Danıştay 12. Daire E.2024/4577 K.2024/3646

Davanın konusu

06/08/2024 tarih ve 32624 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak 01/07/2024 tarihinden geçerli olmak üzere yayımı tarihinde yürürlüğe giren Sağlık Bakanlığı Ek Ödeme Yönetmeliği'nin; ''Temel esaslar'' başlıklı 5. maddesinin birinci fıkrasının (a) bendindeki ''yılda 7 günü geçmeyen kısa süreli'', ''hakem hastane tarafından onaylanan'', ''yılda en fazla 2 defa'', ''bir yılda toplam 10 günü geçmeyen'' ibarelerinin, (b) bendinin, (g) bendindeki ''Bu şekilde yapılan ek ödeme tutarı toplamı, mesai içi tavan ek ödeme tutarını geçemez.'' cümlesinin, (ğ) bendindeki ''ilçe'' ibaresinin,

(h) bendindeki ''Bu Yönetmelik kapsamındaki personele yapılacak ek ödeme tutarı, tavan ek ödeme tutarını geçemez.'' cümlesi ile ''ve bunlara yapılabilecek ek ödeme hiçbir şekilde emsaline yapılabilecek tavan ek ödeme tutarını geçemez.'' ibaresinin, (s) bendindeki ''kadrosunun bulunduğu sağlık tesisi veya Bakanlıkça belirlenen sağlık tesisinin puan ortalamasının iki katını geçmeyecek şekilde'' ibaresi ile ''Bu şekilde yapılan ek ödeme tutarı toplamı, mesai içi tavan ek ödeme tutarını geçemez.'' cümlesinin, anılan maddenin ikinci fıkrasındaki ''209 sayılı Kanunun ek 3 üncü maddesi gereği yapılan aylık ek ödeme tutarı,

bu Yönetmelik kapsamında aynı aya ilişkin yapılacak temel ek ödeme tutarından mahsup edilir.'' cümlesinin, anılan maddenin üçüncü fıkrasındaki ''Bu şekilde merkezi yönetim bütçesinden yapılan ek ödeme tutarı, bu Yönetmelik kapsamında aynı aya ilişkin yapılacak temel ek ödeme tutarından mahsup edilir.'' cümlesinin, anılan maddenin dördüncü fıkrasının (a) bendindeki ''ilgili mevzuatı uyarınca kadrolarının bulunduğu kurum veya kuruluşlar tarafından yapılan ilave ödemelerden faydalanmamaları kaydıyla'' ibaresinin, (c) bendinin, anılan maddenin dokuzuncu fıkrasının,

anılan maddenin onuncu fıkrasındaki ''Bireysel hedef katsayısı ve kurum hedef katsayısı Bakanlıkça belirleninceye kadar 1 olarak uygulanır.'' cümlesinin, anılan maddenin onbirinci fıkrasındaki ''Bakanlıkça belirleninceye kadar'' ibaresinin, ''Personele yapılacak ek ödeme dağıtımı'' başlıklı 6. maddesinin üçüncü fıkrasının (a) bendinin (2) nolu alt bendindeki 2.,4. ve 5. cümlelerinin, (b) bendindeki ''ve verimliliği ile finansal sürdürülebilirliği sağlama, hizmetin kalitesi, çalışan ve hasta memnuniyeti gibi kriterler'' ibaresinin,

''Eğitim ve araştırma hastaneleri dışındaki sağlık tesislerinde ham puanın hesaplanması'' başlıklı 7. maddesinin ikinci fıkrasındaki ''Bakanlıkça hizmet etkinlik usul ve esasları belirleninceye kadar ilgili katsayı 1 (bir) kabul edilir.'' cümlesinin, ''Eğitim ve araştırma hastaneleri ile diğer sağlık tesislerinin üniversite ile iş birliği yapılan birimlerinde ham puanın hesaplanması'' başlıklı 8. maddesinin ikinci fıkrasındaki ''Mesai içi genel tıbbi işlemler puanı / Mesai içi klinik hizmet puan ortalaması” oranı 0,75’in üzeri bir değer olursa 0,75 olarak esas alınır.'' ibaresinin,

''Mesai içi genel tıbbi işlemler puanı / Mesai içi klinik hizmet puan ortalaması” oranı 0,50’nin üzeri bir değer olursa 0,50 olarak esas alınır.'' ibaresinin, “Mesai içi genel tıbbi işlemler puanı / Mesai içi sağlık tesisi puan ortalaması” oranı 0,20’nin üzeri bir değer olursa 0,20 olarak esas alınır.'' ibaresinin, ''(Mesai içi klinik hizmet puan ortalaması/ Mesai içi sağlık tesisi puan ortalaması) ≥ 1,50 ise 0,50.

