Danıştay 10. Daire E.2020/2294 K.2024/7710

Davacının_iddiaları

Davacı tarafından, dava konusu ilave şartların dayanağı olan Yönetmelik ve Genelgenin kanuni dayanaktan yoksun olduğu, Yönetmelik ve Genelgede belirlenmeyen ilave şartların internet sitesinde yayımlanan bir tablo ile getirilmesinin usul yönünden sakat olduğu, idarece keyfi olarak belirlendiği, kamu yararı amaçlanmadığı, bu ilave şartların daha erken bir aşamada ilan edilmesi gerektiği, amacın belirlenen şartlara sahip belirli teşebbüslere hak kazandırmak olduğu ileri sürülmektedir.

DAVALININ_SAVUNMASI : Davalı idare tarafından, Yönetmelik gereği idarelerince bölgesel hizmet sahalarının tüm özellikleri göz önünde bulundurularak ilave teknik kriterler getirilebileceği, dava konusu edilen hizmet bölgeleri için getirilen uygulamanın yeni olmadığı, 2019/4 sayılı Genelge kapsamında oluşturulan Hizmet İzni Komisyonunca da aynı şekilde belirlenmiş olduğu, hizmet sahalarının özelliği, gemi trafik yoğunluğu, taşınan yükün cinsi ve niteliğinin idarece her zaman göz önünde bulundurulduğu, dava konusu işlemin usule ve hukuka uygun olduğu savunulmaktadır.

DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ : ...

DÜŞÜNCESİ

Konusu kalmayan dava hakkında karar verilmesine yer olmadığına karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.

DANIŞTAY SAVCISI :...

DÜŞÜNCESİ

Dava, Davacı şirket tarafından, davalı idarenin internet sitesinde 31/01/2020 tarihinde yayımlanan römorkörcülük hizmeti sunulması için ilave şartları düzenleyen tablo şeklindeki düzenleyici işlemin iptali istemiyle açılmıştır.

Dava konusu işlemin dayanağı Yönetmeliğin iptali ve yürütmenin durdurulması istemiyle açılan başka bir davada, Danıştay Onuncu Dairesince verilen yürütmenin durdurulması isteminin reddine ilişkin 07/07/2020 tarih ve E:2020/696 sayılı karara, davacı tarafından yapılan itiraz üzerine Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun 12/11/2020 tarih ve YD İtiraz No:2020/476 sayılı kararıyla; "...Anayasa'nın 2. maddesinde, Türkiye Cumhuriyetinin bir hukuk devleti olduğu belirtilmiştir.

Hukuk devleti, yönetilenlere hukuk güvencesi sağlar. Bu bağlamda sosyal yaşamı düzenlemek, zaman içinde değişen toplumsal gereksinimleri karşılamak, toplumdaki değişikliklere koşut olarak bu yönde alınan önlemleri güçlendiren, geliştiren, etkilerini daha çok artıran ya da tam tersine bunları hafifleten veya tümüyle ortadan kaldıran, kişi ve toplum yararının zorunlu kıldığı düzenlemeleri yapmak kanun koyucunun görevidir.

Anayasa'nın 7. maddesinde de, bu doğrultuda yasama yetkisinin Türk milleti adına Türkiye Büyük Millet Meclisi'ne ait olduğu ve bu yetkinin devredilemeyeceği belirtilmiştir. Kanuni düzenleme ilkesi, düzenlenen alanda temel ilkelerin kanunla konulmasını ve çerçevenin kanunla çizilmesini ifade etmektedir.

Anayasa'nın 128. maddesinde de 'Devletin, kamu iktisadi teşebbüsleri ile diğer kamu tüzelkişilerinin genel idare esaslarına göre yürütmekle yükümlü oldukları kamu hizmetlerinin gerektirdiği asli ve sürekli görevler, memurlar ve diğer kamu görevlileri eliyle görülür...' denilmektedir.

