Danıştay 12. Daire E.2020/2845 K.2023/290

Davanın konusu

04/03/2020 tarih ve 31058 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak, 01/04/2020 tarihinde yürürlüğe giren Sağlık Bakanlığına Bağlı Sağlık Tesislerinde Görevli Personele Ek Ödeme Yapılmasına Dair Yönetmeliğin ''Tanımlar'' başlıklı 4. maddesinin birinci fıkrasının (I) bendinin, ''Temel esaslar'' başlıklı 5. maddesinin birinci fıkrasının (g) ve (p) bentlerinin, ‘’Hizmet puanının hesaplanması’’ başlıklı 11. maddesi ile anılan Yönetmeliğe ekli ''Hizmet Alanı-Kadro Unvan Katsayıları''nın düzenlendiği Ek-2 sayılı tablonun ''Anadal ve Yandal Uzman Tabip ve TUTG Uzman Olanlar'' kısmında çocuk ve ergen ruh sağlığı ve hastalıkları uzmanları için (2,78) olarak belirlenen hizmet alanı-kadro unvan katsayısının iptali istenilmektedir.

DAVACININ İDDİALARI

Döner sermayeden yapılacak ek ödemenin oran, usul ve esaslarını belirlemek, sağlık hizmetlerini iyileştirmek, kaliteli ve verimli hizmet sunumunu teşvik etmek amacıyla hazırlanan dava konusu Yönetmelik'te, personele yapılacak ek ödemenin hesaplama usul ve esaslarının genel olarak tespit edildiği, Yönetmeliğe ekli (2) sayılı tabloda, önceki uygulamanın değiştirilerek, her uzmanlık branşına göre farklı katsayı oranlarının belirlendiği, ruh sağlığı ve hastalıkları ile ilgilenen psikiyatri bilim dalının, başlıca ilgi alanının beyin hastalıkları olduğu,

psikiyatrist hekimin, bireylerin hem genel hastalıkları hakkında, hem de ruhsal sağlığını tanımlama, tedavi etme yetki ve bilgisine sahip olduğu, psikiyatrik hastalıkların tedavisinde, doğrudan bedene uygulananlar yanında, insanın duygusal, düşünsel özelliklerini veya ilişkilerindeki değişkenleri hedef alan yöntemlerin uygulandığı,

bu doğrultuda, çocuk ve ergen ruh sağlığı ve hastalıkları uzmanları için belirlenen (2,78) oranındaki hizmet alanı-kadro unvan katsayısının, eşitlik ilkesine aykırılık yanında, bu branş uzmanlarının haklarının kısıtlanmasına yol açtığı, diğer uzmanlık branşlarında, aynı branştaki çocuk uzmanlarına uygulanacak katsayının, erişkinlere uygulanacak katsayıdan daha yüksek olmasına rağmen, psikiyatrik hastalıklar bakımından, çocuk ve ergen ruh sağlığı ve hastalıkları uzmanlarına uygulanacak katsayının, erişkin ruh sağlığı ve hastalıkları uzmanına uygulanacak katsayıdan daha düşük oranda belirlendiği,

dava konusu Yönetmeliğe ekli hizmet alanı-kadro unvan katsayılarının düzenlendiği (2) sayılı liste ile bu listeye atıf yapan diğer hükümlerinin usule ve mevzuata aykırılık oluşturduğu ileri sürülmektedir.

DAVALI İDARENİN SAVUNMASI

Usul yönünden; davacı Derneğin amacının, çocuk ve ergen ruh sağlığı ve hastalıkları uzmanlarının mesleki haklarının korunması olduğu, iptali istenilen Ek-2 sayılı tabloda yer alan 84 tane ana dal ve yan dal uzmanlık branşının ve uzman diş tabipleri ile tabloda belirtilen diğer personelin bu korumanın kapsamında yer almadığı dikkate alındığında, anılan Yönetmelik hükümleri ile Ek-2 sayılı tablonun tamamının bir bütün olarak iptalinde, davacı Derneğin güncel ve kişisel bir menfaatinin bulunmadığı açık olduğundan, dava konusu taleplerin menfaat yokluğu nedeniyle reddinin gerektiği;

