Danıştay 13. Daire E.2013/2712 K.2019/1557

Dava konusu istem: Dağıtıcı lisansı sahibi davacı şirketin, bayilerine gerçekleştirmiş olduğu akaryakıt satışlarına ilişkin düzenlemiş olduğu faturalarda muhatabın (bayilik lisansı sahibinin) lisans numarasına yer vermediğinin tespit edildiğinden bahisle, 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu'nun 19. maddesinin ikinci fıkrasının (b) bendinin (3) numaralı alt bendi uyarınca ...-TL idari para cezası ile cezalandırılmasına ilişkin ... tarih ve ... sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu (Kurul) kararının iptali istenilmiştir.

İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: ... İdare Mahkemesi'nce; davacının bayilerine gerçekleştirmiş olduğu akaryakıt satışlarına ilişkin düzenlemiş olduğu faturalarda muhatabın (bayilik lisansı sahibinin) lisans numarasına yer vermediği, lisans ile tanınan hakların 5015 sayılı Kanun, ilgili diğer mevzuat ve lisansta yer alan kayıtlı hususların yerine getirilmesi koşuluyla kullanılabileceği, anılan Kanun'a göre faaliyette bulunanların ticarî ve teknik mevzuata uygun davranmakla yükümlü oldukları, davacının düzenlemiş olduğu faturalarda bayilik lisans numaralarına yer vermediğinin sabit olduğu, bu nedenle mevzuatta belirtilen hususları yerine getirmeyen davacı hakkında tesis edilen işlemde hukuka aykırılık bulunmadığı gerekçesiyle davanın reddine karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI

Davacı tarafından, Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin 18. maddesindeki "fatura ve irsaliye" ibarelerinin 07/04/2012 tarihli değişiklik ile eklendiği, idari işleme konu dönemin 2011 yılı olduğu, bu yüzden 2011 yılında böyle bir zorunluluğun bulunmadığı, eylemle ilgili 5015 sayılı Kanun'da yasaklayıcı bir hükmün bulunmadığı, davalı idarenin dava konusu işlemde hangi faturalarda bayi lisans numarasının yazılmadığının beyan edilmediği, söz konusu faturaların Vergi Usul Kanunu ve Türk Ticaret Kanununa uygun olduğu,

doğrudan soruşturma açılmasına ya da soruşturma açılmasına gerek olup olmadığının tespiti için ön araştırma yapılmasına karar verilmesi zorunlu olmasına rağmen davacı şirket hakkında ön araştırma veya soruşturma yapılmadan idari para cezası uygulanmasının hukuka aykırı olduğu, suç ve cezada adil bir denge bulunmadığı ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI

Davalı idare tarafından savunma verilmemiştir.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ ...'İN DÜŞÜNCESİ

Temyiz isteminin kabulü gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesi'nce, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE

MADDİ OLAY

Dağıtıcı lisansı sahibi davacı şirketin, bayilerine gerçekleştirmiş olduğu akaryakıt satışlarına ilişkin düzenlemiş olduğu faturalarda bayilik lisansı sahibinin lisans numarasına yer vermediğinin tespit edildiğinden bahisle, 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu'nun 19. maddesinin ikinci fıkrasının (b) bendinin (3) numaralı alt bendi uyarınca ...-TL idari para cezası ile cezalandırılması üzerine bakılan dava açılmıştır.

İLGİLİ MEVZUAT

4628 sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurumunun Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun'un 5/B maddesinin birinci fıkrasının (h) bendinde, Petrol Piyasası Kanunu hükümlerine, çıkarılan yönetmelik hükümlerine, Kurul tarafından onaylanan tarife ve yönetmeliklere, lisans hüküm ve şartlarına ve Kurul kararlarına aykırı davranıldığı durumlarda, idarî para cezası vermek Kurul'un görevleri arasında sayılmıştır.

5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu'nun "Lisans sahiplerinin temel hak ve yükümlülükleri" başlıklı 4. maddesinde, lisansın, sahibine lisansta yer alan faaliyetin yapılması ile bu konularda taahhütlere girişilmesi haklarını verdiği, lisans ile tanınan hakların; bu Kanunun, ilgili diğer mevzuatın ve lisansta yer alan kayıtlı hususların yerine getirilmesi koşuluyla kullanılacağı.

