Danıştay 10. Daire E.2021/1015 K.2025/511

Hukuk Müşaviri ...

İSTEMİN_KONUSU : ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesinin ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.

YARGILAMA SÜRECİ

Dava konusu istem: Davacı tarafından, Ankara ili, Çankaya ilçesi, ... Mahallesi, ... Caddesi, ..., No:... adresinde bulunan muayenehanesinin faaliyetinin 1 (bir) ay süre ile durdurulması ve bir önceki aya ait brüt hizmet gelirinin binde üçü oranında idari para cezası uygulanmasına ilişkin Sağlık Bakanlığı Sağlık Hizmetleri Genel Müdürlüğünün ... tarih ve E... sayılı işleminin iptali istenilmiştir.

İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: ... İdare Mahkemesinin ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararıyla, denetim esnasında davacının sekreteri ... tarafından EEG çekiminin kendisi tarafından yapıldığının beyan edilerek tutanağın imza altına alındığı, suç duyurusunda bulunulması üzerine ilgili hakkında kovuşturmaya yer olmadığı kararı verilmesinin, bu tutanağın idari işleme dayanak alınmasını engellemeyeceği, ...'nin ilgili mevzuat uyarınca EEG çekimi konusunda tescil edilmiş bir eğitim sertifikasının da bulunmadığı, dolayısıyla davacının muayenehanesinde yetkisiz kişi tarafından faaliyet yürütülmesi nedeniyle tesis edilen dava konusu işlemde hukuka aykırılık bulunmadığı gerekçesiyle davanın reddine karar verilmiştir.

Bölge İdare Mahkemesi kararının özeti: ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesince; istinaf başvurusuna konu ... İdare Mahkemesi kararının hukuka ve usule uygun olduğu ve davacı tarafından ileri sürülen iddiaların söz konusu kararın kaldırılmasını sağlayacak nitelikte görülmediği gerekçesiyle istinaf başvurusunun reddine karar verilmiştir.

TEMYİZ_EDENİN_İDDİALARI : Davacı tarafından, muayenehanesinde çalışan F. B.'nin büro hizmetleri görevlisi olduğu, EEG cihazının kullanımı sırasında kendisine yardım ettiği, ...'nin tek başına sağlık hizmeti olan EEG hizmetini sunmadığı, yürütülen soruşturma neticesinde ...'nin EEG cihazını kullandığına dair tespit bulunmadığından bahisle kovuşturmaya yer olmadığına dair karar verildiği, kabul etmemekle birlikte EEG'nin ayrı bir faaliyet alanı veya ayrı bir birim olarak değerlendirilemeyeceği, aksi halde EEG cihazının kullanımının durdurulması gerektiği ileri sürülmektedir.

KARŞI_TARAFIN_SAVUNMASI : Davalı idare tarafından, hukuki dayanağı bulunmayan temyiz isteminin reddi gerektiği savunulmaktadır.

DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ :...

DÜŞÜNCESİ

Temyiz isteminin kısmen kabulü ile Bölge İdare Mahkemesi kararının kısmen onanması kısmen de bozulması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay Onuncu Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE

MADDİ OLAY

Çocuk sağlığı ve hastalıkları alanında ana dal, çocuk nörolojisi alanında yan dal uzmanı olan davacının, Ankara ili, Çankaya ilçesi, ... Mahallesi, ...

Caddesi, ..., No:... adresinde bulunan muayenehanesinde 16/05/2018 tarihinde yapılan denetimde, davacının muayenehanesinde olmadığı, bekleyen hastaların olduğu, muaynehanede EEG cihazı odasının bulunduğu, EEG cihazının kim tarafından kullanıldığının sorulması üzerine sekreter ...'nin EEG'yi kendisinin çektiğini beyan ettiği ancak sağlık personeli olduğunu gösteren herhangi bir diploma, sertifika, çalışma belgesini ibraz edemediği hususunun tutanak altına alındığı,

Sağlık Meslek Mensupları İle Sağlık Hizmetlerinde Çalışan Diğer Meslek Mensuplarının İş ve Görev Tanımlarına Dair Yönetmeliğe göre EEG çekiminin üniversitelerin ilgili bölümünden mezun, diploma sahibi kişilerce yapılacağı, Sağlık Bakanlığı Sertifikalı Eğitim Yönetmeliği kapsamında EEG çekimi konusunda bir sertifikalı eğitim alanında bulunmadığı,

buna göre söz konusu sağlık kuruluşunda yetkisi olmayan F.B'nin EEG cihazını kullandığından bahisle davacının muayenehanesinin faaliyetinin 1 (bir) ay süre ile durdurulması ve bir önceki aya ait brüt hizmet gelirinin binde üçü oranında idari para cezası uygulanmasına ilişkin Sağlık Bakanlığı Sağlık Hizmetleri Genel Müdürlüğünün ... tarih ve E... sayılı işleminin tesis edildiği, anılan işlemin iptali istemiyle bakılan davanın açıldığı anlaşılmaktadır.

