Danıştay 10. Daire E.2021/2947 K.2025/2626

Davacının_iddiaları

Davacı tarafından, davalı idarece mevzuat düzenlemesi yoluna gitmek yerine sosyal paylaşım sitesi üzerinden duyuru yapılmak suretiyle tesis edilen işlemin hukuka aykırı olduğu, bagaj sahibi kişiler hazır bulundurulmaksızın bagajların aranması ve arama yapıldığına dair not bırakılması şeklinde Twitter üzerinden yapılan dava konusu duyurunun Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi'nin 8. maddesinde ve Anayasa'nın 20. maddesinde düzenlenen özel yaşamın gizliliğini ihlal ettiğini, ancak yasa ile temel hak ve hürriyetlerin sınırlandırılabileceği, yapılan sınırlamanın orantılı ve ölçülü olduğundan da söz edilemeyeceği iddialarıyla dava konusu duyurunun iptal edilmesi gerektiği ileri sürülmüştür.

DAVALININ_SAVUNMASI : Davalı idare tarafından, usul yönünden, davanın ilk derece mahkemesi sıfatıyla Danıştayda görülecek uyuşmazlıklar arasında yer almadığı, davacının dava açma ehliyetinin bulunmadığı, tesis edilen dava konusu işlemin icrai nitelikte bir işlem olmadığından davaya konu edilmesinin mümkün olmadığı, esas yönünden, ülkemizin taraf olduğu Şikago Sözleşmesi ve anılan Sözleşmeye dayalı olarak hazırlanan Milli Sivil Havacılık Güvenlik Programı kapsamında, havacılık güvenliğini temininen bagajların denetlenmesi ve gerektiğinde açılması konusunda düzenleme yapma yetkilerinin bulunduğu,

Milli Sivil Havacılık Güvenlik Programı çerçevesinde oluşturulan Eğitim, Araştırma ve Denetleme Uzmanları Kurulunun 10/11/2015 tarihli toplantısında, kilitli uçakaltı bagajların güvenlik sebebiyle açılabilmesine ilişkin tereddütlerin giderilmesi amacıyla uygulanacak prosedürlere ilişkin kararların alındığı ve 25/11/2015 tarihli işlemle de alınan kararların tüm havayolu işletmelerine dağıtımının yapıldığı, bu doğrultuda tesis edilen işlemin hukuka uygun olduğu ileri sürülerek açılan davanın reddine karar verilmesi gerektiği savunulmaktadır.

DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ : ...

DÜŞÜNCESİ

.Dava konusu işlemin iptaline karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.

DANIŞTAY SAVCISI : ...

DÜŞÜNCESİ

Dava; davacı Baro Başkanlığı tarafından Sivil Havacılık Genel Müdürlüğünün 19.11.2015 tarihinde twitter üzerinden yayınlamış olduğu "Uçak altı KİLİTLİ BAGAJLAR, gerektiğinde Güvenlik Birimlerince Kilitleri kırılarak açılmak zorunda kalınmakta ve içine NOT konulmaktadır." ve "Uçak altı bagajlarınız güvenlik sebebi ile Güvenlik Birimlerince açılıp incelenebileceği için bagajınızı KİLİTLEMEMENİZ gerekmektedir." şeklindeki duyurusunun iptali istemiyle açılmıştır.

2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun “Dilekçeler üzerine ilk inceleme” başlıklı 14’üncü maddesinin 3’üncü fıkrasında belirtilen dilekçenin incelenme sırası dikkate alındığında, dava dilekçesinin, ortada idari davaya konu olabilecek kesin ve yürütülmesi gereken bir işlem olup olmadığı yönünden incelemesi, ehliyet incelemesinden daha sonra yapılacağından, davalı idare tarafından ileri sürülen söz konusu iddia, bu aşamada değerlendirmeye alınmamıştır.

Öte yandan; 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 2'nci maddesinin 1'inci fıkrasının (a) bendinde, iptal davaları, idari işlemler hakkında yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden biri ile hukuka aykırı olduklarından dolayı iptalleri için menfaatleri ihlal edilenler tarafından açılan davalar olarak tanımlanmış; aynı Kanunun 14'üncü maddesinin 3'üncü fıkrasının (c) bendinde, dava dilekçelerinin "ehliyet" yönünden inceleneceği öngörülmüş, 15'inci maddesinin 1'inci (b) bendinde ise, 14'üncü maddenin 3/c fıkrasında yazılı hususta kanuna aykırılık görürse davanın reddine karar verileceği hükmüne yer verilmiştir.