Esas yönünden. 209 sayılı ''Sağlık Bakanlığına Bağlı Sağlık Kurumları ile Esenlendirme (Rehabilitasyon) Tesislerine Verilecek Döner Sermaye Hakkında Kanun’la, sağlık hizmetlerinin iyileştirilmesi, kaliteli ve verimli hizmet sunumunun teşvik edilmesi amacıyla, görevli personele döner sermaye gelirlerinden yapılacak ek ödemenin oran, usul ve esaslarının belirlendiği bir sistem olarak performansa dayalı ek ödeme sisteminin getirildiği,

anılan Kanun’a dayanılarak hazırlanan dava konusu Yönetmelik'te, bu ödemenin esas ve usullerinin belirlenmesinde, Kanun’da yer alan kriterler ve geçmiş tecrübeler çerçevesinde, Bakanlıkça belirlenen hizmet sunum şartları ve kriterleri dikkate alınmak suretiyle personelin unvanı, görevi, çalışma şartları ve süresi, hizmete katkısı, performansı, eğitim, öğretim ve araştırma faaliyetleri, yapılan muayene, ameliyat, anestezi ve girişimsel işlemlerden oluşan genel tıbbi işlemler, özellikli tıbbi işlemler ile uluslararası sağlık hizmetlerinde çalışma gibi unsurların esas alındığı,

mülga Türkiye Kamu Hastaneleri Kurumuna Bağlı Sağlık Tesislerinde Görevli Personele Ek Ödeme Yapılmasına Dair Yönetmelik kapsamında, Bakanlığa bağlı ikinci ve üçüncü basamak sağlık tesislerinde görev yapan ve tıbbi işlemler puanı bulunan klinisyen uzman tabiplere ek ödeme yapılabilmesi için, sağlık tesislerinde yapılan 5300 civarındaki tıbbi işlemin puanlandırıldığı, bu puanlamada, eğitim, beceri, risk ve işlemin başından sonuna kadar bizzat hekim tarafından yapılıp yapılmadığı gibi kriterlerin dikkate alındığı,

Sağlık Uygulama Tebliği'nde öngörülen ilkeler ile birlikte, her bir işlemin süresi, riski, emek yoğunluğu ağırlıkları ölçüsünde puanlandırıldığı, bu şekilde, tıbbi işlemler puanı elde edenlerin performansları doğrudan yaptığı tıbbi işlemin puanı üzerinden, biyokimya ve mikrobiyoloji laboratuvarlarında çalışanlar ile bunların yan dallarının performanslarının ise, dolaylı olarak puan elde eden hekimlerin oluşturduğu ortalama üzerinden ölçüldüğü, Yönetmelik'te hizmet alanı-kadro unvan katsayısı tanımlanarak,

Ek-2 sayılı tabloda yer alan branşlar için katsayıların, performans sisteminin gayesine uygun bir şekilde, tıpta ve diş hekimliğinde uzmanlık eğitiminin süresi, muayene, invaziv girişim, acil hastaya müdahale, nöbet hizmetlerine katılım, tehlikeye maruziyet, tıbbi kötü uygulamaya ilişkin zorunlu mali sorumluluk sigortası risk grupları gibi kriterler gözetilerek, her uzmanlık branşı için farklı olacak şekilde belirlenmiş olup, sahadan gelen geri bildirimler, ayrıca hizmet gereği husule gelen yeni ihtiyaç ve risk faktörlerinin de dikkate alındığı,

209 sayılı Kanun’un amacına uygun şekilde hazırlanan Yönetmelik düzenlemesinde, tabiplerin kadro unvan katsayılarının, sayılan temel performans ölçütlere ilaveten gerçekleştirdikleri tıbbi işlemler yoluyla ölçülebilen bireysel performanslarına ve gelire katkı sağlayıp sağlamadıklarına göre belirlendiği,

