Danıştay 12. Daire E.2021/5086 K.2021/6791

Davanın konusu

Davacı tarafından, 30/04/2021 tarih ve 31470 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Devlet Memurları Disiplin Yönetmeliği'nin 2. maddesinin üçüncü fıkrasının, 5. maddesinin birinci fıkrasının (a) bendinin, 6. maddesinin birinci fıkrasının, 7. maddesinin birinci fıkrasının, 17. maddesinin birinci fıkrasının, 19. maddesinin ikinci fıkrasının, 26. maddesinin ikinci fıkrasının, 38. maddesinin ikinci fıkrasının, 40. maddesinin ikinci ve üçüncü fıkralarının, 41. maddesinin birinci fıkrasının (b) bendinin iptaline ve yürütmenin durdurulmasına karar verilmesi istenilmektedir.

DAVACININ İDDİALARI

Düzenlemenin, Cumhurbaşkanının, tüm kamu çalışanı devlet memurlarının disiplin amiri olduğunu kurala bağlaması nedeniyle, disiplin kurullarının, kararlarında özgür iradelerini kullanmada zorlanacağı; büyükşehir belediyesi yüksek disiplin kurulunda olan devlet memurluğundan çıkarma cezası verme yetkisinin İçişleri Bakanlığı Yüksek Disiplin Kurulu'na devredildiği; yeni yönetmelikle, eski yönetmelikten farklı olarak, bütün mahalli idarelerin yüksek disiplin kurulu olarak İçişleri Bakanlığı Yüksek Disiplin Kurulunun belirlendiği ve böylece bir çeşit vesayet ilişkisi oluşturulduğu; öte yandan, devlet memurları hakkında;

somut delile dayanmayan, başvuru sahibinin adı, soyadı, imzası ve adresi bulunmayan ihbar ve şikayetler hakkında disiplin soruşturması başlatılabilmesinin hukuka aykırı olduğu. Yönetmeliğin "Disiplin kurulları ve yüksek disiplin kurullarının başkan ve üyelerinin görev süresi ile görevlendirilemeyecek" olanlar başlığını taşıyan 19/2. maddesinin sendika temsilcileri yönünden eksik düzenlendiği ileri sürülmektedir.

DAVALININ SAVUNMASI

Anayasa değişikliği sonrası Cumhurbaşkanlığı hükümet sistemine geçildiği, Cumhurbaşkanının devletin başı olduğu ve yürütme yetkisinin Cumhurbaşkanına ait olduğu, eski disiplin yönetmeliğinde yer alan kadro unvanlarının birçoğunun geçerliliğini yitirdiği, disiplin amiri sıfatıyla görev yapan müsteşar, müsteşar yardımcısı kadrolarının iptal edildiği, Anayasa değişikliği sonrası, 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ile tüm bakanlıkların Cumhurbaşkanlığı teşkilatının altında toplandığı, Cumhurbaşkanının tüm memurların disiplin amiri olmasında mevzuata aykırılık bulunmadığı;

disiplin amiri olarak tespit edilen unvanlara ait kadrolarda görevlendirilenlerin ya da bu görevleri vekâleten yürütenlerin disiplin amirliği görevini de yürütmesi gerektiği. 3152 sayılı Kanun'un Ek 5. maddesinde Bakanlık yüksek disiplin kurulunun, mahalli idarelerin yüksek disiplin kurulu olduğunun düzenlendiği.

4483 sayılı Memurlar ve Diğer Kamu Görevlilerinin Yargılanması Hakkında Kanun’un 4. maddesinin 4. fıkrasında; iddiaların, sıhhati şüpheye mahal vermeyecek belgelerle ortaya konulmuş olması halinde ad, soyad ve imza ile iş veya ikametgâh adresinin doğruluğu şartının aranmayacağı hükmüne yer verildiği, dava konusu düzenlemenin ilgili mevzuat hükümlerinin tekrarından ibaret olduğu ileri sürülerek istemin reddi gerektiği savunulmaktadır.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ : …

DÜŞÜNCESİ

2577 sayılı İdari yargılama Usulü Kanunu'nun 15. maddesinin birinci fıkrasının (b) bendi uyarınca davanın ehliyet yönünden reddi gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay Onikinci Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