1-1,49 ise 0,25; <1,00 ise 0 olarak uygulanır.'' ibaresinin, “Mesai içi genel tıbbi işlemler puanı / Mesai içi sağlık tesisi puan ortalaması” oranı 0,60’ın üzeri bir değer olursa 0,60 olarak esas alınır.'' ibaresinin, ''Ödenecek net ek ödeme tutarı'' başlıklı 11. maddesinin birinci fıkrasındaki ''Teşvik ek ödemesi tutarı ile temel ek ödeme tutarı toplamı, mesai içi tavan ek ödeme tutarını geçemez.'' cümlesinin, ikinci fıkrasındaki ''Bu tutar mesai dışı tavan ek ödeme tutarını geçemez.'' cümlesinin, üçüncü fıkrasındaki ''Özellikli tıbbi işlemler ek ödeme tutarı özellikli tıbbi işlemler tavan ek ödeme tutarını geçemez.'' cümlesinin,

dördüncü fıkrasındaki ''Bu tutar, uluslararası sağlık hizmetleri tavan ek ödeme tutarını geçemez.'' cümlesinin, ''Kanuni kesintiler'' başlıklı 13. maddesinin, ''Ek ödeme'' başlıklı 14. maddesinin ikinci fıkrasındaki ''Bakanlıkça ilgili birim için belirlenen hedeflerin gerçekleşme durumuna göre 0,5 ila'' ibaresi, ''arasında değişen katsayılar'' ibaresi ile ''Bu hedefler belirleninceye kadar Ek-3B tabloda yer alan katsayılar 0,75 ile çarpılarak uygulanır.'' cümlesinin, anılan maddenin üçüncü fıkrasının (a) bendindeki ''yılda 7 günü geçmeyen kısa süreli'', ''hakem hastane tarafından onaylanan'', ''yılda en fazla iki defa'',

''bir yılda toplam 10 günü geçmeyen'' ibarelerinin, anılan maddenin beşinci fıkrasının (a) bendinin (2) nolu alt bendinin 2. ve 4. cümlelerinin, ''Bakanlığın düzenleme yetkisi'' başlıklı 15. maddesinin birinci fıkrasının (b) bendindeki ''%50 oranında azaltmaya ve'' ibaresinin, (c) bendindeki ''%50 oranına kadar azaltmaya ve'' ibaresinin, ''EK-3A sayılı Taban Ödeme Katsayıları Tablosu''nun 2. sırasındaki ''Profesör, Doçent, Doktor Öğretim Üyesi, (Gelire Katkısı Olmayan, Ana Dal - Yan Dal) - 4,00 ibaresinin, 8. satırındaki ''Asistan, Araştırma Görevlisi - 3,00 ibaresinin,

''EK-4 sayılı Arttırımlı Ödeme Yapılacak Hizmet Sunum Alanı Tablosu''nun açıklamalar kısmındaki ''sadece bu alanda fiilen ve tam zamanlı'' ibaresinin iptali ile 209 sayılı Sağlık Bakanlığına Bağlı Sağlık Kurumları ile Esenlendirme (Rehabilitasyon) Tesislerine Verilecek Döner Sermaye Hakkında Kanun'un 21/02/2024 tarih ve 7496 sayılı Kanun'un 15. maddesi ile yeniden düzenlenen 5. maddesinin birinci fıkrasının son cümlesindeki ''yönetmelikle'' ibaresi ile Kanun'un 5. maddesine anılan Kanun maddesi ile eklenen ek fıkradaki 2.,3. ve 4. cümlelerin iptali için Anayasa Mahkemesi'ne başvurulması istenilmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay Onikinci Dairesince; 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 14. maddesi uyarınca Tetkik Hakimi ...'ın açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra işin gereği görüşüldü:

İLGİLİ MEVZUAT

2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 3. maddesinde, idarî davaların Danıştay, idare mahkemesi ve vergi mahkemesi başkanlıklarına hitaben yazılmış imzalı dilekçelerle açılacağı, dilekçelerde tarafların ve varsa vekillerinin veya temsilcilerinin ad ve soyadları veya unvanları ve adresleri ile gerçek kişilere ait Türkiye Cumhuriyeti kimlik numarasının, davanın konusu ve sebepleri ile dayandığı delillerin, davaya konu olan idarî işlemin yazılı bildirim tarihinin, tam yargı davalarında uyuşmazlık konusu miktarın gösterileceği, dava konusu kararın ve belgelerin asılları veya örneklerinin dava dilekçesine ekleneceği,

dilekçeler ile bunlara ekli evrakın örneklerinin karşı taraf sayısından bir fazla olacağı. 5. maddesinin birinci fıkrasında, her idari işlem aleyhine ayrı ayrı dava açılacağı, ancak, aralarında maddi veya hukuki yönden bağlılık ya da sebep-sonuç ilişkisi bulunan birden fazla işleme karşı bir dilekçe ile de dava açılabileceği.

7. maddesinin dördüncü fıkrasında, düzenleyici işlemin uygulanması üzerine ilgililerin düzenleyici işlem veya uygulanan işlem yahut her ikisi aleyhine birden dava açabilecekleri. 14. maddesinin üçüncü fıkrasının (g) bendinde, dava dilekçelerinin, bu Kanun'un 3 ve 5. maddelerine uygun olup olmadığı yönünden inceleneceği.

15. maddesinin birinci fıkrasının (d) bendinde, 3 ve 5. maddelere uygun olmayan dava dilekçelerinin, otuz gün içinde anılan maddelere uygun şekilde yeniden düzenlenmek veya noksanları tamamlanmak üzere reddedileceği belirtildikten sonra, anılan maddenin beşinci fıkrasında, dilekçenin reddedilmesi üzerine yeniden verilen dilekçelerde aynı yanlışlıklar yapıldığı takdirde davanın reddedileceği hükme bağlanmıştır.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME

2577 sayılı Kanun'un 3. maddesi uyarınca, iptaline karar verilmesi istenilen bireysel işlemler ile genel düzenleyici işlemlerin ve iptali istenilen madde ya da maddelerinin (madde içerisindeki fıkra, bent, alt bent, cümle veya ibarelerin) hangileri olduğunun, hiç bir tereddüte yer vermeyecek şekilde menfaat bağı kurulmak suretiyle açıkça ortaya konularak, hukuka aykırılık sebepleri de belirtilmek suretiyle dava dilekçesinin düzenlenmesi gerekmektedir.

Dosyanın incelenmesinden; dava dilekçesinin konu ile sonuç ve istem kısmında, Yönetmeliğin iptali istenilen maddelerinin yazıldığı, içerik kısmında ise, dava konusu Yönetmelik ile 12/08/2022 tarih ve 31921 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Sağlık Bakanlığı Ek Ödeme Yönetmeliği'nin yürürlükten kaldırıldığı,

mülga Yönetmeliğin dayanağını teşkil eden 209 sayılı Sağlık Bakanlığına Bağlı Sağlık Kurumları ile Esenlendirme (Rehabilitasyon) Tesislerine Verilecek Döner Sermaye Hakkında Kanun'un 5. maddesindeki ''disiplin durumu'' ve ''yönetmelikle'' ibarelerinin Anayasa Mahkemesinin 13/09/2023 tarih ve E:2022/102, K:2023/154 sayılı kararıyla iptal edildiği, iptal kararı üzerine yayımlanan 21/02/2024 tarih ve 7496 sayılı Kanun hükümleri ile 209 sayılı Kanun'da Anayasa Mahkemesi kararına aykırı şekilde düzenleme yapıldığı, iptali istenilen bu Yönetmeliğin dayanağının ise, Anayasa Mahkemesi'nin kararına aykırılık teşkil eden Kanun hükümleri olduğu,

