Danıştay 13. Daire E.2016/2332 K.2021/1028

1. Davacı şirket tarafından Erzurum ilinde kurulması planlanan 7,77 MWm/7,35 Mwe kurulu gücündeki Direktaş Regülatörü ve Hidroelektrik Santrali (HES) projesi için üretim lisansı verilmesi istemiyle yapılan başvurunun reddine ilişkin … tarih ve … sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu (Kurul) kararı ile bu kararın bildirimine yönelik Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu Elektrik Piyasası Dairesi Başkanlığı'nın … tarih ve … sayılı işleminin iptali istenilmektedir.

2. Söz konusu işlemlerin dayanağı Elektrik Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin (Yönetmelik) Geçici 8. maddesinin ikinci fıkrasının (a) bendi ile aynı fıkranın (b) bendinde yer alan "b) (a) bendi kapsamındaki tüzel kişiler hariç olmak üzere, diğer" ibaresinin iptali istenilmektedir.

DAVACININ İDDİALARI

6446 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu'nun Geçici 10. maddesinde, Kanun'un yürürlüğe girdiği tarih itibarıyla Kurumca henüz sonuçlandırılmamış üretim lisansı başvurularının önlisans başvurusu olarak değerlendirilip sonuçlandırılmasının öngörüldüğü, oysa dava konusu Yönetmelik kurallarıyla 6446 sayılı Kanun'da yer almayan birtakım koşulların getirildiği, uygun bulma kararıyla belirlenen yükümlülüklerini doksan günlük süre içerisinde yerine getirmediği hâlde Kurul tarafından uygun bulunan bazı lisans başvurularının önlisans başvurusuna dönüştürüldüğü, Yönetmeliğin Geçici 8. maddesi uyarınca lisans başvurusunun reddedilmesinin hukuka aykırı olduğu ileri sürülmüştür.

DAVALININ SAVUNMASI

Şirketin hak düşürücü süre niteliğindeki doksan gün içerisinde yükümlülüklerini tam olarak yerine getirmediği, oysa sermaye artırım yükümlülüğü ile ana sözleşme metninin elektrik piyasası mevzuatına uygun hâle getirilmesine yönelik bildirimde bulunulduğu, 6446 sayılı Kanun'un 6. maddesinde önlisans başvuru, değerlendirme ve önlisansın verilmesi hâllerinde uygulanacak usul ve esasların Yönetmelikle düzenleneceğinin belirtildiği, dava konusu Yönetmelik kurallarının iptaline karar verilmesi hâlinde 6446 sayılı Kanun'un yürürlüğe girdiği tarihten önce, yükümlülüklerini yerine getirmemiş olan kişiler bakımından eşitlik ilkesine aykırı uygulamaların ortaya çıkacağı savunulmuştur.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …'IN DÜŞÜNCESİ : Davacı şirketin üretim lisansı başvurusunun reddine ilişkin Kurul kararı ile bu kararın bildirimine yönelik işlemin iptaline; Elektrik Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin Geçici 8. maddesinin ikinci fıkrasının (a) bendi ile aynı fıkranın (b) bendinde yer alan "b) (a) bendi kapsamındaki tüzel kişiler hariç olmak üzere, diğer" ibaresinin iptali istemi hakkında karar verilmesine yer olmadığına karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.

DANIŞTAY SAVCISI …'NIN DÜŞÜNCESİ : Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu'nun … tarih ve … sayılı kararının ve bu kararın bildirilmesine ilişkin … tarih ve … sayılı idare işlemi ile dayanağı olan Elektrik Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin Geçici 8. maddesinin ikinci fıkrasının (a) bendinin ve bu fıkranın (b) bendindeki "(a) bendi kapsamındaki tüzel kişiler hariç olmak üzere, diğer" ibaresinin iptali istenilmektedir.

4628 sayılı Kanun döneminde sonuçlandırılmayan tüm lisans başvurularının önlisans başvurusu olarak değerlendirilmesi için 30/03/2013 tarih ve 28603 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren 6446 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu'nun "Mevcut lisans başvurularının önlisansa dönüştürülmesi" başlıklı Geçici 10. maddesinde, "Bu Kanun'un yürürlüğe girdiği tarih itibarıyla Kurumca henüz sonuçlandırılmamış üretim lisansı başvuruları, önlisans başvurusu olarak değerlendirilir ve sonuçlandırılır." kuralına yer verilmiştir.