MADDİ OLAY VE HUKUKİ SÜREÇ

Davacı Konfederasyon tarafından, 30/04/2021 tarih ve 31470 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Devlet Memurları Disiplin Yönetmeliği'nin 2. maddesinin üçüncü fıkrasının, 5. maddesinin birinci fıkrasının (a) bendinin, 6. maddesinin birinci fıkrasının, 7. maddesinin birinci fıkrasının, 17. maddesinin birinci fıkrasının, 19. maddesinin ikinci fıkrasının, 26. maddesinin ikinci fıkrasının, 38. maddesinin ikinci fıkrasının, 40. maddesinin ikinci ve üçüncü fıkralarının, 41. maddesinin birinci fıkrasının (b) bendinin iptaline karar verilmesi istemiyle bakılan dava açılmıştır.

İLGİLİ MEVZUAT VE HUKUKİ DEĞERLENDİRME

2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 2. maddesinin birinci fıkrasının (a) bendinde, iptal davaları, idari işlemler hakkında yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden biri ile hukuka aykırı olduklarından dolayı iptalleri için menfaatleri ihlal edilenler tarından açılan davalar olarak tanımlanmış.

14. maddesinin üçüncü fıkrasında, dava açıldıktan sonra dilekçelerin ilk incelemeye tabi tutulacağı; dördüncü fıkrasında, dilekçeler ilk inceleme konuları yönünden kanuna aykırı görülürse, 15. madde hükümlerinin uygulanacağı; altıncı fıkrasında, bu hususların ilk incelemeden sonra tespit edilmesi halinde de, davanın her safhasında 15. maddesindeki kuralın uygulanacağı.

15. maddesinin birinci fıkrasının (b) bendinde ise dava dilekçesinde ehliyet yönünden kanuna aykırılık görülmesi halinde davanın reddine karar verileceği, hükme bağlanmıştır.

4721 sayılı Türk Medeni Kanunu'nun 96. maddesinde, federasyonların, kuruluş amaçları aynı olan en az beş derneğin, amaçlarını gerçekleştirmek üzere üye sıfatıyla bir araya gelmeleri suretiyle kurulacağı, her federasyonun bir tüzüğünün bulunacağı. 5253 sayılı Dernekler Kanunu'nun 2. maddesinde ise, üst kuruluşun, derneklerin oluşturduğu tüzel kişiliği bulunan federasyonları ve federasyonların oluşturduğu konfederasyonları ifade edeceği belirtilmiştir.

Benzer bir düzenleme, 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu'nun 3. maddesinin birinci fıkrasının (g) bendinde de yer almaktadır.

Anılan maddede "sendika", kamu görevlilerinin ortak ekonomik, sosyal ve mesleki hak ve menfaatlerini korumak ve geliştirmek için oluşturdukları tüzel kişiliğe sahip kuruluşlar; "konfederasyon" ise, değişik hizmet kollarında bu Kanun'a tâbi olarak kurulmuş en az beş sendikanın bir araya gelerek oluşturdukları tüzel kişiliği olan üst kuruluşlar olarak tanımlanmış olup;

aynı Kanun'un 19. maddesinde de, üyelerin idare ile ilgili doğacak ihtilaflarında, ortak hak ve menfaatlerinin izlenmesinde veya hukuki yardım gerekliliğinin ortaya çıkması durumunda üyelerini veya mirasçılarını her düzeyde ve derecedeki yönetim ve yargı organları önünde temsil etmek veya ettirmek, dava açmak ve bu nedenle açılan davalarda taraf olmak sendika ve konfederasyonların görevleri arasında sayılmıştır.

İptal davalarındaki subjektif ehliyet koşulunun, doğrudan doğruya hukuk devletinin yapılandırılması ve sürdürülmesine ilişkin bir konu olması dolayısıyla, idari işlemlerin hukuka uygunluğunun iptal davası yoluyla denetlenmesini engellemeyecek bir biçimde anlaşılması gerekmektedir.

Nitekim çevre, tarihi ve kültürel değerlerin korunması, imar uygulamaları gibi kamu yararını yakından ilgilendiren konularda subjektif ehliyet koşulunun, bu durum dikkate alınarak yorumlanması gerektiğine ilişkin Danıştay kararları yerleşik içtihat niteliği kazanmıştır.