"İdari para cezaları" başlıklı 19. maddesinin ikinci fıkrasının (b) bendinde, lisans almaksızın hak konusu yapılan tesislerin yapımına veya işletimine başlanması ile bunlar üzerinde tasarruf hakkı doğuracak işlemlerin yapılması, sahip olunan lisansın verdiği haklar dışında faaliyet gösterilmesi, 4 üncü madde hükümlerinin ihlâli, 12. maddede yer alan hükümler dahilinde iletim ve depolama tesislerine erişimin dolaylı veya dolaysız olarak engellenmesi hâllerinde, sorumlulara ikiyüzellibin Türk Lirası idarî para cezası verileceği kurala bağlanmıştır.

Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin 18. maddesinin yedinci fıkrasında, "Serbest kullanıcılar hariç olmak üzere lisans sahipleri, kullanıcılar dışındaki kişilere yapılan ham petrol ve akaryakıt satışları ile hizmet ifalarında, 213 sayılı Vergi Usul Kanunu hükümlerine göre tanzim edecekleri fatura ve irsaliyelerde satış yapılan muhatabın lisans numarasını da belirtmekle yükümlüdür." kuralı yer almaktadır.

5326 sayılı Kabahatler Kanunu'nun 3. maddesinde, idarî yaptırım kararlarına karşı kanun yoluna ilişkin hükümlerin, diğer kanunlarda aksine hüküm bulunmaması hâlinde; diğer genel hükümlerin ise, idarî para cezası veya mülkiyetin kamuya geçirilmesi yaptırımını gerektiren bütün fiiller hakkında uygulanacağı.

"Zaman bakımından uygulama" başlıklı 5. maddesinin birinci fıkrasında, Türk Ceza Kanunu'nun zaman bakımından uygulamaya ilişkin hükümlerinin kabahatler bakımından da uygulanacağı kurala bağlanmış. 5237 sayılı Türk Ceza Kanunu'nun 7. maddesinde, "işlendiği zaman yürürlükte bulunan kanuna göre suç sayılmayan bir fiilden dolayı kimseye ceza verilemez ve güvenlik tedbiri uygulanamaz.

İşlendikten sonra yürürlüğe giren kanuna göre suç sayılmayan bir fiilden dolayı da kimse cezalandırılamaz ve hakkında güvenlik tedbiri uygulanamaz. Böyle bir ceza veya güvenlik tedbiri hükmolunmuşsa infazı ve kanuni neticeleri kendiliğinden kalkar. Suçun işlendiği zaman yürürlükte bulunan kanun ile sonradan yürürlüğe giren kanunların hükümleri farklı ise, failin lehine olan kanun uygulanır ve infaz olunur." kuralına yer verilmiştir.

7164 sayılı Maden Kanunu İle Bazı Kanunlarda ve Kanun Hükmünde Kararnamede Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun'un 33. maddesi ile, 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu'nun 20. maddesinde değişiklik yapılmış, anılan maddenin ikinci fıkrası, "Lisans sahibi kişiler hakkında bu Kanuna, ikincil mevzuata veya lisans hükümlerine, Kurul kararlarına aykırı davranılması hâlinde; Kurul tarafından belirlenen niteliği itibarıyla düzeltme imkânı olan fiiller için ilgilisine Kurum veya Kurumca yetkilendirilen kuruluşlar tarafından, otuz gün içerisinde aykırılığın giderilmesi, aksi halde hakkında geçici durdurma yapılabileceği ihtar edilir." şeklini almıştır.

5015 sayılı Kanun'un 20. maddesinde yer verilen kural kapsamında, 14/03/2019 tarih ve 8487-3 sayılı Kurul kararı ile, niteliği itibarıyla düzeltme imkânı bulunan fiiller belirlenmiş, "mali belgelerde muhatabın lisans numarasının bulunmaması" bu fiiller arasında sayılmıştır.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME

İdari işlemlerin yargısal denetimi, kural olarak, işlemin tesis edildiği tarihte yürürlükte bulunan hukuki düzenlemelere göre yapılır. Ancak idari yaptırım uygulanmasına yönelik işlemin dayanağı olan kuralın yürürlükten kaldırılması veya işlemin tesisinden sonra idari yaptırım uygulanan kişilerin lehine sonuç doğuracak nitelikte düzenleme yapılması halinde yeni hukukî durumun dikkate alınması gerekmektedir.

