Danıştay 12. Daire E.2021/7001 K.2023/1702

Davacının iddiaları

Dava konusu düzenleme ile ilçelerde görev yapan Tapu Müdürlerine Kaymakam ve Bölge Müdürü ikilisi tarafından izin verileceği düzenlemesinin getirildiği; oysa, 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nun 103. maddesinde yıllık izinlerin amir tarafından verileceği şeklinde amirin tekil olarak nitelendirildiği, ilçelerde ilçe idaresinin başının kaymakam olduğu ve disiplin amiri olduğu, çalışanın en temel haklarından olan izin hakkının bu düzenleme ile sıkıntılı bir sürece dönüştürüldüğü, tapu müdürlerinin izinlerinin iki amir oluruyla verilecekse, bunun, kanuni düzenleme ile yapılması gerektiği, kanunda yer almayan bir yetkinin kullanılamayacağı, uygulamanın modern mobbing olduğu ileri sürülmektedir.

DAVALININ SAVUNMASI

Usul yönünden, davanın süresinde açılmadığı.

Anayasa'nın 124. maddesine göre kamu tüzel kişilerinin kendi görev alanlarını ilgilendiren Kanun'ların ve Cumhurbaşkanlığı Kararnamelerinin uygulamalarını göstermek amacıyla yönetmelik çıkarma yetkilerinin bulunduğu, bu kapsamda Genelge çıkarma yetkilerinin de bulunduğu, 4 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin ve Memur Disiplin Amirleri Yönetmeliği 5. maddesinin birinci fıkrasına göre bölge müdürleri ve kaymakamların, ilçelerde görev yapan tapu müdürlerinin astlık veya üstlük ilişkisi olmaksızın disiplin amiri olduğu,

dava konusu düzenleme ile tapu müdürlerinin kaymakamdan izin alacağı, ancak bu izni almadan önce Genelge ekinde yer lan ve elektronik belge yönetim sisteminde mevcut ön izin onay formunu doldurmak suretiyle aynı zamanda disiplin amiri olan Bölge Müdüründen ön izin alınması öngörüldüğü, 2019/9 sayılı Personel İşlemleri Genelgesi gereğince Tapu Müdürünün izinli olduğu dönemlerde birim içerisinde müdürlüğe vekâlet edecek personelin bulunmaması halinde yetki alanındaki diğer birimlerden personel görevlendirilmesi yetkisi bulunmadığı,

Kaymakamların ile dışından görevledirme yetkisi bulunmadığından bu tür durumlarda görevlendirmeyi yine bölge müdürlüğünden istemesi gerektiği, bu durumun kamu hizmetinin sunumunda aksamalara yol açacağı, 4 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi 480. maddesinde tapu sicillerinin tutulması görevinin idarelerine verildiği, idarelerinin bu görevi, Türk Medeni Kanunu'nun 1007. maddesi ile tapu sicilinin tutulmasından doğan zararlardan doğrudan Devletin sorumlu olacağı ilkesini gözeterek azami özen ve dikkatle yerine getirmekle yükümlü olduğu, dava konusu düzenlemenin kamu yararına ve hukuka uygun olduğu savunulmuştur.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ : …

DÜŞÜNCESİ

Davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.

DANIŞTAY SAVCISI : …

DÜŞÜNCESİ

Dava; Afyonkarahisar İli ... İlçesi Tapu Müdürü olarak görev yapan davacı tarafından, 27/03/2017 tarihli Çevre ve Şehircilik Bakanı Oluru ile yürürlüğe konulan 2017/2-1773 sayılı Tapu ve Kadastro Genel Müdürlüğü Personel İzinleri Genelgesinin "İzin vermeye yetkili amirler" başlıklı 6. maddesinin Taşra Teşkilatına ilişkin 2. fıkrasının (a) bendinin (5) numaralı alt bendinde yer verilen düzenlemenin iptali istemiyle açılmıştır. Davalı idarenin süre aşımı yönünden itirazı yerinde görülmemiştir. 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nun 103. maddesinde, "Yıllık izinler, amirin uygun bulacağı zamanlarda, toptan veya ihtiyaca göre kısım kısım kullanılabilir." hükmü yer almıştır.

