Danıştay 10. Daire E.2024/1702 K.2024/1983

Karar veren Danıştay Onuncu Dairesince, 2577 sayılı Kanun'un 14. maddesi uyarınca Tetkik Hakiminin raporu ve sözlü açıklamaları dinlenildikten sonra dava dosyası 2577 sayılı Kanun'un 14. maddesi yönünden incelenerek davacının yürütmenin durdurulması istemi hakkında bir karar verilmeksizin gereği görüşüldü:

2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 7. maddesinin 1. fıkrasında, dava açma süresinin özel kanunlarında ayrı süre gösterilmeyen hâllerde Danıştayda ve idare mahkemelerinde altmış ve vergi mahkemelerinde otuz gün olduğu; anılan maddenin 4. fıkrasında, ilanı gereken düzenleyici işlemlerde dava süresinin, ilan tarihini izleyen günden itibaren başlayacağı, ancak bu işlemlerin uygulanması üzerine ilgililerin, düzenleyici işlem veya uygulanan işlem yahut her ikisi aleyhine birden dava açabileceği, düzenleyici işlemin iptal edilmemiş olmasının bu düzenlemeye dayalı işlemin iptaline engel olmayacağı.

8. maddesinin 1. fıkrasında, sürelerin tebliğ, yayın veya ilan tarihini izleyen günden itibaren işlemeye başlayacağı. 11. maddesinin 1. fıkrasında, ilgililer tarafından idari dava açılmadan önce, idari işlemin kaldırılması, geri alınması değiştirilmesi veya yeni bir işlem yapılması üst makamdan, üst makam yoksa işlemi yapmış olan makamdan, idari dava açma süresi içinde istenebileceği, bu başvurunun, işlemeye başlamış olan idari dava açma süresini durduracağı.

2. fıkrasında, otuz gün içinde bir cevap verilmezse isteğin reddedilmiş sayılacağı. 3. fıkrasında, isteğin reddedilmesi veya reddedilmiş sayılması halinde dava açma süresinin yeniden işlemeye başlayacağı ve başvurma tarihine kadar geçmiş sürenin de hesaba katılacağı. 14. maddesinin 3. fıkrasının (e) bendinde, dava dilekçelerinin ilk inceleme esnasında süre aşımı yönünden inceleneceği.

15. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendinde ise, yasal süresi içerisinde açılmayan davaların reddine karar verileceği hükme bağlanmıştır.

Yukarıda belirtilen mevzuat hükümlerine göre, ilan tarihini izleyen günden itibaren işlemeye başlayan dava açma süresi içerisinde idari davaya konu edilmeyen düzenleyici işlemlerin, bu tarihten sonra davaya konu edilebilmeleri için, ilgili hakkında uygulama işlemi tesis edilmiş olması, bu işlemin ise dava konusu edilen düzenleyici işlemin uygulanması niteliğinde bulunması gerekmektedir.

2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 7. maddesinde sözü edilen "uygulama işlemi" kavramı, kural koyucu nitelikteki düzenleyici işlemlere dayanılarak ilgililer hakkında tesis edilen ve onların menfaatlerinin ihlal edilmesi sonucunu doğuran, başka bir ifadeyle hukuksal durumlarında değişiklik yaratan, kesin ve yürütülmesi zorunlu bireysel nitelikteki işlemleri ifade etmektedir.

26/04/2022 tarih ve 31821 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Radyoloji Hizmetleri Yönetmeliği'nin, 25/04/2023 tarihli ve 32171 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Yönetmelikle değişik.