Kanunların zaman bakımından uygulanmasına yönelik ilkelere göre, kanunda çerçevesi çizilmiş olmak ve kanuna aykırı olmamak şartıyla kabahat oluşturan fiillerin düzenleyici idari işlemlerle belirlenmesinin, sonraki tarihli düzenlemelerle bu fiillerin kabahat olmaktan çıkartılmasının, kabahat niteliğindeki fiillere yönelik cezaların hafifletilmesinin veya cezaların uygulanma koşullarının değiştirilmesinin lehe düzenleme kapsamında değerlendirilmesi gerektiği; buna karşılık, idari yaptırımın türü, süresi ve miktarının doğrudan düzenleyici idari işlemlerle belirlenmesinin mümkün olmadığı,

kanunla düzenlenmesi gerektiği anlaşılmakta olup, 5015 sayılı Kanun’da anılan düzenlemelerin aksine bir hüküm yer almadığından, gerek düzenleyici gerekse bireysel idari işlemler bakımından Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu'nun idarî yaptırımlara yönelik işlemlerinde anılan Kanun’un genel hükümlerinin dikkate alınması gerektiği açıktır.

Bu açıdan Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu’nun düzenleme yetkisi, 5015 sayılı Kanun’un belirlediği çerçeve ve kanunların zaman bakımından uygulanmasına yönelik kural ve ilkelerle sınırlandırılmış bulunmaktadır.

Bakılan uyuşmazlıkta, dağıtıcı lisansı sahibi davacı şirketin, bayilerine gerçekleştirmiş olduğu akaryakıt satışlarına ilişkin düzenlemiş olduğu faturalarda bayilik lisansı sahibinin lisans numarasına yer vermediğinden bahisle, 5015 sayılı Kanun'un 19. maddesi uyarınca idari para cezası verilmiş olmakla birlikte.

7164 sayılı Kanun'un 33. maddesi ile, 5015 sayılı Kanun'un 20. maddesinde değişiklik yapılarak, lisans sahibi kişiler hakkında 5015 sayılı Kanuna, ikincil mevzuata veya lisans hükümlerine yahut Kurul kararlarına aykırı davranılması hâlinde, Kurul tarafından belirlenen niteliği itibarıyla düzeltme imkânı olan fiiller için ilgilisine, Kurum veya Kurumca yetkilendirilen kuruluşlar tarafından, otuz gün içerisinde aykırılığın giderilmesi gerektiğinin, aykırılığın giderilmemesi hâlinde faaliyetin geçici olarak durdurulabileceğinin ihtar edileceği,

verilen ihtar süresi sonunda mevzuata aykırı durumun devam ettirilmesi halinde piyasa faaliyetinin altmış gün süre ile geçici olarak durdurulacağı, geçici durdurma süresi sonunda da tespit edilen aykırılıkların giderilmemesi halinde faaliyetin durdurulmasına devam edilerek soruşturma başlatılacağı ve gerekli idari yaptırımların uygulanacağına yönelik olarak önceki düzenlemelerden farklı mahiyette usul ve esaslar belirlendiği,

5015 sayılı Kanun'un 20. maddesine istinaden Kurul tarafından alınan ... tarih ve ... sayılı kararla, niteliği itibarıyla düzeltme imkânı bulunan fiiller için ihtar yapıldıktan sonra sonucuna göre gerekirse idari soruşturma başlatılarak yaptırımlar uygulanacağına yönelik kural kapsamında, "mali belgelerde muhatabın lisans numarasının bulunmaması" fiilinin, niteliği itibarıyla düzeltme imkânı bulunan fiiller arasında sayıldığı anlaşılmaktadır.

Yukarıda yer verilen mevzuat hükümleri idari yaptırımların hukuki rejimine yönelik ilkeler çerçevesinde incelendiğinde, dağıtıcı lisansına sahip olan ve bayilerine gerçekleştirmiş olduğu akaryakıt satışlarına ilişkin düzenlemiş olduğu faturalarda bayilik lisansı sahibinin lisans numarasına yer vermekle yükümlü kılınan davacı şirketin, düzenlemiş olduğu faturalarda bayilik lisansı sahibinin lisans numarasına yer vermediğinden bahisle 5015 sayılı Kanun'un 19. maddesinin ikinci fıkrasının (b) bendi uyarınca idari para cezası verilmiş ise de,

anılan Kanun'da sonradan yapılan değişikliklere uyum sağlamak üzere ... tarih ve ... sayılı Kurul kararının alındığı ve bahse konu kararda mâli belgelerde muhatabın lisans numarasının bulunmaması fiilinin 5015 sayılı Kanun'un 20. maddesinde belirtilen niteliği itibarıyla düzeltme imkânı bulunan fiiller arasında sayıldığı ve anılan düzenlemenin davacı şirketin lehine olduğu görülmektedir.