Ek-2 sayılı tablodaki katsayıların farklı belirlenmesinde, eşitlik ilkesi ve hakkaniyete aykırılık bulunmadığı gibi, Kanun’da yer alan kriterler dikkate alınmaksızın bütün personele eşit oranlarda ödeme yapılmasının, Kanun hükmüne ve performans sisteminin gayesine aykırı olacağı, ayrıca katsayılar arasındaki farklılığın, bu katsayılar kullanılarak hesaplanan ek ödemelerin de aynı oranlarda farklı olacağı anlamına gelmeyeceği, dolayısıyla, performansa dayalı ek ödeme uygulamasının, personelin unvanı, görevi, çalışma şartları ve süresi, hizmete katkısı,

performansı gibi kriterler göz önünde bulundurulmak suretiyle gerçekleştirilen bir teşvik uygulaması niteliğinde olduğu, aynı hizmet sınıfında yer almakla birlikte farklı görevler ifa eden, farklı çalışma şartlarına sahip olup daha yüksek mesleki sorumluluk ve risk altında bulunan, hizmete katkısı ve performansı farklı olan personele farklı oranlarda ek ödeme yapılması konusunda idarenin takdir yetkisinin bulunduğu, Yönetmeliğin dava konusu hükümlerinin, performans sisteminin amacına ve dayandığı üst hukuk normlarına uygun olduğu savunulmuştur.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ : ...

DÜŞÜNCESİ

Davaya konu Yönetmeliğin yürürlükten kaldırılmış olması nedeniyle iptali istenilen düzenlemeler yönünden karar verilmesine yer olmadığına karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.

DANIŞTAY SAVCISI: ...

DÜŞÜNCESİ

Dava; ... Derneği tarafından; 04/03/2020 tarih ve 31058 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Sağlık Bakanlığına Bağlı Sağlık Tesislerinde Görevli Personele Ek Ödeme Yapılmasına Dair Yönetmeliğin, Ek.2 sayılı tabloya atıf yapan 4. maddesinin birinci fıkrasının (l) bendinin, 5. maddesinin birinci fıkrasının (g) ve (p) bentlerinin, 11. maddesinin ve Eki- 2 sayılı listenin iptaline karar verilmesi istenilmektedir.

Davacı tarafından; Yönetmelik eki 2 sayılı Tabloda personele yapılacak ek ödemenin hesaplanmasında esas olan katasayının eşitlik ilkesine aykırı olarak hekimlerin branşlarına göre değişen oranlarda belirlendiği, söz konusu değişiklikle çocuk ve ergen ruh sağlığı ve hastalıkları uzmanlarına uygulanacak olan katsayının, gördükleri eğitim ve mesleki öneme eşdeğer diğer uzmanlık branşlarına nazaran düşük olarak belirlendiği ileri sürülmektedir.

209 sayılı Sağlık Bakanlığına Bağlı Sağlık Kurumları ile Esenlendirme (rehabilitasyon) Tesislerine Verilecek Döner Sermaye Hakkında Kanunun 5. maddesinin birinci fıkrasında; "(...)döner sermaye gelirlerinden, döner sermayeli sağlık kurum ve kuruluşlarında görev yapan memurlar ve sözleşmeli personel ile açıktan vekil olarak atananlara mesai içi veya mesai dışı ayrımı yapılmaksızın ek ödeme yapılabilir.

Sağlık kurum ve kuruluşlarında Bakanlıkça belirlenen hizmet sunum şartları ve kriterleri de dikkate alınmak suretiyle, bu ödemenin oranı ile esas ve usûlleri; personelin unvanı, görevi, çalışma şartları ve süresi, hizmete katkısı, performansı, tetkik, eğitim-öğretim ve araştırma faaliyetleri ile muayene, ameliyat, anestezi, girişimsel işlemler ve özellik arz eden riskli bölümlerde çalışma gibi unsurlar esas alınarak Maliye Bakanlığının uygun görüşü üzerine Sağlık Bakanlığınca çıkarılacak yönetmelikle belirlenir." düzenlemesine yer verilmiştir.

Anayasanın 124. maddesinde, Cumhurbaşkanı, bakanlıklar ve kamu tüzelkişilerinin, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla, yönetmelikler çıkarabilecekleri belirtilmiştir.