Maddede yer verilen ve iptal davasının sübjektif ehliyet koşulu olan "menfaat ihlali" doktrin ve içtihatlarda dava konusu edilen işlemle davacı arasında kurulan kişisel, meşru, güncel bir menfaat ilişkisi olarak tanımlanmaktadır. Menfaatin kişisel ve meşru olması için hukuki bir durumdan ortaya çıkması gerekir. Sözü edilen menfaat ilişkisinin varlığı ve sınırları her olaya özgü olarak yargı yerince uyuşmazlığın niteliğine göre belirlenmektedir. Bu itibarla; idare hukuku alanında tek taraflı irade açıklamasıyla yürütülmesi zorunlu nitelikte tesis edilen idari işlemlerin, ancak bu idari işlemle meşru, kişisel ve güncel bir menfaat ilişkisi kurulabilenler tarafından iptal davasına konu edilebileceği açıktır.

1136 sayılı Avukatlık Kanununun 76'ncı maddesinde; "Barolar; avukatlık mesleğini geliştirmek, meslek mensuplarının birbirleri ve iş sahipleri ile olan ilişkilerinde dürüstlüğü ve güveni sağlamak; meslek düzenini, ahlakını, saygınlığını, hukukun üstünlüğünü, insan haklarını savunmak ve korumak, avukatların ortak ihtiyaçlarını karşılamak amacıyla tüm çalışmaları yürüten, tüzel kişiliği bulunan, çalışmalarını demokratik ilkelere göre sürdüren kamu kurumu niteliğinde meslek kuruluşlarıdır." hükmüne yer verilmiştir.

Yukarıda yer verilen düzenlemeye göre; kamu kurumu niteliğinde meslek kuruluşu olan baroların, üyelerinin ortak çıkarlarının ve meslek düzeninin korunması gerekliliğinin ortaya çıkması durumunda, üyelerinin menfaatleri için idari yargıda dava açabileceği; avukatlık mesleği ile ilgili herhangi bir düzenleme içermeyen, havayolu taşımacılığı esnasında kullanılabilecek olan uçak altı bagajlarının uçuş güvenliği açısından kilitli olması halinde yapılacak olan işlemlerin açıklanmasıyla ilgili twitter duyurusunun iptali istemiyle açılan davanın bu kapsamda değerlendirilemeyeceği sonucuna ulaşılmakta olup; dava konusu edilen işlemin davacı Baro Başkanlığının meşru, kişisel ve güncel menfaatini ihlal eder bir yönü bulunmamaktadır.

Açıklanan nedenle, davanın ehliyet yönünden reddine karar verilmesinin uygun olacağı düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay Onuncu Dairesince, Dairemizin 26/12/2019 tarih ve E:2015/5152, K:2019/11106 sayılı davanın ehliyet yönünden reddine dair kararının, İdari Dava Daireleri Kurulunun 23/12/2020 tarih ve E:2020/1033, K:2020/3395 sayılı kararıyla bozulması üzerine Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

MADDİ OLAY VE HUKUKİ SÜREÇ

Sivil Havacılık Genel Müdürlüğü tarafından 19/11/2015 tarihinde Twitter üzerinden, uçak altı kilitli bagajların gerektiğinde güvenlik birimlerince kilitlerinin kırılarak açılmak zorunda kalındığı ve içine not konulduğu, uçak altı bagajları güvenlik sebebiyle güvenlik birimlerince incelenebileceğinden, bagajların kilitlenmemesi gerektiği yönünde duyuru yapılmıştır.

Bunun üzerine bakılan dava açılmıştır.

Danıştay Onuncu Dairesinin 26/12/2019 tarih ve E:2015/5152, K:2019/11106 sayılı kararıyla davanın ehliyet yönünden reddine karar verilmiş, davacı tarafından temyiz edilmesi üzerine anılan karar Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun 23/12/2020 tarih ve E:2020/1033, K:2020/3395 sayılı kararıyla uyuşmazlığın esası hakkında bir karar verilmek üzere bozulmuştur.

