu görülmektedir.

Niteliği gereği, sağlık kurum ve kuruluşlarının hizmet standartlarının tespiti ile bu standartlara uyulup uyulmadığının denetiminin bir arada yürütülmesi gerektiği açık olup; denetleme görevine sahip olan idarenin, bu yetkisinin işlevselliğinin sağlanabilmesi için hizmet standartlarına uymayanlara uygulanacak yaptırımları belirleyebileceğinin de kabulü gerekmektedir.

Bu durumda, denetim yetkisi bulunan Sağlık Bakanlığı tarafından, yönetmelik ile bu yönetmelik kapsamında faaliyette bulunan sağlık kuruluşları için yaptırım belirlenmesi işin doğası gereğidir.

Nitekim işbu dosyada dava konusu işlemin dayanağı olan Ayakta Teşhis ve Tedavi Yapılan Özel Sağlık Kuruluşları Hakkında Yönetmeliğin eki Ek-6 Müeyyide Formu'nun 27. satırında da, sağlık kuruluşunun herhangi bir faaliyet alanı veya biriminin, yetkisi olmayan kişiler tarafından kullanımının tespitinde faaliyet durdurma yaptırımının uygulanacağı öngörülmüştür.

3359 sayılı Kanun'un ek 11. maddesi incelendiğinde ise; maddede, Sağlık Bakanlığının, sağlık hizmet sunumuyla ilgili iş ve işlemleri denetleyeceği belirtildikten sonra 2. fıkrasında; hapis ve adli para cezası gerektiren fiillerin sayıldığı ve bu kapsamda cezalandırılacaklar arasında "yetkisiz kişilerce sağlık hizmeti verdirenler"in de bulunduğu, devam eden fıkralarda idari para cezasını gerektiren eylemlere yer verilerek eylemin üçüncü defa işlenmesi halinde sağlık kurum veya kuruluşunun faaliyetinin durdurulacağı ve son fıkrasında, bu maddede belirtilen idari para cezalarını vermeye Valilerin, faaliyet durdurma cezasını vermeye ise Sağlık Bakanlığının yetkili olduğu belirtilmiştir.

Yukarıda aktarılan mevzuat birlikte değerlendirildiğinde, Ayakta Teşhis ve Tedavi Yapılan Özel Sağlık Kuruluşları Hakkında Yönetmelikte yetkisiz kişilerce sağlık hizmetinin sunulması halinde, sağlık kuruluşları için faaliyet durdurma yaptırımı öngörülmüşken; 3359 sayılı Kanun'un ek 11. maddesinde, kişiler için yaptırıma yer verilerek bu hizmeti veren kişiler için hapis/adli para cezasına yer verildiği görülmektedir.

Somut olayda, bir sağlık kuruluşu olan tıp merkezi hakkında, dava konusu faaliyet durdurma işleminin Ayakta Teşhis ve Tedavi Yapılan Özel Sağlık Kuruluşları Hakkında Yönetmeliğe aykırı fiil nedeniyle tesis edildiği, işlemin dayanağının 3359 sayılı Kanun'un ek 11. maddesi olmadığı görüldüğünden; uyuşmazlıkta uygulanma kabiliyeti olmayan ek 11. maddenin son fıkrası dayanak alınarak işlemin Sağlık Bakanlığı tarafından uygulanması gerektiğinden söz etmek mümkün değildir. Zira söz konusu fıkrada, Sağlık Bakanlığının yetkisinin, ancak, "bu maddede sayılan" eylemlerin üçüncü defa işlenmesi ile ilgili olduğu açıkça hüküm altına alınmıştır.

Ayakta Teşhis ve Tedavi Yapılan Özel Sağlık Kuruluşları Hakkında Yönetmelik kapsamında sağlık kuruluşuna faaliyet durdurma yaptırımının kim tarafından uygulanacağı hususuna gelince;

Anılan Yönetmeliğin Ek-6 Müeyyide Formu'nun 27. satırında, sağlık kuruluşunda herhangi bir faaliyet alanının veya biriminin, yetkisi olmayan kişiler tarafından kullanımı halinde ilk ihlalde bir ay süreyle ilgili birimin faaliyetini durdurma yaptırımı uygulanacağı belirlendikten sonra bu yaptırımı uygulayacak merciin belirlenmediği görülmekte ise de yukarıda metnine yer verilen Özel Sağlık Kurum ve Kuruluşlarının İl Sağlık Müdürlüklerince Denetimine İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönerge'nin 20. maddesinin 4. fıkrasında,

ilgili mevzuatında öngörülen faaliyet durdurma yaptırımının acil durumlarda Valilik onayı ile uygulanabileceği düzenlendiğinden ve insan sağlığını doğrudan etkileyen dava konusu fiile yaptırım uygulamanın Yönergede bahsi geçen acil durum olarak kabulü gerektiğinden, Ankara Valiliği tarafından tesis edilen … tarih ve … sayılı dava konusu işlemde yetki unsuru yönünden hukuka aykırılık bulunmamaktadır.

Bu itibarla, davanın esasının incelenmesi gerekirken dava konusu işlemin yetki unsuru yönünden hukuka aykırı olduğu gerekçesiyle verilen temyize konu Bölge İdare Mahkemesi kararında hukuki isabet bulunmamaktadır. Nitekim, benzer konuda Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun 21/01/2021 tarih ve E:2020/1932, K:2021/88 sayılı kararı da aynı yöndedir.