İLGİLİ MEVZUAT

3359 sayılı Sağlık Hizmetleri Temel Kanunu'nun 1. maddesinde, Kanunun amacının, sağlık hizmetleri ile ilgili temel esasları belirlemek olduğu. 2. maddesinde, Milli Savunma Bakanlığı hariç bütün kamu kurum ve kuruluşları ile özel hukuk tüzel kişileri ve gerçek kişileri kapsadığı.

3. maddesinin birinci fıkrasının (a) bendinde, sağlık kurum ve kuruluşlarının yurt sathında eşit, kaliteli ve verimli hizmet sunacak şekilde Sağlık ve Sosyal Yardım Bakanlığınca, diğer ilgili bakanlıkların da görüşü alınarak plânlanacağı, koordine edileceği, mali yönden destekleneceği ve geliştirileceği; (c) bendinde, bütün sağlık kurum ve kuruluşları ile sağlık personelinin ülke sathında dengeli dağılımı ve yaygınlaştırılmasının esas olduğu, sağlık kurum ve kuruluşlarının kurulması ve işletilmesinin bu esas içerisinde Sağlık ve Sosyal Yardım Bakanlığınca düzenleneceği;

(e) bendinde, tesis edilecek eğitim, denetim, değerlendirme ve oto kontrol sistemi ile sağlık kuruluşlarının tespit edilen standart ve esaslar içinde hizmet vermesinin sağlanacağı.

9. maddesinin birinci fıkrasının (c) bendinde, bütün kamu ve özel sağlık kuruluşlarının tesis, hizmet, personel, kıstaslarını belirlemeye, sağlık kurum ve kuruluşlarını sınıflandırmaya ve sınıflarının değiştirilmesine, sağlık kuruluşlarının amaca uygun olarak teşkilatlanmalarına, sağlık hizmet zinciri oluşturulmasına, hizmet içi eğitim usul ve esasları ile sağlık kurum ve kuruluşlarının koordineli çalışma ve hizmet standartlarının tespiti ve denetimi ile bu Kanunla ilgili diğer hususların Sağlık ve Sosyal Yardım Bakanlığınca çıkarılacak yönetmelikle tespit edileceği belirlenmiştir.

10/07/2018 tarih ve 30474 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'nin 355. maddesinin birinci fıkrasının (a) bendinde, her türlü koruyucu, teşhis, tedavi ve rehabilite edici sağlık hizmetlerini planlamak, teknik düzenleme yapmak, standartları belirlemek ve bu hizmetler ile sunucularını sınıflandırmak, bununla ilgili iş ve işlemleri yaptırmak; (k) bendinde, sağlık insan gücü planlaması yapmak, sayı ve nitelik olarak ihtiyaca uygun insan gücü yetiştirilmesi için ilgili kurum ve kuruluşlarla işbirliği yapmak;

(l) bendinde, mevcut sağlık insan gücünü, kamu ve özel kurum ve kuruluşlar düzeyinde planlamak ve istihdamın bu plan çerçevesinde yürütülmesini denetlemek Sağlık Bakanlığı Sağlık Hizmetleri Genel Müdürlüğünün görevleri arasında sayılmıştır. Aynı Kararname'nin 508. maddesi ile de Bakanlıklara görev, yetki ve sorumluluk alanına giren konularda idari düzenlemeler yapabilme yetkisi verilmiştir.

Anılan mevzuat hükümlerine dayanılarak çıkarılan ve 15/02/2008 tarih ve 26788 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Ayakta Teşhis ve Tedavi Yapılan Özel Sağlık Kuruluşları Hakkında Yönetmeliğin "Uyulması gereken diğer hususlar" başlıklı 31. maddesinde, "(1) Sağlık kuruluşu işletenleri ile mesul müdürleri, aşağıda belirtilen hususlara uymak zorundadır: ...

(c) Sağlık kuruluşunda, adlarına çalışma belgesi düzenlenmeyen sağlık çalışanları görev yapamaz. ...