Geniş anlamda, Devlet ya da diğer kamu tüzelkişileri tarafından ya da bunların gözetim ve denetimi altında, genel ve ortak gereksinimleri karşılamak, kamu yararını ya da çıkarını sağlamak için yapılan ve topluma sunulmuş bulunan sürekli ve düzenli etkinlikler olarak tanımlanan kamu hizmetinin, kamu hukukunun genel ilkeleri uyarınca, doğrudan idare kuruluş ve kurumları eliyle, kamusal yönetim biçimine göre yürütülmesi asıl ve olağandır. Bununla birlikte, bu hizmet ve faaliyetlerden özel yönetim biçimiyle gerçekleştirilmeye elverişli bulunanların, tüm sorumluluk ilgili idare üzerinde kalmak kaydıyla, onun sürekli gözetimi ve denetimi altında ve kanunla belirlenen usullerle özel girişimcilere yaptırılabilmesi de olanaklıdır.

Kamu hizmetleri sürekli ve düzenli hizmetlerdir. Bu hizmetler özel kişilerin yararlarını değil kamusal yararları karşılar. Kamu hizmetleri kanunla ya da kanunun verdiği yetkiye dayanılarak kurulur ve kaldırılır. Kanun koyucu, bir kamu hizmetinde görevin gerektirdiği nitelikleri ve koşulları saptamayı anayasal ilkeler çerçevesi içerisinde kalmak kaydıyla görevin ve ülkenin gereklerine ve zorunluluklarına göre serbestçe takdir edebilir.

(AYM Kararı: E:2017/163, K:2018/90, T: 06/09/2018). Bu kapsamdaki hizmetlerin, asli yetki ve sorumluluk ile idari yaptırım uygulama yetkisi idarede kalmak üzere özel kişilerce yerine getirilmesinin öngörülmesi; bu hizmetlerin özel kişilere nasıl gördürüleceğinin, bu hizmetlerin kapsamının, denetiminin ve bu hizmeti görecek olanların sorumluluğunun açık ve kuşkuya yer bırakmayacak şekilde kanunla düzenlenmesi koşuluyla kanun koyucunun takdir yetkisindedir.

(AYM Kararı: E:2015/72, K:2016/44, T: 26/05/2016)

İtiraza konu Daire kararında, bu hizmetlerin Devlet, kamu iktisadi teşebbüsleri ile diğer kamu tüzel kişilerinin eliyle yürütülmesinin zorunlu olduğu yönünde bir kanuni düzenleme bulunmadığı belirtilmekte ise de.

Türkiye’nin deniz yetki alanlarında, Türk Boğazları Bölgesinde, kanallarda ve iç sularda, devletin asli görevi olan seyir emniyeti ile can, mal, deniz ve çevre güvenliğini sağlamak üzere gemilere seyir ve manevra yardımı amacıyla verilen kılavuzluk ve römorkörcülük hizmetinin kamu hizmeti niteliğinde olduğunda kuşku bulunmamaktadır.

Nitekim, dava konusu Yönetmeliğin 'Yasaklar ve yükümlülükler' başlıklı 17. maddesinde de 'Kılavuzluk ve römorkörcülük hizmetleri, seyir emniyeti ile can, mal, deniz ve çevre güvenliğini artırmaya yönelik, yetkilendirilmiş teşkilatlarca İdare adına verilen bir kamu hizmetidir.' denilmektedir.

Devlet tarafından yürütülen yatırım ve hizmetlerden hangilerinin özel hukuk sözleşmeleri ile gerçek veya tüzelkişilere yaptırabileceği veya devredebileceğinin kanunla belirleneceğini düzenleyen Anayasa'nın 47. maddesi ile Anayasa'da münhasıran kanunla düzenlenmesi öngörülen konularda Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarılamayacağına ilişkin Anayasa kuralları birlikte değerlendirildiğinde, 10/07/2018 tarih ve 30474 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'nin,

Deniz ve İçsular Düzenleme Genel Müdürlüğünün görev ve yetkilerinin düzenlendiği 479. maddesinde yer alan 'kılavuzluk ve römorkaj hizmetlerine ilişkin usul ve esasları belirlemek, bu hizmetleri vermek veya verebilecekleri yetkilendirmek ve denetlemek' hükmünün, kamu hizmetinin özel girişimcilere devrini düzenleyen dava konusu Yönetmeliğin dayanağı olarak kabulüne olanak bulunmamaktadır.

