Danıştay 13. Daire E.2013/3328 K.2019/1761

Dava konusu istem: Dağıtıcı lisansı sahibi davacı şirketin, bayilerine gerçekleştirmiş olduğu akaryakıt satışlarına ilişkin düzenlemiş olduğu faturalarda muhatabın (bayilik lisansı sahibinin) lisans numarasına yer vermediğinin tespit edildiğinden bahisle, 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu'nun 19. maddesinin ikinci fıkrasının (b) bendinin (3) numaralı alt bendi uyarınca ...-TL idari para cezası ile cezalandırılmasına ilişkin Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu'nun (Kurul) ... tarih ve ... sayılı kararının iptali istenilmiştir.

İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: ...

İdare Mahkemesi'nce; davacının bayilerine gerçekleştirmiş olduğu akaryakıt satışlarına ilişkin düzenlemiş olduğu faturalarda muhatabın (bayilik lisansı sahibinin) lisans numarasına yer verilmeyerek mevzuatta öngörülen hususlara aykırı hareket edildiği, lisans ile tanınan hakların 5015 sayılı Kanun, ilgili diğer mevzuat ve lisansta yer alan kayıtlı hususların yerine getirilmesi koşuluyla kullanılabileceği, anılan Kanun'a göre faaliyette bulunanların ticarî ve teknik mevzuata uygun davranmakla yükümlü oldukları, bu durumda, düzenlemiş olduğu faturalarda bayilik lisans numaralarına yer vermeyerek,

mevzuatta belirtilen hususları yerine getirmeyen davacı hakkında tesis edilen işlemde hukuka aykırılık bulunmadığı gerekçesiyle davanın reddine karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI

Davacı tarafından, dava konusu eyleme ilişkin olarak 5015 sayılı Kanun'la getirilen bir yasaklama olmadığı, ön araştırma ve soruşturma yapılmadan para cezası verilemeyeceği, davalı idarece hangi faturalarda bayi lisans numarasına yer verilmediğinin belirtilmediği ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI

Davalı idare tarafından, dava konusu işlemin hukuka uygun olduğu, davacının Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin 18. maddesinde belirtilen faturalarda lisans numarası kullanma yükümlülüğünü yerine getirmediği belirtilerek istemin reddi gerektiği savunulmuştur.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ ...'İN DÜŞÜNCESİ

Temyiz isteminin kabulü gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesi'nce, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE

MADDİ OLAY

Dağıtıcı lisansı sahibi davacı şirketin, bayilerine gerçekleştirmiş olduğu akaryakıt satışlarına ilişkin düzenlemiş olduğu faturalarda bayilik lisansı sahibinin lisans numarasına yer vermediğinin tespit edildiğinden bahisle, 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu'nun 19. maddesinin ikinci fıkrasının (b) bendinin (3) numaralı alt bendi uyarınca ...-TL idari para cezası ile cezalandırılması üzerine bakılan dava açılmıştır.

İLGİLİ MEVZUAT

4628 sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurumunun Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun'un 5/B maddesinin birinci fıkrasının (h) bendinde, Petrol Piyasası Kanunu hükümlerine, çıkarılan yönetmelik hükümlerine, Kurul tarafından onaylanan tarife ve yönetmeliklere, lisans hüküm ve şartlarına ve Kurul kararlarına aykırı davranıldığı durumlarda, idarî para cezası vermek Kurul'un görevleri arasında sayılmıştır.

5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu'nun "Lisans sahiplerinin temel hak ve yükümlülükleri" başlıklı 4. maddesinde, lisansın, sahibine lisansta yer alan faaliyetin yapılması ile bu konularda taahhütlere girişilmesi haklarını verdiği, lisans ile tanınan hakların; bu Kanunun, ilgili diğer mevzuatın ve lisansta yer alan kayıtlı hususların yerine getirilmesi koşuluyla kullanılacağı.

"İdari para cezaları" başlıklı 19. maddesinin ikinci fıkrasının (b) bendinde, lisans almaksızın hak konusu yapılan tesislerin yapımına veya işletimine başlanması ile bunlar üzerinde tasarruf hakkı doğuracak işlemlerin yapılması, sahip olunan lisansın verdiği haklar dışında faaliyet gösterilmesi, 4 üncü madde hükümlerinin ihlâli, 12. maddede yer alan hükümler dahilinde iletim ve depolama tesislerine erişimin dolaylı veya dolaysız olarak engellenmesi hâllerinde, sorumlulara ikiyüzellibin Türk Lirası idarî para cezası verileceği kurala bağlanmıştır.

Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin 18. maddesinin yedinci fıkrasında, "Serbest kullanıcılar hariç olmak üzere lisans sahipleri, kullanıcılar dışındaki kişilere yapılan ham petrol ve akaryakıt satışları ile hizmet ifalarında, 213 sayılı Vergi Usul Kanunu hükümlerine göre tanzim edecekleri fatura ve irsaliyelerde satış yapılan muhatabın lisans numarasını da belirtmekle yükümlüdür." kuralı yer almaktadır.

5326 sayılı Kabahatler Kanunu'nun 3. maddesinde, idarî yaptırım kararlarına karşı kanun yoluna ilişkin hükümlerin, diğer kanunlarda aksine hüküm bulunmaması hâlinde; diğer genel hükümlerin ise, idarî para cezası veya mülkiyetin kamuya geçirilmesi yaptırımını gerektiren bütün fiiller hakkında uygulanacağı.

"Zaman bakımından uygulama" başlıklı 5. maddesinin birinci fıkrasında, Türk Ceza Kanunu'nun zaman bakımından uygulamaya ilişkin hükümlerinin kabahatler bakımından da uygulanacağı kurala bağlanmış. 5237 sayılı Türk Ceza Kanunu'nun 7. maddesinde, "işlendiği zaman yürürlükte bulunan kanuna göre suç sayılmayan bir fiilden dolayı kimseye ceza verilemez ve güvenlik tedbiri uygulanamaz.

İşlendikten sonra yürürlüğe giren kanuna göre suç sayılmayan bir fiilden dolayı da kimse cezalandırılamaz ve hakkında güvenlik tedbiri uygulanamaz. Böyle bir ceza veya güvenlik tedbiri hükmolunmuşsa infazı ve kanuni neticeleri kendiliğinden kalkar. Suçun işlendiği zaman yürürlükte bulunan kanun ile sonradan yürürlüğe giren kanunların hükümleri farklı ise, failin lehine olan kanun uygulanır ve infaz olunur." kuralına yer verilmiştir.

7164 sayılı Maden Kanunu İle Bazı Kanunlarda ve Kanun Hükmünde Kararnamede Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun'un 33. maddesi ile, 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu'nun 20. maddesinde değişiklik yapılmış, anılan maddenin ikinci fıkrası, "Lisans sahibi kişiler hakkında bu Kanuna, ikincil mevzuata veya lisans hükümlerine, Kurul kararlarına aykırı davranılması hâlinde; Kurul tarafından belirlenen niteliği itibarıyla düzeltme imkânı olan fiiller için ilgilisine Kurum veya Kurumca yetkilendirilen kuruluşlar tarafından, otuz gün içerisinde aykırılığın giderilmesi, aksi halde hakkında geçici durdurma yapılabileceği ihtar edilir." şeklini almıştır.

5015 sayılı Kanun'un 20. maddesinde yer verilen kural kapsamında, 14/03/2019 tarih ve 8487-3 sayılı Kurul kararı ile, niteliği itibarıyla düzeltme imkânı bulunan fiiller belirlenmiş, "mali belgelerde muhatabın lisans numarasının bulunmaması" bu fiiller arasında sayılmıştır.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME

İdari işlemlerin yargısal denetimi, kural olarak, işlemin tesis edildiği tarihte yürürlükte bulunan hukuki düzenlemelere göre yapılır. Ancak idari yaptırım uygulanmasına yönelik işlemin dayanağı olan kuralın yürürlükten kaldırılması veya işlemin tesisinden sonra idari yaptırım uygulanan kişilerin lehine sonuç doğuracak nitelikte düzenleme yapılması halinde yeni hukukî durumun dikkate alınması gerekmektedir.