(h) Sağlık kuruluşundaki herhangi bir faaliyet alanı veya birim, yetkisi olmayan kişiler tarafından kullanılamaz. ..." kuralına; anılan Yönetmeliğin ekinde yer alan Ek-6 Müeyyide Formunun -dava konusu işlem tarihinde yürürlükte olan haliyle- 27. satırında, "Yönetmeliğin 31 inci maddesinin birinci fıkrasının (h) bendine aykırılık halinde; 1. tespitte, sağlık kuruluşu, bir önceki aya ait brüt hizmet gelirinin binde üçü oranında idarî para cezası ile cezalandırılır. Bu kapsamda yetkisiz sağlık hizmeti sunulduğunun tespiti halinde ilgili birimin faaliyeti bir ay süreyle durdurulur, ayrıca Cumhuriyet Savcılığına suç duyurusunda bulunulur." kuralına yer verilmiştir.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME

A) Temyize konu Bölge İdare Mahkemesi kararının, Sağlık Bakanlığı Sağlık Hizmetleri Genel Müdürlüğünün ... tarih ve E... sayılı işleminin idari para cezası uygulanmasına ilişkin kısmı yönünden davanın reddi yolunda verilen İdare Mahkemesi kararına ilişkin istinaf başvurusunun reddine dair kısmının incelenmesi:

Bölge İdare Mahkemelerinin nihai kararlarının temyizen bozulması, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesinde yer alan sebeplerden birinin varlığı hâlinde mümkündür.

Temyizen incelenen Bölge İdare Mahkemesi kararının, dava konusu işlemin idari para cezası uygulanmasına ilişkin kısmına yönelik davanın reddine ilişkin İdare Mahkemesi kararına karşı yapılan istinaf başvurusunun reddine ilişkin kısmı usul ve hukuka uygun olup, dilekçede ileri sürülen temyiz nedenleri kararın bu kısmının bozulmasını gerektirecek nitelikte görülmemiştir.

B)Temyize konu Bölge İdare Mahkemesi kararının, Sağlık Bakanlığı Sağlık Hizmetleri Genel Müdürlüğünün ... tarih ve E... sayılı işleminin davacının muayenehanesinin faaliyetinin 1 (bir) ay süre ile durdurulmasına ilişkin kısmı yönünden davanın reddi yolunda verilen İdare Mahkemesi kararına ilişkin istinaf başvurusunun reddine dair kısmının incelenmesi:

5326 sayılı Kabahatler Kanunu'nun 3. maddesinde; Kanun'un, idari yaptırım kararlarına karşı kanun yoluna ilişkin hükümlerinin, diğer kanunlarda aksine hüküm bulunmaması halinde, diğer genel hükümlerinin ise, idari para cezası veya mülkiyetin kamuya geçirilmesi yaptırımını gerektiren bütün fiiller hakkında uygulanacağı; 19. maddesinde; diğer kanunlarda kabahat karşılığında öngörülen belirli bir süre için, bir meslek ve sanatın yerine getirilmemesi, işyerinin kapatılması, ruhsat veya ehliyetin geri alınması ve kara, deniz veya hava nakil aracının trafikten veya seyrüseferden alıkonması gibi yaptırımlara ilişkin hükümlerin, ilgili kanunlarda bu kanun hükümlerine uygun değişiklik yapılıncaya kadar saklı olduğu hükmü yer almıştır.

Aynı Kanun'un 5. maddesinde, 5237 sayılı Türk Ceza Kanunu'nun zaman bakımından uygulamaya ilişkin hükümlerinin kabahatler bakımından da uygulanacağı, 5237 sayılı Türk Ceza Kanunu'nun "Zaman bakımından uygulama" başlıklı 7. maddesinde ise, suçun işlendiği zaman yürürlükte bulunan kanun ile sonradan yürürlüğe giren kanunların hükümleri farklı ise, failin lehine olan kanunun uygulanacağı ve infaz olunacağı belirtilmiştir.

15/02/2008 tarih ve 26788 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Ayakta Teşhis ve Tedavi Yapılan Özel Sağlık Kuruluşları Hakkında Yönetmeliğin ekinde yer alan Ek-6 Müeyyide Formunun -dava konusu işlem tarihinde yürürlükte olan haliyle- 27. satırı, "Yönetmeliğin 31 inci maddesinin birinci fıkrasının (h) bendine aykırılık halinde. 1. tespitte, sağlık kuruluşu, bir önceki aya ait brüt hizmet gelirinin binde üçü oranında idarî para cezası ile cezalandırılır.

Bu kapsamda yetkisiz sağlık hizmeti sunulduğunun tespiti halinde ilgili birimin faaliyeti bir ay süreyle durdurulur, ayrıca Cumhuriyet Savcılığına suç duyurusunda bulunulur." şeklinde iken, 16/01/2024 tarih ve 32431 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan "Ayakta Teşhis ve Tedavi Yapılan Özel Sağlık Kuruluşları Hakkında Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 9. maddesiyle, anılan Yönetmeliğin ekinde yer alan Ek-6 sayılı Form başlığıyla birlikte değiştirilmiş, "Muayenehane Denetim Sorgu ve İdari Yaptırım Formu" başlıklı Ek-6/C sayılı formun 30. satırında "Muayenehanede;

yetkisiz kişilerce (hekim dışı sağlık meslek mensubu, çalışma izni olmayan yabancı uyruklu sağlık meslek mensubu, sağlık meslek mensubu olmayan kişiler, tabip unvanı kazanmamış intörn, stajyer öğrenciler ve ilgili mevzuat hükümlerine göre sağlık tesisinde çalışma yetkisi ve gerekli izinleri bulunmayan sağlık çalışanları vb) sağlık hizmeti sunuluyor mu?" sorusuna karşılık, "Anılan Yönetmeliğin 31. maddesinin birinci fıkrasının (ç),(ğ) ve(h) bendinin ihlali halinde, 1. tespitte, sağlık tesisinin bir önceki aya ait brüt hizmet gelirinin yüzde biri oranında idari para cezası verilir.