Bu durumda, her ne kadar dağıtıcı lisansına sahip davacı şirkete, mali belgelerde muhatabın lisans numarasının bulunmadığından bahisle idari para cezası verilmiş ise de, yukarıda belirtilen 5015 sayılı Kanun'da yapılan değişikliklere uyum sağlamak üzere alınan düzenleyici Kurul kararı ile, söz konusu fiilin niteliği itibarıyla düzeltme imkânı bulunan fiiller arasında sayıldığı dikkate alındığında, davacı şirketin, lehe düzenlemeyle getirilen ihtar kapsamında değerlendirilmesi gereken mali belgelerde muhatabın lisans numarasının bulunmaması şeklindeki fiiline yönelik olarak idari para cezası uygulanmasına ilişkin Kurul kararında hukuka uygunluk, davanın reddi yönündeki İdare Mahkemesi kararında hukuki isabet bulunmamaktadır.

(X) KARŞI OY

5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu'nun 20. maddesinin 7164 sayılı Kanun'un 33. maddesiyle değiştirilmeden önceki hâlinde, lisans sahibi kişiler hakkında, bu Kanuna göre yürürlüğe konulmuş yönetmeliklere, Kurumun yazılı talimatlarına veya lisanslarına kayıtlı hususların herhangi birine riayet edilmediği takdirde, Kurum tarafından ön araştırma veya soruşturma başlatılacağı; ayrıca, ilgiliye onbeş gün içerisinde aykırılıkların giderilmesi, aksi hâlde bahse konu piyasa faaliyetlerinin geçici bir süre için durdurulabileceği veya doğrudan doğruya iptal yaptırımının uygulanacağının ihbar edileceği düzenlenmiştir.

Petrol Piyasasında Yapılacak Denetimler ile Ön Araştırma ve Soruşturmalarda Takip Edilecek Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmeliğin "Soruşturmaya başlama, ihbar ve geçici durdurma" başlıklı 21. maddesinde "...Daire Başkanlığınca, hakkında soruşturma açılan gerçek veya tüzel kişiye başlatılan soruşturma bildirilerek, varsa ilgili mevzuat hükümlerine aykırılığın on beş günlük süre içinde giderilmesi gerektiği, aksi hâlde yapılmakta olan piyasa faaliyetlerinin geçici bir süre için durdurulabileceği veya lisansının doğrudan iptal edilebileceği ihbar edilir. Kanun'un 20. maddesinin ikinci, beşinci ve sekizinci fıkraları kapsamına giren hallerde bahse konu ihbarda bulunulmadan işlem tesis edilir.

Yapılan ihbar üzerine ilgili mevzuat kurallarına aykırılığın verilen süre içinde giderilmiş olduğunun tespit edilmesi hâlinde, geçici durdurma işlemi yapılmaksızın soruşturmaya devam edilir. Verilen süre içerisinde, aykırılığın tam olarak giderilmemiş olduğunun tespit edilmesi halinde ise Daire Başkanlığı tarafından konu Başkanlığa bildirilir. Başkan, konuyu Kurul gündemine öncelikle alır. Kurul, piyasa faaliyetlerinin otuz günden az yüzseksen günden çok olmamak üzere geçici olarak durdurulmasına karar verebilir..." kuralına yer verilmiştir.

Aktarılan mevzuat kurallarının incelenmesinden 5015 sayılı Kanun'un 20. maddesi, 7164 sayılı Kanun ile değiştirilmeden önce de "ihtar" müessesesinin mevcut olduğu görülmektedir. Hangi durumlarda ihbarda bulunulacağı ve piyasa faaliyetlerinin geçici bir süre için durdurulacağı mevzuatta düzenlenmiştir. Yapılan ihbar üzerine ilgili mevzuat kurallarına aykırılığın verilen süre içinde giderilmiş olduğunun tespit edilmesi halinde, geçici durdurma işlemi yapılmaksızın soruşturmaya devam edileceği, verilen süre içerisinde aykırılığın tam olarak giderilmediğinin tespit edilmesi hâlinde Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu'nun piyasa faaliyetinin otuz günden az yüzseksen günden çok olmamak üzere geçici olarak durdurulmasına karar verebileceği anlaşılmaktadır.