İptal davasının içtihat ve doktrinde belirlenen hukuki nitelikleri göz önüne alındığında, idare hukuku alanında tek yanlı irade açıklamasıyla kesin ve yürütülmesi zorunlu nitelikte tesis edilen işlemlerin, ancak bu idari işlemle doğrudan meşru, kişisel ve güncel bir menfaat ilgisi kurulabilenler tarafından iptal davasına konu edilebileceğinin kabulü zorunludur.

Aksi halde, her idari işlemle dolaylı da olsa bir menfaat ilgisi kurulmak suretiyle dava açılmasını kabul etmek, dava konusu edilecek işlem ile dava açacak kişi arasında belli ölçüler içinde menfaat ilişkisi bulunması şartının ihlali sonucunu doğurur.

Sendikaların ve üst kuruluşların dava açma ehliyetiyle ilgili olarak Danıştay İçtihatları Birleştirme Kurulunun 03/03/2006 tarih ve E:2005/1, K:2006/1 sayılı kararında.

4688 sayılı Kanun'un 19. maddesinin ikinci fıkrasının (f) bendinin, sendika ve üst kuruluşlara, bizzat taraf oldukları hukuki ilişkiler dolayısıyla davacı ve davalı sıfatları ile ortak çıkarların korunması için tanınan davacı olabilme sıfatından başka, hukuki yardım gerekliliğinin ortaya çıkması durumunda üyelerini veya bunların mirasçılarını her derecedeki yargı organları önünde temsil etme ve dava açma hakkı tanıdığı;

kanun koyucunun, anılan madde ile sendika ve üst kuruluşları, diğer tüzel kişiliklere genel hükümler uyarınca tanınan taraf olma ve dava açma ehliyetinin dışında, üyelerini ve bunların mirasçılarını temsil etme ve ettirme yetkisi ile donattığı; buna göre, söz konusu maddenin sendikalara ve üst kuruluşlarına tanıdığı yetkinin ehliyet değil, temsil bağlamında değerlendirilmesi gerektiği, bir başka anlatımla kanun koyucunun, getirdiği bu düzenleme ile,

idare tarafından sendika üyesi kamu görevlisi hakkında tesis edilen bireysel (subjektif) işlemler nedeniyle bu ilişkinin tarafı olmayan sendika ve üst kuruluşa, üyesinin isteğine bağlı olarak uyuşmazlığın çözümünde taraf olarak kendisini temsil etme yetki ve sorumluluğu verdiği belirtilmiştir.

Danıştay İçtihatları Birleştirme Kurulunun yukarıda belirtilen kararından da anlaşılacağı üzere, 4688 sayılı Kanun'un 19. maddesinin ikinci fıkrasının (f) bendiyle, sendika üst kuruluşu olan konfederasyona, yalnızca sendika üyesi kamu görevlisinin menfaatini ihlal eden bireysel işleme karşı, onu temsilen dava açma yetkisi tanınmaktadır. Konfederasyonun üyelerini, kamu görevlilerinin değil, sendikaların oluşturduğu dikkate alındığında; konfederasyonun, sendika üyesi kamu görevlilerine yönelik düzenleyici işlemlere karşı dava açamayacağının kabulü zorunludur. Zira konfederasyon, kanunla verilen özel yetki dışında, sadece kendi tüzel kişiliğine yönelen düzenlemelere karşı dava açmaya ehildir.

Bu bağlamda, dava konusu düzenleme ile ilgili olarak, hakları veya menfaatleri ihlal edilmiş kişiler ile bu kişilerin üyesi olduğu sendika tarafından dava açılabileceği dikkate alındığında, en az beş sendikanın bir araya gelerek oluşturduğu konfederasyonun, doğrudan kendi üyesi sendikalara uygulanma olanağı bulunmayan Devlet Memurları Disiplin Yönetmeliği'nin yukarıda anılan maddelerine karşı dava açma ehliyetinin bulunmadığı sonucuna varılmıştır.

Nitekim, Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun 12/03/2018 tarih ve E:2015/2549, K:2018/866 sayılı; 18/04/2016 tarih ve E:2014/3275, K:2016/1628 sayılı; 18/04/2016 tarih ve E:2014/3276, K:2016/1625 sayılı kararları da bu yöndedir.