Mülga 6083 sayılı Tapu ve Kadastro Genel Müdürlüğü Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun ve 15/07/2018 tarihli 30479 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Bakanlıklara Bağlı, İlgili, İlişkili Kurum ve Kuruluşlar ile Diğer Kurum ve Kuruluşların Teşkilatı Hakkında 4 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin 480. maddesinde, Devletin sorumluluğu altındaki tapu sicillerinin düzenli bir biçimde tutulmasını, taşınmazlarla ilgili her türlü akitli ve akitsiz tapu işlemleri ile tescil işlerinin yapılmasını, siciller üzerindeki değişikliklerin takibini, denetlenmesini,

sicil ve belgelerin arşivlenerek korunmasını sağlamak Tapu ve Kadastro Genel Müdürlüğü'nün görev ve yetkileri arasında sayılmış, Kararnamenin 483. maddesinin 5. fıkrasında, Bölge müdürlerinin, kendilerine bağlı birimlerin amiri ve Genel Müdürlüğün taşra teşkilatındaki en yetkili temsilcisi olup bölgesindeki iş ve işlemlerden dolayı üst kademelere karşı sorumlu olduğu hükme bağlanmış, 4721 sayılı Türk Medeni Kanunu'nun 1007. maddesinde de, Tapu sicilinin tutulmasından doğan bütün zararlardan Devlet sorumlu olduğu hükmüne yer verilmiştir.

5442 sayılı İl İdaresi Kanunu 27. maddesinde, "İlçe genel idaresinin başı ve merciinin kaymakam olduğu, İlçenin genel idaresinden kaymakamın sorumlu olduğu, Bakanlıkların kuruluş mevzuatına göre ilçede lüzumu kadar teşkilatının bulunduğu, bu teşkilatın (Dördüncü maddenin son fıkrasında belirtilen adli ve askeri teşkilat hariç) kaymakamın emri altında olduğu hükme bağlanmışır.

657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nun 124. maddesi ile dava konusu Genelge'nin yayım tarihinde yürürlükte bulunan 17/9/1982 tarihli ve 8/5336 sayılı Bakanlar Kurulu Kararıyla yürürlüğe konulan Disiplin Kurulları ve Disiplin Amirleri Hakkında Yönetmeliğin 16. maddesine dayanılarak hazırlanan 31/10/2003 tarih ve 25275 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Tapu ve Kadastro Genel Müdürlüğü Disiplin Amirleri Yönetmeliği Eki Taşra Teşkilatı Disiplin Amirlerini gösterir 2 sayılı Cetvelde de, ilçelerde tapu müdürünün disiplin amiri kaymakam, üst disiplin amiri vali olarak belirlenmiştir.

Dava konusu Genelge'nin 6. maddesinde, izin vermeye yetkili amirler belirlenmiş, maddenin, 2. fıkrasının a bendinin 5 numaralı alt bendinde, taşra teşkilatında.

5. maddenin birinci fıkrasının (a), (c) ve (ç) bentlerinde belirtilen yıllık izin, hastalık izni, refakat izni ve ikinci fıkrasının (a) bendi gereğince verilecek yıllık izinli ücretler ile birinci fıkrasının (b) bendinde belirtilen mazeret izinlerinden 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nun 104 üncü maddesinin (C) fıkrası dışında mazeret izinlerinin, İlçelerde görev yapan Tapu Müdürlerine Kaymakam ve Bölge Müdürü tarafından verileceği belirtilmiş, Genelgenin izin alma usulünün düzenlendiği 7. maddesinde de, Tapu Müdürünün Kaymakamdan izin alacağı, ancak,

bu izni almadan önce Genelge ekinde yer alan ön izin onay formunu doldurmak suretiyle hangi tarihler arasında izin kullanacağı, izinli bulunduğu süre içerisinde yerine kimin vekalet etmesini öngördüğünü bildirerek, aynı zamanda Bölge Müdüründen ön izin alması öngörülmüş, davacı tarafından, Tapu Müdürlerine Kaymakam ile birlikte Bölge Müdürünü de izin verme konusunda yetkilendirilmesinin kanun yolu ile yapılması gerektiği, izin verme konusunda ikili bir sistem öngörülmesinin modern mobbing anlamı taşıdığı,