2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 46. maddesinin 1. fıkrasında, Danıştay dava daireleri kararlarına karşı Danıştayda temyiz yoluna başvurulabileceği; 2575 sayılı Danıştay Kanunu'nun 38. maddesinde, idari dava dairelerinden ilk derece mahkemesi olarak verilen kararların İdari Dava Daireleri Kurulu'nca temyizen inceleneceği hükme bağlanmış; 2577 sayılı Kanun'un 49. maddesinin 4. fıkrasında ise, Danıştay dava dairelerine, ilk derece mahkemesi olarak verdikleri kararların temyizen bozulması halinde ısrar olanağı tanınmamıştır.

Buna göre, Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun bozma kararına uyularak davanın esası hakkında yeniden bir karar verilmesi gerektiğinden, davalı idarenin usuli itirazları reddedilerek işin esasına geçildi.

İNCELEME VE GEREKÇE

ESAS YÖNÜNDEN

İlgili Mevzuat:

Dava konusu işlem tarihinde yürürlükte olan haliyle 5431 sayılı Sivil Havacılık Genel Müdürlüğü Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun'un;

"Amaç" başlıklı 1. maddesinde, "Bu Kanunun amacı; Ulaştırma Bakanlığına bağlı, kamu tüzel kişiliğini haiz, özel bütçeli Sivil Havacılık Genel Müdürlüğünün teşkilat, görev, yetki ve sorumlulukları ile ilgili esasları düzenlemektir.";

"Görevler ve yetkiler" başlıklı 4. maddesinde, "Genel Müdürlüğün görev ve yetkileri şunlardır:

a) Sivil havacılık faaliyetlerinin kamu yararına, ekonomik ve sosyal gelişmelere ve millî güvenlik amaçlarına uygun olarak düzenlenmesi ve gelişmesini sağlamak amacıyla, Bakanlık tarafından oluşturulacak politikaları uygulamak ve takip etmek.

b) Sivil havacılık faaliyetlerinin uluslararası sivil havacılık kural ve standartlarında düzenlenmesini, sürdürülebilirliğini ve gelişmesini sağlayacak esasları tespit etmek.

c) ...

d) Sivil havacılık faaliyetlerine yönelik mevzuata aykırı eylemlerin önlenmesi amacıyla gerekli tedbirleri almak.

...

p) Bu Kanunda öngörülen görev ve yetkileri yerine getirmek üzere yönetmelik ve genelgeleri hazırlamak.

r) Sivil havacılıkla ilgili teknik alt yapıya ilişkin düzenlemeler yapmak ve uygulanmasını sağlamak.

s) Genel Müdürlüğün hizmet alanı, görev ve yetkileriyle ilgili konularda Bakanlıkça belirlenen esaslar dahilinde, diğer kamu kurum ve kuruluşları ve mahalli idarelerle gerekli iş birliği ve koordinasyonu sağlamak.

t) Sivil havacılık sektörünün gelişimini sağlayacak tedbirleri almak ve gerekli düzenlemelerin yapılması hususunda ilgili kuruluşlara önerilerde bulunmak.

...

z) Bakanlık tarafından verilecek benzeri görevleri yapmak.";

"Hava Ulaşım Daire Başkanlığı" başlıklı 9. maddesinde, "Hava Ulaşım Daire Başkanlığının görevleri şunlardır:

a) Tüm uçuş operasyonlarının milli kurallar, ikili ve çok taraflı anlaşmalar ve ilgili mevzuat çerçevesinde yapılmasını sağlamak ve denetlemek.

...

g) Yolcu hakları ile ilgili uluslararası alanda belirlenen kuralları uygulamak için gerekli düzenlemeleri yapmak ve denetlemek. ...";

"Düzenleme görev ve yetkisi" başlıklı 22. maddesinde, "Genel Müdürlük, bu Kanunun uygulanması ile ilgili yönetmelik çıkarmaya yetkilidir." hükümleri yer almaktadır.

Dava Konusu İşlemin İncelenmesi:

Uyuşmazlığın çözümü için, genel olarak, idarenin düzenleme yetkisinin kapsamı ve bu bağlamda idarenin özerk ve türev düzenleme yetkisi üzerinde durulmalıdır.

İşlem tarihindeki haliyle Anayasa'nın 124. maddesinde yer alan "Başbakanlık, bakanlıklar ve kamu tüzelkişileri, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve tüzüklerin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla, yönetmelikler çıkarabilirler. Hangi yönetmeliklerin Resmi Gazete'de yayımlanacağı kanunda belirtilir." hükmü, idarenin özerk ve türev düzenleme yetkisinin Anayasal dayanağını oluşturmaktadır.