Kanunların zaman bakımından uygulanmasına yönelik ilkelere göre, kanunda çerçevesi çizilmiş olmak ve kanuna aykırı olmamak şartıyla kabahat oluşturan fiillerin düzenleyici idari işlemlerle belirlenmesinin, sonraki tarihli düzenlemelerle bu fiillerin kabahat olmaktan çıkartılmasının, kabahat niteliğindeki fiillere yönelik cezaların hafifletilmesinin veya cezaların uygulanma koşullarının değiştirilmesinin lehe düzenleme kapsamında değerlendirilmesi gerektiği; buna karşılık, idari yaptırımın türü, süresi ve miktarının doğrudan düzenleyici idari işlemlerle belirlenmesinin mümkün olmadığı,

kanunla düzenlenmesi gerektiği anlaşılmakta olup, 5015 sayılı Kanun’da anılan düzenlemelerin aksine bir hüküm yer almadığından, gerek düzenleyici gerekse bireysel idari işlemler bakımından Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu'nun idarî yaptırımlara yönelik işlemlerinde anılan Kanun’un genel hükümlerinin dikkate alınması gerektiği açıktır.

Bu açıdan Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu’nun düzenleme yetkisi, 5015 sayılı Kanun’un belirlediği çerçeve ve kanunların zaman bakımından uygulanmasına yönelik kural ve ilkelerle sınırlandırılmış bulunmaktadır.

Bakılan uyuşmazlıkta, dağıtıcı lisansı sahibi davacı şirketin, bayilerine gerçekleştirmiş olduğu akaryakıt satışlarına ilişkin düzenlemiş olduğu faturalarda bayilik lisansı sahibinin lisans numarasına yer vermediğinden bahisle, 5015 sayılı Kanun'un 19. maddesi uyarınca idari para cezası verilmiş olmakla birlikte.

7164 sayılı Kanun'un 33. maddesi ile, 5015 sayılı Kanun'un 20. maddesinde değişiklik yapılarak, lisans sahibi kişiler hakkında 5015 sayılı Kanuna, ikincil mevzuata veya lisans hükümlerine yahut Kurul kararlarına aykırı davranılması hâlinde, Kurul tarafından belirlenen niteliği itibarıyla düzeltme imkânı olan fiiller için ilgilisine, Kurum veya Kurumca yetkilendirilen kuruluşlar tarafından, otuz gün içerisinde aykırılığın giderilmesi gerektiğinin, aykırılığın giderilmemesi halinde faaliyetin geçici olarak durdurulabileceğinin ihtar edileceği,

verilen ihtar süresi sonunda mevzuata aykırı durumun devam ettirilmesi halinde piyasa faaliyetinin altmış gün süre ile geçici olarak durdurulacağı, geçici durdurma süresi sonunda da tespit edilen aykırılıkların giderilmemesi halinde faaliyetin durdurulmasına devam edilerek soruşturma başlatılacağı ve gerekli idari yaptırımların uygulanacağına yönelik olarak önceki düzenlemelerden farklı mahiyette usul ve esaslar belirlendiği,

5015 sayılı Kanun'un 20. maddesine istinaden Kurul tarafından alınan 14/03/2019 tarih ve ... sayılı kararla, niteliği itibarıyla düzeltme imkânı bulunan fiiller için ihtar yapıldıktan sonra sonucuna göre gerekirse idari soruşturma başlatılarak yaptırımlar uygulanacağına yönelik kural kapsamında, "mali belgelerde muhatabın lisans numarasının bulunmaması" fiilinin, niteliği itibarıyla düzeltme imkânı bulunan fiiller arasında sayıldığı anlaşılmaktadır.

Yukarıda yer verilen mevzuat hükümleri idari yaptırımların hukuki rejimine yönelik ilkeler çerçevesinde incelendiğinde, dağıtıcı lisansına sahip olan ve bayilerine gerçekleştirmiş olduğu akaryakıt satışlarına ilişkin düzenlemiş olduğu faturalarda bayilik lisansı sahibinin lisans numarasına yer vermekle yükümlü kılınan davacı şirketin düzenlemiş olduğu faturalarda bayilik lisansı sahibinin lisans numarasına yer vermediğinden bahisle 5015 sayılı Kanun'un 19. maddesinin ikinci fıkrasının (b) bendinin (3) numaralı alt bendi uyarınca idari para cezası verilmiş ise de,

anılan Kanun'da sonradan yapılan değişikliklere uyum sağlamak üzere 14/03/2019 tarih ve 8487-3 sayılı Kurul kararının alındığı ve bahse konu kararda mali belgelerde muhatabın lisans numarasının bulunmaması fiilinin 5015 sayılı Kanun'un 20. maddesinde belirtilen niteliği itibarıyla düzeltme imkânı bulunan fiiller arasında sayıldığı ve anılan düzenlemenin davacı şirketin lehine olduğu görülmektedir.