Bu durumda, 5015 sayılı Kanun'un 20. maddesinin 7164 sayılı Kanun'un 30 maddesiyle değişik hâlinde yer alan "ihtar" müessesesinin yeni bir düzenleme olmadığı, Kanun değişikliğinden önce hakkında soruşturma açılan gerçek veya tüzel kişiye soruşturmanın bildirilmesiyle birlikte mevzuat hükümlerine aykırılığı gidermesi için yapılan ve soruşturma aşamasında geçerli olan bir usul olduğu, zira ihbara konu olan mevzuata aykırılık ayrıca idari para cezası uygulanmasını da gerektiriyorsa ihbar usulü işletildikten ve soruşturma tamamlandıktan sonra idari para cezası uygulanabileceği kuşkusuzdur.

Dolayısıyla kanunda yapılan değişiklikten önce de idari para cezasına konu olan ve mevzuat hükümlerine aykırılık teşkil eden bir fiil mevcut ise, bu fiilin giderilmesi ve ortadan kaldırılması için öncelikle ihbar yapılması zorunludur. Mevzuat kurallarına aykırılık teşkil eden fiilden dolayı ihbarda bulunulması zorunlu ve aynı fiilden dolayı ayrıca idari para cezası uygulanmış iken, kanunda yapılan değişiklik ile idari para cezası verilmeden önce uygulanması öngörülen ihtar müessesesinin, geçmiş dönemde uygulanan idari para cezaları açısından lehe bir durum teşkil etmediği, yapılan değişikliğin usule ilişkin bir değişiklik olduğu ve ancak yürürlüğe girdiği tarihten sonraki olaylara uygulanabileceği sonucuna varılmıştır.

Bu itibarla, 7164 sayılı Kanun'un 33. maddesiyle 5015 sayılı Kanun'un 20. maddesinde yapılan değişiklik sonucu, Kurul tarafından belirlenen niteliği itibarıyla düzeltme imkanı olan fiiller için öngörülen ihtar müessesesinin, kanun değişikliğinden önceki dönemde işlenen aynı nitelikteki fiiller nedeniyle uygulanan idari para cezaları açısından lehe bir değişiklik olarak kabul edilmesi mümkün değildir.

Ayrıca, lehe kanun tartışması yapılırken düzenlemenin bir kısmının ele alınmasından ziyade tamamının lehe bir durum meydana getirip getirmediğinin değerlendirilmesi gerekir. Bu bağlamda, değişiklikle beraber getirilen yeni düzenleme ile ilgililerin otuz günlü ihtarlı süre içerisinde hukuka aykırı durumu ortadan kaldırılmaması durumunda idari para cezası uygulanmadan önce piyasa faaliyetlerinin 60 gün süreyle geçici olarak durdurulacağının belirtildiği, bu hâliyle yeni düzenlemede idari para cezası uygulanmadan önce faaliyetlerden geçici olarak men gibi çok ağır bir yaptırım öngörüldüğü ve bu yaptırımın idari para cezasına nazaran daha ağır bir yaptırım olduğu ve söz konusu değişikliklerin lehe kanun niteliğinde olmadığı hususu açıktır.

Bu itibarla, dağıtıcı lisansı sahibi davacı şirketin, bayilerine gerçekleştirmiş olduğu akaryakıt satışlarına ilişkin düzenlemiş olduğu faturalarda muhatabın (bayilik lisansı sahibinin) lisans numarasına yer vermemesi fiilinin, düzeltilebilir bir fiil olarak nitelendirilerek ihtar konusu yapılması hukuken mümkün olmadığından, kanunda belirtilen yükümlülüğünü yerine getirmeyen davacı şirketin idari para cezası ile cezalandırılmasına ilişkin dava konusu işlemde mevzuata aykırılık bulunmamaktadır.

Açıklanan nedenlerle, davanın reddi yolundaki Mahkeme kararının onanmasına karar verilmesi gerektiği oyuyla karara katılmıyorum.