Sağlık tesisinin faaliyeti beş gün süreyle durdurulur ve ilgililer hakkında Cumhuriyet Savcılığına suç duyurusunda bulunulur." hükmü getirilmiştir.

Buna göre; 16/01/2024 tarihinden önce dava konusu işlemin tesisine neden olan eylemin müeyyidesi, 1. tespitte, bir önceki aya ait brüt hizmet gelirinin binde üçü oranında idari para cezası verilmesi ve bu kapsamda yetkisiz sağlık hizmeti sunulduğunun tespiti halinde ilgili birimin faaliyetinin bir ay süreyle durdurulması, ayrıca Cumhuriyet Savcılığına suç duyurusunda bulunulması iken, 16/01/2024 tarihinden sonra aykırı davranışların müeyyidesi, 1. tespitte, sağlık tesisinin bir önceki aya ait brüt hizmet gelirinin yüzde biri oranında idari para cezası verilmesi ve sağlık tesisinin faaliyetinin beş gün süreyle durdurulması, ayrıca Cumhuriyet Savcılığına suç duyurusunda bulunulması şekline dönüştürülerek muayenehaneler için lehe düzenlemeye gidilmiştir.

5326 sayılı Kabahatler Kanunu'nun 19. maddesindeki emredici hüküm gereği bir meslek ve sanatın yerine getirilmemesi, işyerinin kapatılması, ruhsat veya ehliyetin geri alınması gibi idari yaptırımları düzenleyen mevzuatta bu Kanunun zaman bakımından uygulamaya ilişkin genel hükümlerine uygun değişiklik yapılması gerekmesine rağmen ayakta teşhis ve tedavi yapılan özel sağlık kuruluşlarına ilişkin mevzuatta zaman bakımından uygulamaya ilişkin herhangi bir değişiklik yapılmamıştır. Ancak cezai niteliği ağır basan bu tür idari yaptırımların dava konusu edilmesi halinde, Kabahatler Kanunu'nun anılan hükümlerinin gözardı edilerek ceza hukuku ilkelerinden biri olan lehe kanun uygulamasından davacıların mahrum edilmesinin de düşünülemeyeceği açıktır.

İncelenen uyuşmazlıkta, yetkisiz sağlık hizmeti sunumu kapsamında davacıya ait muayenehanenin Ayakta Teşhis ve Tedavi Yapılan Özel Sağlık Kuruluşları Hakkında Yönetmeliğin EK-6 Müeyyide Formunun 27. satırı uyarınca faaliyetinin bir ay süreyle durdurulmasına karar verildiği anlaşılmaktadır.

Davacıya ait muayenehanede yetkisiz kişi tarafından sağlık hizmeti sunulduğu dosya içeriği ile sabit olmakla birlikte, bu eylemin karşılığı olarak 1. tespitte, bir önceki aya ait brüt hizmet gelirinin binde üçü oranında idari para cezası verilmesi ve bu kapsamda ilgili birimin faaliyetinin bir ay süreyle durdurulmasına ilişkin müeyyideyi içeren hükümde,1. tespitte, sağlık tesisinin bir önceki aya ait brüt hizmet gelirinin yüzde biri oranında idari para cezası verilmesi ve sağlık tesisinin faaliyetinin beş gün süreyle durdurulması şeklinde faaliyetin durdurulması müeyyidesi yönünden lehe bir düzenlemeye gidildiğinden ve yukarıda belirtilen gerekçeyle davacının lehe uygulamadan faydalandırılması gerektiğinden davaya konu işlemin bu kısmında bu yönüyle hukuka uyarlık bulunmamaktadır.

Bu durumda; dava konusu işlemin bu kısmına ilişkin olarak davanın reddi yolunda verilen İdare Mahkemesi kararına karşı yapılan istinaf başvurusunun reddine karar veren Bölge İdare Mahkemesince lehe düzenleme getiren Yönetmelik değişikliği de dikkate alınmak suretiyle bir karar verilmesi gerektiği sonucuna ulaşıldığından temyize konu Bölge İdare Mahkemesi kararında bu yönüyle hukuki isabet bulunmamaktadır.