hukuki belirlilik ve öngörülebilirlilik ilkelerine aykırı olarak yasama organının yetkisine giren konuların davalı idarece düzenlenmesinin Anayasa'ya aykırılık oluşturduğu, döner sermaye ek ödemesinin mali haklar kapsamında bulunduğu, Yönetmelik hükümlerinde ise ek ödeme oran ve miktarları, tavan miktarları, mali yükümlülükler ile diğer özlük işlerinin düzenlendiği görülmekle, ek ödeme miktarı yanında, usul ve esasları belirleme yetkisi uyarınca kanunla düzenlenmesi gereken temel esaslar, ilkeler ve çerçevenin belirlenmesi yetkisinin idareye tanındığı, idarelerce düzenleyici işlem tesis edilirken, üst hukuk normlarına açıklık getirilmesi,

bu normlarca çizilen çerçeve içinde teknik detayların belirlenmesi ve uygulamadaki belirsizliklerin giderilmesinin gerektiği, Yönetmelik hükümleri ile Kanun'un çizdiği sınırlar ve verdiği yetkiler genişletilerek, Bakanlığa katsayı belirleme, azaltma, arttırma, disiplin cezası verilmesi durumunda aylıktan kesme gibi yetkilerin verildiği belirtilmiş olup,

böylece mülga Yönetmeliğin dayanağını teşkil eden Kanun hükümlerinin Anayasa Mahkemesince iptal edilmesine rağmen aynı yönde yapılan kanuni düzenlemeye dayanılarak yürürlüğe konulan Yönetmelik hükümlerinin Anayasa'ya aykırılığı ileri sürülmek suretiyle sayılan maddelere yönelik iptal isteminde bulunulmakla birlikte, genel ifadeler haricinde ayrı ayrı maddeler yönünden hukuka aykırılık sebeplerine yer verilmediği görülmektedir.

Bu durumda her ne kadar Yönetmeliğin iptali istenilen madde ya da maddelerinin (madde içerisindeki fıkra, bent, alt bent, cümle veya ibarelerin) hangileri olduğu, açıkça ortaya konulmasına rağmen, iptali istenilen madde ya da maddeler ile madde içerisindeki fıkra, bent, alt bent, cümle veya ibareler yönünden ayrı ayrı hukuka aykırılık sebeplerine yer verilmediğinden, dava dilekçesinin bu haliyle 2577 sayılı Kanun'un 3. maddesine uygun olmadığı anlaşılmaktadır.

Diğer taraftan, yukarıda açık metnine yer verilen 2577 sayılı Kanun'un 5. maddesinin birinci fıkrasında; birden fazla işleme tek dilekçe ile dava açılabilmesi, bu işlemler arasında maddi veya hukuki yönden bağlılık ya da sebep-sonuç ilişkisi bulunması şartına bağlanmıştır.

Bu kapsamda, dava konusu Yönetmeliğin iptali istenilen maddelerinden "Kanunî kesintiler" başlıklı 13. maddesinde "Ek ödemeden 31/12/1960 tarihli ve 193 sayılı Gelir Vergisi Kanununda belirtilen vergi dilimleri ve personele daha önce ödenen aylık ve döner sermaye ek ödemelerine ilişkin süregelen gelir vergisi matrahı da dikkate alınarak gelir vergisi ve damga vergisi kesintisi yapılır." hükmüne yer verildiği, ancak; hangi ücretlerin gelir vergisine tabi olacağı ve hangisinin gelir vergisinden istisna edileceğine ilişkin hususlar 193 sayılı Gelir Vergisi Kanunu'nda düzenlendiğinden, bu düzenlemeye yönelik yargısal denetimin de 193 sayılı Gelir Vergisi Kanunu hükümleri çerçevesinde yapılması gerekmektedir.

Bu durumda, davanın, Sağlık Bakanlığı Ek Ödeme Yönetmeliği'nin 13. maddesine ilişkin kısmı Danıştay'ın vergi dava dairelerinin görev alanına girdiğinden, bu husus gözetilmeden düzenlenen dava dilekçesinde 2577 sayılı Kanun'un 5. maddesine de uygunluk bulunmamaktadır.