"Tanımlar" başlıklı 4. maddesinin 1. fıkrasının (ö) bendinde, "Radyoloji merkezi: Sağlık kurum ve kuruluşları bünyesinde bir radyoloji uzmanının sorumluluğunda veya mesleğini serbest olarak icra etme yetkisine sahip radyoloji uzmanı gerçek kişiler veya en az %51 hissesi radyoloji uzmanına ait olan özel hukuk tüzel kişileri tarafından 5 inci maddede sayılan cihazlardan en az bir tanesini bünyesinde bulundurarak ruhsatlandırılan veya faaliyet izni verilen, ruhsat veya faaliyet izin belgesinde belirtilen radyoloji birimi/birimleriyle tetkik, teşhis ve/veya tedavi amaçlı radyoloji hizmeti sunulan merkezi, ifade eder."

"Mevcut merkez, ünite ve birimlerin uyumu" başlıklı Geçici 1. maddesinin 1. fıkrasında, "Mevcut radyoloji merkezleri, üniteleri ve gözetimli radyoloji birimleri, bu Yönetmeliğin yürürlüğe girdiği tarih itibarıyla iki yıl içerisinde bu Yönetmelik hükümlerine uyum sağlayarak ruhsatını, faaliyet izin belgesini veya izin belgesini yenilemek zorundadır." düzenlemelerine yer verilmiştir.

Dosyanın incelenmesinden; dava konusu Yönetmeliğin yukarıda anılan düzenlemelerine istinaden Ankara Valiliği İl Sağlık Müdürlüğünün E-... sayılı ve "Radyoloji Hizmetleri Yönetmeliği Uyum Süreci Süre Sonu Hakkında" konulu yazısı ile aralarında davacının da bulunduğu Ankara ili genelindeki radyoloji ve görüntüleme müesseselerinin, mezkur Yönetmelik hükümleri gereği radyoloji merkezlerinin uyum sağlaması için tanınan uyum süresinin 26/04/2024 tarihinde dolması nedeniyle uyum sağlamayan özel sağlık kuruluşları hakkında anılan Yönetmelik hükümlerinin uygulanacağı hususunda bilgilendirildikleri,

bilgilendirme yazısını 05/02/2024 tarihinde tebellüğ eden davacının, 15/02/2024 tarihli dilekçe ile 26/04/2022 tarih ve 31821 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Radyoloji Hizmetleri Yönetmeliği'nin, 25/04/2023 tarihli ve 32171 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Yönetmelikle değişik 4. maddesinin 1. fıkrasının (ö) bendinin ve Geçici 1. maddesinin 1. fıkrasının mevzuata aykırı olduğunu ileri sürürek tarafına uygulanmaması, kazanılmış ruhsat haklarının muhafazası ve halihazırda mevcut olan ruhsatının devam etmesi istemiyle davalı idareye başvurduğu,

davalı Sağlık Bakanlığının ... tarih ve E-... sayılı yazısı ile davacının başvurusunun reddedildiği, akabinde davacı tarafından, 26/04/2022 tarih ve 31821 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Radyoloji Hizmetleri Yönetmeliği'nin, 25/04/2023 tarihli ve 32171 sayılı sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Yönetmelikle değişik 4. maddesinin 1. fıkrasının (ö) bendinin ve Geçici 1. maddesinin 1. fıkrasının iptali ve yürütülmesinin durdurulması istemiyle bakılan davanın açıldığı anlaşılmaktadır.

Öncelikle, Ankara Valiliğinin davacı da dahil olmak üzere Ankara ili genelinde faaliyet gösteren bütün radyoloji müesseselerine gönderdiği yazının incelenmesinden; söz konusu yazının, davaya konu Yönetmelik hükümlerinin hatırlatılmasından ibaret olduğu, herhangi bir yeni düzenleme ihdas etmediği ve bu haliyle yazının muhatabı olan ilgililerin hukukunda değişiklik yapma kabiliyetini haiz olmayan, kesin ve yürütülmesi zorunlu nitelik arz etmeyen, dolayısıyla idari davaya konu olamayacak ve bu vasfı nedeniyle de uygulama işlemi niteliği taşımayan bir işlem olduğu anlaşılmaktadır. Bu itibarla, anılan işlemin 2577 sayılı Kanun'un 7. maddesi uyarınca düzenleyici işleme karşı dava açma süresini canlandıramayacağının kabulü zorunlu bulunmaktadır.