Uyuşmazlığın çözümü bakımından, Yönetmelikle yapılan düzenlemenin üst normlara ve hukuka uygun olup olmadığının irdelenmesi gerekmektedir.

Döner sermaye ek ödeme uygulaması; Sağlık Bakanlığınca belirlenen hizmet sunum şartları ve kriterleri dikkate alınmak suretiyle personelin unvanı, görevi, çalışma şartları ve süresi, hizmete katkısı, performansı, tetkik, eğitim, öğretim ve araştırma faaliyetleri, yapılan muayene, ameliyat, anestezi ve girişimsel işlemlerden oluşan genel tıbbi işlemler, özellikli tıbbi işlemler ile özellik arz eden riskli bölümlerde çalışma gibi kriterler göz önünde bulundurulmak suretiyle gerçekleştirilen bir teşvik uygulaması niteliğinde olup, anılan Yasa maddesinde belirtilen unsurlar çerçevesinde olmak koşuluyla yapılacak ek ödemenin oranı ile esas ve usûllerinin belirlenmesinde idarenin takdir yetkisi bulunmaktadır.

209 sayılı Kanunun yukarıda belirtilen hükmüne dayanılarak hazırlanan ve 04/03/2020 tarih ve 31058 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak 01/04/2020 tarihinde yürürlüğe giren Sağlık Bakanlığına Bağlı Sağlık Tesislerinde Görevli Personele Ek Ödeme Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 1. maddesinde, Yönetmeliğin amacının, Sağlık Bakanlığınca belirlenen hizmet sunum şartları ve kriterleri dikkate alınmak suretiyle personelin unvanı, görevi, çalışma şartları ve süresi, hizmete katkısı, performansı, tetkik, eğitim, öğretim ve araştırma faaliyetleri, yapılan muayene, ameliyat, anestezi ve girişimsel işlemlerden oluşan genel tıbbi işlemler,

özellikli tıbbi işlemler ile uluslararası sağlık hizmetlerinde çalışma gibi unsurlar esas alınarak, döner sermayeden yapılacak ek ödemenin oran, usul ve esaslarını belirlemek, sağlık hizmetlerini iyileştirmek, kaliteli ve verimli hizmet sunumunu teşvik etmek olduğu belirtilmiştir.

Anılan Yönetmeliğe göre yapılacak ek ödemenin tespiti için öncelikle anılan Yönetmeliğin 9 ve 10. maddelerine göre ilgili ham puanların hesaplandığı, tıbbi işlemler puanının ham puanın en önemli unsurunu oluşturduğu, ham puanın aynı Yönetmeliğin 11. maddesi uyarınca hizmet verimlilik katsayısı ve hizmet alanı kadro unvan katsayısı ile çarpılarak hizmet puanının hesaplandığı, tespit edilen bu hizmet puanı da dikkate alınarak Yönetmeliğin 12. maddesine göre net performans puanının hesaplandığı,

bilahare hastanede dağıtılacak döner sermaye tutarının hastanedeki tüm hekimlerin yaptığı performans puanına bölümü ile elde edilen dönem ek ödeme katsayısı ile personele ait net performans puanının çarpılması sonucu Yönetmeliğin 13. maddesine göre brüt ek ödeme tutarının tespit edildiği, hizmet alanı kadro unvan katsayısının hizmet puanının hesaplanmasında dikkate alınan bir katsayı olduğu, bu katsayının Yönetmeliğe ekli "Ek-2 Hizmet Alanı-Kadro Unvan Katsayıları" başlıklı tabloda belirlendiği, performansa dayalı ek ödeme sisteminin temelinin tıbbi işlem puanlarına ve bu puanlar üzerinden yapılan hesaplamalara dayandığı,

çalışan personele ve hekimlere, ilgili yönetmelikler kapsamında performansları nispetinde ek ödeme verildiği anlaşılmaktadır.

Performansa dayalı bu sistemin temel amacı, kamu hastanelerinde görev yapan hekimlerin, hastane kaynaklarını en etkin şekilde kullanarak aynı zamanda da adil bir ödeme sistemi oluşturarak hekimleri teşvik ve motive etmek suretiyle verimli ve kaliteli sağlık hizmet sunulmasını sağlamaktır.