farklı illerde ve ilçelerde görev yapan ve aralarında ast-üst ilişkisi olmayan kaymakam/vali ile bölge müdürü arasında iradeleri bir araya getirme sorumluluğunun tapu müdürüne bırakıldığı, çalışanın en temel haklarından olan izin hakkının kullanılmasında öngörülen söz konusu uygulamanın hukuka aykırı olduğu ileri sürülerek, Genelgenin "İzin vermeye yetkili amirler" başlıklı 6. maddesinin Taşra Teşkilatı kısmının 2. fıkrasının (a) bendinin (5) numaralı alt bendinde yer verilen düzenlemenin iptali istenilmiştir.

Yukarıda belirtilen mevzuat uyarınca, taşra teşkilatında görev yapan Tapu Müdürlerine izin verme konusunda kaymakamın yetkili olduğu açıktır.

Ancak, 4 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin 483. maddesi ile, kendine bağlı birimlerin amiri sıfatı bulunan ve bölgesindeki iş ve işlemlerinden sorumlu tutulan bölge müdürünün, tapu sicilinin tutulmasında Devletin sorumluluğu ile verilen hizmetin önem ve özelliği dikkate alındığında, hizmetin aksamadan, kusursuz ve etkin biçimde işlemesini sağlayabilmek için gerekli personel sayısını planlama sorumluluğunun da bulunduğu, bu bağlamda personel izinleri konusunda yetkisinin bulunmasının da bu sorumluluğun sonucu olduğu açıktır.

Bu nedenle, taşra teşkilatında görev yapan Tapu Müdürlerinin izinleri konusunda, Kaymakam ile birlikte Bölge Müdürlerinin yetkilendirilmesine ilişkin dava konusu düzenlemede, kamu yararı ve hizmet gerekleri ile hukuka aykırılık görülmemiştir.

Açıklanan nedenlerle; davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay Onikinci Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve davalı idarenin süre itirazı yerinde görülmeyerek, dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

MADDİ OLAY VE HUKUKİ SÜREÇ

31/10/2003 tarih ve 24275 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Tapu ve Kadastro Genel Müdürlüğü Disiplin Amirleri Yönetmeliği'nin 4. maddesinde; "Tapu ve Kadastro Genel Müdürlüğünün Merkez ve Taşra Teşkilatında görevli Devlet memurlarının disiplin ve üst disiplin amirleri Yönetmeliğe ekli cetvelde gösterilmiştir." hükmüne yer verilmiştir.

Anılan Yönetmeliğin ekinde yer alan 2 sayılı Cetvelde, ilçelerde ve illerde tapu müdürünün disiplin amiri bölge müdürü; üst disiplin amiri, genel müdür olarak belirlenmiş iken, Çevre ve Şehircilik Bakanı Oluru ile yürürlüğe konulan 2017/2-1773 sayılı Tapu ve Kadastro Genel Müdürlüğü Personel İzinleri Genelgesinin 6. maddesinde, izin vermeye yetkili amirler belirlenmiş ve ikinci fıkrasının (a) bendinin (5) numaralı alt bendinde, taşra teşkilatında.

5. maddenin birinci fıkrasının (a), (c) ve (ç) bentlerinde belirtilen yıllık izin, hastalık izni, refakat izni ve ikinci fıkrasının (a) bendi gereğince verilecek yıllık izinli ücretler ile birinci fıkrasının (b) bendinde belirtilen mazeret izinlerinden 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nun 104. maddesinin (C) fıkrası dışında mazeret izinlerinin, İlçelerde görev yapan tapu müdürlerine kaymakam ve bölge müdürü tarafından verileceği belirtilmiştir.

Genelgenin izin alma usulünün düzenlendiği 7. maddesinde, tapu müdürünün kaymakamdan izin alacağı, ancak, bu izni almadan önce Genelge ekinde yer alan ön izin onay formunu doldurmak suretiyle hangi tarihler arasında izin kullanacağı, izinli bulunduğu süre içerisinde yerine kimin vekalet etmesini öngördüğünü bildirerek, aynı zamanda Bölge Müdüründen ön izin alması öngörülmüştür.