1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'nin 479. maddesi ile Deniz ve İçsular Düzenleme Genel Müdürlüğüne verilen kılavuzluk ve römorkaj hizmetlerine ilişkin usul ve esasları belirleme, bu hizmetleri verme veya verebilecekleri yetkilendirme ve denetleme görev ve yetkisi, idari teşkilat içinde bu hizmetlerin yürütülmesi konusundaki muhatabın belirlenmesini ihtiva etmekte olup, bu hizmetlerin özel kişilerce yerine getirilmesine imkan tanıma amacı ve anlamını taşımamaktadır.

Bu bağlamda, kamu hizmeti niteliğini haiz kılavuzluk ve römorkörcülük hizmetinin, gerçek veya tüzelkişilere yaptırılabileceği veya devredilebileceğine ilişkin bir kanun hükmü olmaksızın, Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ile davalı Bakanlığa verilen görev ve yetkiyi aşar şekilde, söz konusu hizmetin özel girişimcilerce yapılması hususlarını düzenleyen dava konusu Yönetmelik'te hukuka uyarlık bulunmamaktadır.

Her ne kadar, Dairece 1993 yılından bu yana söz konusu hizmetlerin makam olurları ile verilen izinler kapsamında özel teşkilatlarca verildiği ifade edilmiş ise de; hukuka aykırı bir uygulama esas alınarak Yönetmeliğin bu nedenle hukuka uygun olduğu sonucuna varılması hukuken olanaklı değildir..." gerekçesiyle, davacının itirazının kabulü ile dava konusu Yönetmeliğin yürütmesinin durdurulmasına karar verilmiştir.

Dosyadaki bilgi ve belgelerin incelenmesinden, dava konusu davalı idarenin internet sitesinde 31/01/2020 tarihinde yayımlanan römorkörcülük hizmeti sunulması için ilave şartları düzenleyen tablo şeklindeki düzenleyici işlemin 08/01/2020 tarih ve 31002 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan "Kılavuzluk ve Römorkörcülük Hizmetleri Hakkında Yönetmelik ve 2020/1 sayılı Genelge ve Mülga Yönetmelik ile 201974 sayılı genelge çerçevesinde oluşturulan hizmet izni komisyonunca belirlendiği anlaşılmaktadır.

Bu durumda, yukarıda belirtilen Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun12/11/2020 tarih ve YD İtiraz No:2020/476 sayılı kararıyla; römorkörcülük hizmeti sunulması için ilave şartları düzenleyen dava konusu işlemin dayanağı 08/01/2020 tarih ve 31002 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan "Kılavuzluk ve Römorkörcülük Hizmetleri Hakkında Yönetmeliği'nin yürütmesinin durdurulmasına karar verildiğinden, hukuki dayanağı kalmayan dava konusu işlemde de hukuka uyarlık bulunmadığı sonucuna ulaşılmıştır.

Açıklanan nedenlerle, davalı idarenin internet sitesinde 31/01/2020 tarihinde yayımlanan römorkörcülük hizmeti sunulması için ilave şartları düzenleyen tablo şeklindeki düzenleyici işlemin iptali yolunda karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay Onuncu Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

MADDİ OLAY VE HUKUKİ SÜREÇ

Kılavuzluk ve Römorkörcülük Hizmetleri Yönetmeliği, 08/01/2020 tarihli ve 31002 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe girmiştir.

Davalı idare tarafından, anılan Yönetmeliğin "İzin şartı ve hizmet izin belgesi" başlıklı 10. maddesinin ikinci fıkrasında yer alan "Hizmet izin belgesi başvurusunda bulunabilmek için uygun faaliyet lisansına sahip olmak şarttır.

İdare, faaliyet lisansı için aranılan asgari şartlara ilaveten bölgesel hizmet sahasının tüm özelliklerini göz önünde bulundurarak ilave teknik kriterler getirebilir." hükmü ile aynı Yönetmeliğin "Hizmet izni" başlıklı 12. maddesinin ikinci fıkrasında yer alan "İdare tarafından ilan edilen bölgesel bir hizmet sahasında görev yapacak teşkilatın belirlenmesi amacıyla;

hizmet sahasının özelliği, gemi trafik yoğunluğu, taşınan yükün cinsi ve niteliği ve benzeri hususlar göz önünde bulundurulmak suretiyle, uygun faaliyet lisansına sahip olup sayı ve nitelikleri İdarece belirlenecek ilave römorkör ve kılavuz botu, ilave kılavuz kaptan gibi emniyet ve güvenliğe yönelik teknik şartları sağlayan kuruluşlar arasından, 6 ncı maddede belirtilen şartlar kapsamında Hizmet İzin Komisyonu tarafından değerlendirme yapılır." düzenlemeleri doğrultusunda, römorkörcülük faaliyet izinlerine yönelik ilave şartlar belirlenmiştir.