Özetle, ek ödemeye esas ana bileşenlerin hekimlerin verdikleri sağlık hizmeti için ayırdıkları süre, akademik başarı, çalışma alanlarında veya yaptıkları işlemler dolayısıyla karşılaşabilecekleri riskler, işlemin teknik olarak gerçekleştirilme zorluğunu ifade eden beceri, hekimin işlem için harcadığı bedensel ve zihinsel işgücü ve dikkat yoğunluğu (emek) olduğu söylenebilir.

Bu itibarla, hizmet alanı kadro unvan katsayısının yukarıda belirtilen kriterlere uygun olarak idarenin takdir yetkisi kapsamında tespit edildiği, dava konusu düzenlemelerde üst normlara ve hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna ulaşılmıştır.

Açıklanan nedenlerle, davanın reddine karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay Onikinci Dairesince, Tetkik Hakiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra; davacı tarafından, her ne kadar anılan Yönetmeliğe ekli ''Hizmet Alanı-Kadro Unvan Katsayıları'' başlıklı Ek-2 sayılı tablonun iptali istenilmiş ise de, dava dilekçesinde yer alan iddiaları ve nihai talebi dikkate alınarak, uyuşmazlık; Yönetmeliğe ekli (2) sayılı listede çocuk ve ergen ruh sağlığı ve hastalıkları uzmanları için (2,78) olarak belirlenen hizmet alanı-kadro unvan katsayısına hasren incelenerek ve davalı idarenin usule yönelik itirazı yerinde görülmeyerek gereği görüşüldü:

MADDİ OLAY VE HUKUKİ SÜREÇ

04/03/2020 tarih ve 31058 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak, 01/04/2020 tarihinde yürürlüğe giren Sağlık Bakanlığına Bağlı Sağlık Tesislerinde Görevli Personele Ek Ödeme Yapılmasına Dair Yönetmeliğin ''Tanımlar'' başlıklı 4. maddesinin birinci fıkrasının (I) bendinin, ''Temel esaslar'' başlıklı 5. maddesinin birinci fıkrasının (g) ve (p) bentlerinin, ‘’Hizmet puanının hesaplanması’’ başlıklı 11. maddesi ile anılan Yönetmeliğe ekli ''Hizmet Alanı-Kadro Unvan Katsayıları''nın düzenlendiği Ek-2 sayılı tablonun ''Anadal ve Yandal Uzman Tabip ve TUTG Uzman Olanlar'' kısmında çocuk ve ergen ruh sağlığı ve hastalıkları uzmanları için (2,78) olarak belirlenen hizmet alanı-kadro unvan katsayısının iptali istemiyle bakılan dava açılmıştır.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME

Dava konusu 04/03/2020 tarih ve 31058 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak 01/04/2020 tarihinde yürürlüğe giren Sağlık Bakanlığına Bağlı Sağlık Tesislerinde Görevli Personele Ek Ödeme Yapılmasına Dair Yönetmelik, 12/08/2022 tarih ve 31921 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak 01/07/2022 tarihinden geçerli olmak üzere yayım tarihinde yürürlüğe giren Sağlık Bakanlığı Ek Ödeme Yönetmeliği'nin 16. maddesi ile yürürlükten kaldırılmış olduğundan, anılan Yönetmeliğin ''Tanımlar'' başlıklı 4. maddesinin birinci fıkrasının (I) bendinin, ''Temel esaslar'' başlıklı 5. maddesinin birinci fıkrasının (g) ve (p) bentlerinin,

‘’Hizmet puanının hesaplanması’’ başlıklı 11. maddesi ile anılan Yönetmeliğe ekli ''Hizmet Alanı-Kadro Unvan Katsayıları''nın düzenlendiği Ek-2 sayılı tablonun ''Anadal ve Yandal Uzman Tabip ve TUTG Uzman Olanlar'' kısmında çocuk ve ergen ruh sağlığı ve hastalıkları uzmanları için (2,78) olarak belirlenen hizmet alanı-kadro unvan katsayısının iptali istemi yönünden karar verilmesine yer bulunmamaktadır.