Davacı tarafından, Genelgenin "İzin vermeye yetkili amirler" başlıklı 6. maddesinin 2. fıkrasının (a) bendinin (5) numaralı alt bendinde yer verilen düzenlemenin iptali istenilmiştir.

İNCELEME VE GEREKÇE

İLGİLİ MEVZUAT

657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nun 103. maddesinde; "Yıllık izinler, amirin uygun bulacağı zamanlarda, toptan veya ihtiyaca göre kısım kısım kullanılabilir." hükmü yer almaktadır.

15/07/2018 tarih 30479 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Bakanlıklara Bağlı, İlgili, İlişkili Kurum ve Kuruluşlar ile Diğer Kurum ve Kuruluşların Teşkilatı Hakkında 4 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin 480. maddesinde.

Devletin sorumluluğu altındaki tapu sicillerinin düzenli bir biçimde tutulmasını, taşınmazlarla ilgili her türlü akitli ve akitsiz tapu işlemleri ile tescil işlerinin yapılmasını, siciller üzerindeki değişikliklerin takibini, denetlenmesini, sicil ve belgelerin arşivlenerek korunmasını sağlamak Tapu ve Kadastro Genel Müdürlüğünün görev ve yetkileri arasında sayılmış. Kararnamenin 483. maddesinin beşinci fıkrasında.

Bölge müdürlerinin, kendilerine bağlı birimlerin amiri ve Genel Müdürlüğün taşra teşkilatındaki en yetkili temsilcisi olup bölgesindeki iş ve işlemlerden dolayı üst kademelere karşı sorumlu olduğu hükme bağlanmıştır.

31/10/2003 tarih ve 25275 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Tapu ve Kadastro Genel Müdürlüğü Disiplin Amirleri Yönetmeliği'nin "Dayanak" başlıklı 3. maddesinde. "Bu Yönetmelik, 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun değişik 124. maddesi ile 17/9/1982 tarihli ve 8/5336 sayılı Bakanlar Kurulu kararıyla yürürlüğe konulan Disiplin Kurulları ve Disiplin Amirleri Hakkında Yönetmeliğin 16. maddesine dayanılarak hazırlanmıştır." hükmüne, "Disiplin Amirleri" başlıklı 4. maddesinde.

"Tapu ve Kadastro Genel Müdürlüğünün Merkez ve Taşra Teşkilatında görevli Devlet memurlarının disiplin ve üst disiplin amirleri Yönetmeliğe ekli cetvelde gösterilmiştir." hükmüne yer verilmiş, Yönetmelik ekinde yer alan 2 sayılı Cetvelde, ilçelerde ve illerde tapu müdürünün disiplin amiri bölge müdürü, üst disiplin amiri genel müdür olarak belirlenmiştir.

Çevre ve Şehircilik Bakanı Oluru ile yürürlüğe konulan 2017/2-1773 sayılı Tapu ve Kadastro Genel Müdürlüğü Personel İzinleri Genelgesi'nin "İzin çeşitleri" başlıklı 5. maddesinde; "(1) Memurlar, sözleşmeli personel ve geçici personele verilebilecek izin çeşitleri şunlardır: a) Yıllık izin, b) Mazeret izni, c) Hastalık izni, ç) Refakat izni, d) Aylıksız izin, (2) İşçilere verilebilecek izin çeşitleri şunlardır; a) Yıllık ücretli izin, b) Ücretsiz izin" hükmüne, "İzin vermeye yetkili amirler" başlıklı 6. maddesinde.

(2) Taşra teşkilatında; a) 5. maddenin birinci fıkrasının (a), (c) ve (ç) bentlerinde belirtilen yıllık izin, hastalık izni, refakat izni ve ikinci fıkrasının (a) bendi gereğince verilecek yıllık ücretli izinler ile birinci fıkrasının (b) bendinde belirtilen mazeret izinlerinden 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 104. maddesinin (C) fıkrası dışında kalan mazeret izinleri.