Diğer taraftan, yukarıda yer alan Kanun hükümleri uyarınca, ilgililerin, altmış günlük dava açma süresi içerisinde doğrudan dava açmak yerine işlemi tesis eden idarenin hiyerarşik olarak üstü olan makama veya üst makam yoksa işlemi tesis eden makama başvurarak işlemin düzeltilmesini isteme hakkına sahip oldukları açık olup; kanun koyucu tarafından, 2577 sayılı Kanun'un 11. maddesi uyarınca yapılacak başvuruya konu edilebilecek işlemin niteliği bakımından düzenleyici ya da bireysel işlem gibi bir ayrıma gidilmemiş, 11. maddenin kapsamı salt bireysel işlemlerle sınırlandırılmamıştır.

Dolayısıyla, düzenleyici işlemlerin ilan edildiği tarihi izleyen günden itibaren işlemeye başlayan altmış günlük dava açma süresi içerisinde idareye yapılan başvurunun reddi üzerine, düzenleyici işlemin ilan edildiği tarih ile 11. madde kapsamında başvuruda bulunulduğu tarih arasında geçen süre de dikkate alınmak suretiyle kalan dava açma süresi içerisinde açılan davalarda süre aşımı bulunmadığının; öte yandan, altmış günlük dava açma süresi geçtikten sonra düzenleyici işlemlerin değiştirilmesi, düzeltilmesi,

kapsamının genişletilmesi gibi istemlerle yapılan ve bu nedenle 2577 sayılı Kanun'un 10. maddesi kapsamında değerlendirilmesi mümkün olmayan başvuruların, cevap verilmek suretiyle ya da zımnen reddi yolundaki işlemlerin, uygulama işlemi olarak kabulüne olanak bulunmadığından, bu işlemlerin iptali istemiyle açılan davalarda süre aşımı bulunduğunun kabulü gerekmektedir.

Buna göre, 26/04/2022 tarih ve 31821 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Radyoloji Hizmetleri Yönetmeliği'nin, 25/04/2023 tarihli ve 32171 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Yönetmelikle değişik 4. maddesinin 1. fıkrasının (ö) bendine ve Geçici 1. maddesinin 1. fıkrasına karşı yayımı tarihinden itibaren altmış gün içinde dava açılmadığı ve/veya itiraz başvurusunda bulunulmadığı,

bu süre geçtikten çok sonra 15/02/2024 tarihli dilekçe ile idareye yapılan, 2577 sayılı Kanun'un 11. maddesi kapsamındaki başvurunun reddine ilişkin işlemin ise, idarece (dava konusu Yönetmeliğe istinaden) re'sen harekete geçilerek tesis edilen bir işlem olmaması sebebiyle uygulama işlemi niteliği taşımadığı, bu nedenle dava açma süresini canlandırmasının olanaklı olmadığı, dolayısıyla davanın süresinde açılmadığı sonucuna varılmaktadır.

Aksi yorumun, kamu düzeninden olan dava açma süresinin göz ardı edilerek kanun koyucunun dava açma süresi ile hedeflediği idari istikrar ve hukuk güvenliğini sağlama amacını zedeleyeceği açıktır.

Uyuşmazlık bu çerçevede değerlendirildiğinde, 26/04/2022 tarih ve 31821 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Radyoloji Hizmetleri Yönetmeliği'nin, 25/04/2023 tarihli ve 32171 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Yönetmelikle değişik 4. maddesinin 1. fıkrasının (ö) bendinin ve Geçici 1. maddesinin 1. fıkrasının iptali istemiyle 2577 sayılı Kanun'un 7. ve 11. maddelerinde öngörülen süre içinde açılmayan işbu davanın, süre aşımı nedeniyle esasının incelenmesine hukuken olanak bulunmamaktadır.