Bilahare bu şartlar, davalı idarenin internet sitesinde 31/01/2020 tarihinde "Römorkörcülük Hizmet Sahalarına Yönelik İlave Şartlar" başlıklı bir tablo şeklinde yayımlanmıştır.

Bunun üzerine bakılan dava açılmıştır.

Bununla birlikte, Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun 12/11/2020 tarih ve YD İtiraz No:2020/476 sayılı kararıyla; römorkörcülük hizmeti sunulması için ilave şartları düzenleyen dava konusu işlemin dayanağı 08/01/2020 tarih ve 31002 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Kılavuzluk ve Römorkörcülük Hizmetleri Hakkında Yönetmeliğin yürütmesinin durdurulmasına karar verilmiş ise de, daha sonra söz konusu dosyada Dairemizin 09/12/2021 tarihli ve E:2020/696, K:2021/6121 sayılı kararıyla davanın reddine karar verilmiştir.

Ayrıca davacı tarafından, 08/01/2020 tarih ve 31002 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan "Kılavuzluk ve Römorkörcülük Hizmetleri Yönetmeliği" ile bu Yönetmeliğe dayanılarak yürürlüğe konulan "Kılavuzluk ve Römorkörcülük Hizmetleri" konulu, 10/01/2020 tarih ve 2661 sayılı Genelge (2020/1)'nin iptali istemiyle açılan davada da Dairemizin 09/12/2021 tarihli ve E:2020/3888, K:2021/6136 sayılı kararıyla davanın reddine karar verildiği görülmektedir.

İNCELEME VE GEREKÇE

Dava dosyasının incelenmesinden, davalı idare tarafından savcı düşüncesine verilen cevapta, Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun 12/11/2020 tarih ve YD İtiraz No:2020/476 sayılı kararıyla Kılavuzluk ve Römorkörcülük Hizmetleri Hakkında Yönetmeliğin yürütmesinin durdurulmasına karar verilmesi nedeniyle dava konusu düzenlemenin de yürütmesinin durduğu ve davanın konusuz kaldığı belirtilmiştir.

Ancak yukarıda belirtildiği üzere, söz konusu davada Dairemizin 09/12/2021 tarihli ve E:2020/696, K:2021/6121 sayılı kararıyla davanın reddine karar verildiğinden, 03/12/2024 tarihli ara kararımız ile 31/01/2020 tarihinde yayımlanan dava konusu "Römorkörcülük Hizmet Sahalarına Yönelik İlave Şartlar" başlıklı tablo şeklindeki düzenleyici işlemin, anılan davaların reddedilmesi nedeniyle tekrar yürürlüğe konulup konulmadığı hususu davalı idareden sorulmuştur.

Davalı idarenin bila tarih ve ... sayılı ara kararı cevabında, açılan davaların reddedilmesi nedeniyle Kılavuzluk ve Römorkörcülük Hizmetleri Hakkında Yönetmelik ve 2020/1 sayılı Genelge tekrar geçerlilik kazansa da anılan kararlar öncesinde, 11/03/2021 tarihli ve 15852 sayılı Bakanlık Makamı Oluru ile iptal edilen dava konusu "Römorkörcülük Hizmet Sahalarına Yönelik İlave Şartlar" başlıklı tablo şeklindeki düzenleyici işlemin, yetki ve usulde paralellik ilkesi gereğince tekrar yürürlüğe konulmadığı ve gerekli şartların anılan Olur ekinde belirlenen şekliyle devam ettiği belirtilmiştir.

Bu durumda, dava konusu düzenlemenin yürürlükten kaldırılması nedeniyle konusu kalmayan dava hakkında karar verilmesine hukuki olanak bulunmamaktadır.