5) İlçelerde görev yapan Tapu Müdürlerine Kaymakam ve Bölge Müdürü... tarafından verilir." hükmü, "İzin alma usulü" başlıklı 7. maddesinde; "(1) Bu Genelge kapsamındaki yıllık izinler ve mazeret izinleri EBYS üzerinde oluşturulan Ek:1 izin onay formu, hastalık izni Ek:3 onay formu, refakat izni Ek:4 izin onay formu kullanılarak alınır. Mücbir sebeplerle manuel olarak yazılan dilekçeler EBYS üzerinden bu formlar kullanılarak en kısa sürede onaya sunulur.

Diğer izinler iznin gerekçe ve belgelerini içerir dilekçe ile talep edilir. Tapu Müdürleri ve Kadastro Müdürlerinin ise bu Genelgede Valiler ve Kaymakamlar tarafından verilmesi öngörülen izinlerini almadan önce EBYS üzerinden oluşturulan Ek:2 onay formunu kullanarak Bölge Müdüründen ön izin almaları gereklidir.

Ek:2 onay formunun dağıtım yerleri arasında izinli olan birim amirinin yerine vekalet edecek personel ile bu izinleri ERP veya PBS ye işlemekle görevli Bölge Müdürlüğü mutlaka yer alır." hükmü yer almaktadır.

Dava konusu işlemden sonra 15/03/2022 tarih ve 31779 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Tapu ve Kadastro Genel Müdürlüğü Disiplin Amirleri Yönetmeliği eki cetvelde ilçelerde görev yapan Tapu müdürü'nün disiplin amiri kaymakam olarak belirlenmiştir.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME

Dava konusu Genelgenin yayım tarihinde yürürlükte bulunan 17/9/1982 tarihli ve 8/5336 sayılı Bakanlar Kurulu Kararıyla yürürlüğe konulan Disiplin Kurulları ve Disiplin Amirleri Hakkında Yönetmeliğin 16. maddesine dayanılarak hazırlanan 31/10/2003 tarih ve 25275 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Tapu ve Kadastro Genel Müdürlüğü Disiplin Amirleri Yönetmeliği Eki Taşra Teşkilatı Disiplin Amirlerini gösterir 2 sayılı Cetvelde, ilçelerde tapu müdürünün disiplin amiri Bölge Müdürü olarak belirlenmiş, karar tarihinde yürürlükte olan 15/03/2022 tarih ve 31779 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Tapu ve Kadastro Genel Müdürlüğü Disiplin Amirleri Yönetmeliği eki cetvelde ilçelerde görev yapan Tapu müdürünün disiplin amiri Kaymakam olarak belirlenmiştir.

15/07/2018 tarihli 30479 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Bakanlıklara Bağlı, İlgili, İlişkili Kurum ve Kuruluşlar ile Diğer Kurum ve Kuruluşların Teşkilatı Hakkında 4 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin 483. maddesinin beşinci fıkrasında, bölge müdürlerinin, kendilerine bağlı birimlerin amiri ve Genel Müdürlüğün taşra teşkilatındaki en yetkili temsilcisi olup bölgesindeki iş ve işlemlerden dolayı üst kademelere karşı sorumlu olduğu hükme bağlanmıştır.

Yukarıda yer verilen düzenlemeler birlikte değerlendirildiğinde, 657 sayılı Kanun'da yer verilen düzenlemenin, iznin veriliş usulüne ilişkin bir düzenleme olmadığı, dolayısıyla dava konusu Genelge hükmünün 657 sayılı Kanuna aykırılık teşkil etmediği,

4 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin 483. maddesi ile kendine bağlı birimlerin amiri sıfatı bulunan ve bölgesindeki iş ve işlemlerinden sorumlu tutulan bölge müdürünün, tapu sicilinin tutulmasında Devletin sorumluluğu ile verilen hizmetin önem ve özelliği dikkate alındığında, hizmetin aksamadan, kusursuz ve etkin biçimde işlemesini sağlayabilmek için gerekli personel sayısını planlama sorumluluğunun da bulunduğu,

bu bağlamda personel izinleri konusunda yetkisinin bulunmasının da bu sorumluluğun sonucu olduğu kanaatine varılmakla, taşra teşkilatında görev yapan tapu müdürlerinin izinleri konusunda, kaymakam ile birlikte bölge müdürlerinin yetkilendirilmesine ilişkin dava konusu düzenlemede hukuka aykırılık görülmemiştir.