Bu durumda, her ne kadar dağıtıcı lisansına sahip davacı şirkete, mali belgelerde muhatabın lisans numarasının bulunmadığından bahisle idari para cezası verilmiş ise de, yukarıda belirtilen 5015 sayılı Kanun'da yapılan değişikliklere uyum sağlamak üzere alınan düzenleyici Kurul kararı ile, söz konusu fiilin niteliği itibarıyla düzeltme imkânı bulunan fiiller arasında sayıldığı dikkate alındığında, davacı şirketin, lehe düzenlemeyle getirilen ihtar kapsamında değerlendirilmesi gereken mali belgelerde muhatabın lisans numarasının bulunmaması şeklindeki fiiline yönelik olarak idari para cezası uygulanmasına ilişkin Kurul kararında hukuka uygunluk, davanın reddi yönündeki İdare Mahkemesi kararında hukuki isabet bulunmamaktadır.

(X) GEREKÇEDE KARŞI OY

5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu'nun "Çeşitli Hükümler" başlıklı İkinci Kısmının "Cezalar, İdarî Yaptırımlar, Dava Hakkı, Yönetmelik ve Yürürlükten Kaldırılan ve Uygulanmayacak Hükümler" başlıklı Birinci Bölümünde yer alan "İdarî Para Cezaları" başlıklı 19. maddesinde idarî para cezaları ile ilgili düzenlemelere yer verilmiş; "Ön Araştırma, Soruşturma ve Dava Hakkı" başlıklı 21. maddesinde ise, Kurulun re'sen veya kendisine intikal eden ihbar veya şikâyetler üzerine doğrudan soruşturma açılmasına ya da soruşturma açılmasına gerek olup olmadığının tespiti için ön araştırma yapılmasına karar vereceği belirtilmiştir.

Aktarılan bu Kanun hükümlerine göre, Kurulun idarî para cezası verilmesini gerektiren hâllerle ilgili olarak re'sen veya kendisine intikal eden ihbar veya şikâyetler üzerine doğrudan soruşturma açılmasına ya da soruşturma açılmasına gerek olup olmadığının tespiti için ön araştırma yapılmasına karar vermesi gerektiği açıktır.

Öte yandan, 21. maddenin başlığında ve içeriğinde 19. maddede öngörülen idarî para cezasını gerektiren hâllerin ön araştırma veya soruşturma zorunluluğundan muaf tutulduğuna dair hiçbir ifadeye yer verilmediğinden, 21. maddede tüm idarî cezaları için zorunlu tutulan idarî usulün, 19. maddede öngörülen idarî cezalar için de uygulanmasının yasal bir yükümlülük olduğu ortadadır.

Keza, modern idare hukuku uygulamalarında kişilere idarî ceza verilmeden önce idarî soruşturma yapılması ve cezanın bir soruşturma sonucu verilmesi "idarî usul" kurallarının önemli bir kısmını oluşturmakta olup, regülasyon otoritelerinin verdiği idarî cezalarda bu uygulama çok daha belirgindir.

Nitekim, 5015 sayılı Kanun'un 19. maddesinde 28/03/2013 tarih ve 6455 sayılı Kanun'un 44. maddesiyle yapılan değişiklik ile, idarî para cezalarının, ön araştırma veya soruşturma aşamasının tamamlanmasından sonra Kurul tarafından en geç üç ay içinde karara bağlanacağı kuralı getirilmiştir.

Bu itibarla, 5015 sayılı Kanun'un 19. maddesinde düzenlenen idarî para cezasını gerektiren hâllerin gerçekleştiğinin Kurul tarafından re'sen belirlenmesi veya bu konuda Kurula ihbar veya şikâyetlerin intikal etmesi üzerine Kurul tarafından doğrudan soruşturma açılmasına ya da soruşturma açılmasına gerek olup olmadığının tespiti için ön araştırma yapılmasına karar verilmesi zorunlu olmasına rağmen, davacı şirket hakkında ön araştırma veya soruşturma yapılmadan idarî para cezası uygulanmasına ilişkin Kurul kararında hukuka uygunluk bulunmadığından, Mahkeme kararının belirtilen gerekçeyle bozulması gerektiği oyu ile kararın gerekçesine katılmıyorum.