İdarenin düzenleme yetkisinin aslında ikincil, türev nitelikte olduğu hususunda bir duraksama bulunmamaktadır. Anayasa'ya göre, idarenin, düzenleme yetkisini kanunlar çerçevesinde ve kanunlara uygun olarak kullanması gereklidir. Kanunun öngördüğü düzenleme yetkisinin yine kanunda belirtildiği gibi kullanılması, kanun hükmü bir konunun yönetmelikle düzenlenmesini öngörüyorsa düzenlemenin yönetmelikle yapılması; ayrıca, yönetmelikten sonra gelen düzenlemelerle yönetmelik kurallarının aşılmaması zorunludur.

Dava konusu işlem tarihindeki haliyle 5431 sayılı Sivil Havacılık Genel Müdürlüğü Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun'un 9. maddesinin (a) bendinde, tüm uçuş operasyonlarının, milli kurallar, ikili ve çok taraflı anlaşmalar ve ilgili mevzuat çerçevesinde yapılmasını sağlamak ve denetlemek görevi Hava Ulaşım Daire Başkanlığı'nın görevleri arasında sayılmış; aynı Kanun'un 4. maddesinin (p) bendinde de, bu Kanun'da öngörülen görev ve yetkileri yerine getirmek üzere yönetmelik ve genelgeleri hazırlama görevi davalı idareye verilmiştir.

Bu açıklamalar ışığında uyuşmazlığa bakıldığında, davalı idarenin dava konusu alandaki düzenleme yetkisinin ve bu yetkinin hukuka uygun olarak kullanılıp kullanılmadığının belirlenmesi gerekmektedir.

Bakılan davada; davalı idare tarafından, Twitter üzerinden yapılan duyuru ile; uçakaltı kilitli bagajların gerektiğinde güvenlik birimlerince kilitlerinin kırılarak açılmak zorunda kalındığı ve içine not konulduğu, uçakaltı bagajları güvenlik sebebiyle güvenlik birimlerince incelenebileceğinden, bagajların kilitlenmemesi gerektiğinin belirtildiği anlaşılmaktadır.

Davalı idare savunmasında da belirtildiği üzere; taraf olduğumuz Şikago Sözleşmesi ve anılan Sözleşmeye dayalı olarak hazırlanan Milli Sivil Havacılık Güvenlik Programı kapsamında, havacılık güvenliğini teminen bagajların denetlenmesi ve gerektiğinde açılması konusunda davalı idarenin düzenleme yapabileceğinde kuşku bulunmamaktadır.

Nitekim, Milli Sivil Havacılık Güvenlik Programı çerçevesinde oluşturulan Eğitim, Araştırma ve Denetleme Uzmanları Kurulunun 10/11/2015 tarihli toplantısında, kilitli uçakaltı bagajların güvenlik sebebiyle açılabilmesine ilişkin tereddütlerin giderilmesi amacıyla uygulanacak prosedürlere ilişkin kararlar alınmış ve 25/11/2015 tarihli davalı idare işlemiyle de alınan kararların tüm havayolu işletmelerine dağıtımı yapılmıştır.

Sözü edilen 10/11/2015 tarihli toplantıda; dava konusu Twitter açıklamasında yer alan "kilitli uçakaltı bagajların kırılarak açılabileceği, güvenlik nedeniyle kilitlenmemesi gerektiğine" ilişkin hususlara yer verilmekle birlikte, özellikle güvenlik nedeniyle yapılacak uygulamalara ilişkin (bagajların denetimi, açılması, gerektiğinde kilitlerini kırılması konularında) yolcuların önceden havayolu işletmeleri tarafından rezervasyon, bilet satış veya check-in işlemi sırasında bilgilendirilmesi gerektiğinin belirtildiği görülmektedir.

Buna göre; davalı idarece; havayolu güvenliğinin sağlanması amacıyla alınacak tedbirlerin, 5431 sayılı Yasada belirtilen düzenleme yöntemleriyle (yönetmelik, genelge vs.) belirlenerek ilgililere duyurulması ya da doğrudan doğruya hizmet alanlara bildirilmesi suretiyle yapılması gerekirken, uçakaltı bagajların kilitlenmemesi gerektiğine ilişkin tedbirin Twitter üzerinden duyurulması suretiyle ilgililere bildirimine ilişkin dava konusu işlemde hukuka uyarlık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.