6446 sayılı Kanun'un Geçici 10. maddesine göre Kanun'un yürürlük tarihi itibarıyla sonuçlanmamış tüm lisans başvurularının önlisans başvurusu olarak değerlendirileceği, bu düzenlemede herhangi bir sınırlayıcı veya istisnai bir kayıt ve şartın öngörülmediği ve başkaca bir ayrıma yer verilmediği açıktır.

6446 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu'na dayanılarak hazırlanan Elektrik Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin "Mevcut lisans başvuruları" başlıklı Geçici 8. maddesinin birinci fıkrasında ise "Kanun'un yürürlüğe girdiği tarih itibarıyla Kurumca henüz sonuçlandırılmamış olan", ikinci fıkrasında da "Kanun'un yürürlüğe girdiği tarih itibarıyla uygun bulma kararı verilmiş olan üretim lisansı başvuruları ile ilgili olarak" şeklinde düzenleme yapıldığı, böylece mevcut lisans başvurularının, Kurumca henüz sonuçlandırılmamış olan ve Kurumca uygun bulma kararı verilmiş olanlar yönünden ikili bir ayrıma tâbi tutulduğu,

bu maddenin ikinci fıkrasının (a) bendinin sadece Kurumca uygun bulma kararı verilmiş olanları, (b) bendinin de (a) bendinde istisna tutulan mücbir sebep ve Kurul tarafından uygun bulunan hâlleri kapsadığı anlaşılmıştır.

Anayasa'nın "Yönetmelikler" başlıklı 124. maddesinde, Başbakanlık, bakanlıklar ve kamu tüzel kişilerinin kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve tüzüklerin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla yönetmelikler çıkarabilecekleri düzenlemesine yer verilmiştir.

6446 sayılı Kanun'un Geçici 10. maddesinde, Kanun'un yürürlüğe girdiği 30/03/2013 tarihine kadar Kurumca sonuçlandırılmamış yani lisans verilmesi ya da verilmemesi hususunda bir Kurul kararının olmadığı tüm durumlarda bu başvuruların tümünün önlisans başvurusu olarak değerlendirileceği ve sonuçlandırılacağı, herhangi bir sınırlayıcı veya istisnai bir kayıt ve şarta yer verilmediği açık olup, bu başvurular arasında da bir ayrım yapılmadığı hâlde Yönetmeliğin Geçici 8. maddesinde, mevcut lisans başvuruları yönünden;

birinci fıkrada Kurumca henüz sonuçlandırılmamış olan ve ikinci fıkrada Kurumca uygun bulma kararı verilmiş olanlar şeklinde ikili bir ayrıma gidilmiş, dolayısıyla ikinci fıkranın (a) bendinde sadece Kurumca uygun bulma kararı verilmiş olanları kapsayan ve 6446 sayılı Kanunda da öngörülmeyen, emredici yasa kuralını aşar nitelikte bir düzenleme yapılmıştır.

Bu nedenle, Elektrik Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin Geçici 8. maddesinin ikinci fıkrasının (a) bendi ile bu fıkranın (b) bendindeki "(a) bendi kapsamındaki tüzel kişiler hariç olmak üzere, diğer" ibaresinin de (a) bendine ilişkin olması nedeniyle (b) bendi, dayanağı olan üst hukuk normu niteliğindeki 6446 sayılı Kanun'un Geçici 10. maddesine aykırıdır.

Olayda, davacının Erzurum ilinde kurulması planlanan Direktaş Regülatörü ve HES projesi için yaptığı üretim lisansı başvurusunun, … tarih ve … sayılı Kurul kararı ile uygun bulunduğu, … tarih ve … sayılı yazısı ile önlisans başvuru dosyasını davalı Kuruma sunduğu, ancak davalı idarece uygun bulma kararındaki yükümlülüklerini 90 günlük süre içinde yerine getiremediği gerekçesiyle 6446 sayılı Kanun'un yürürlüğe girdiği tarihten sonra verdiği … tarih ve … sayılı Kurul kararı ile Elektrik Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin Geçici 8. maddesinin ikinci fıkrasının (a) bendi çerçevesinde lisans başvurusunun reddedildiği,

mülga Elektrik Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin 7. maddesi gereği Kuruma sunulan teminat mektubunun irat kaydedildiği ve Yönetmeliğin 10. maddesinin üçüncü fıkrası gereği önlisans başvurusu için sunulan teminat mektuplarının da şirkete iade edildiği görülmüştür.

Öte yandan, dosyanın incelendiği tarih itibarıyla … tarih ve … sayılı dava konusu Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu kararı ile bu kararın bildirilmesine ilişkin … tarih ve … sayılı idare işleminin, …. İdare Mahkemesi'nin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararı ile iptal edildiği görülmekte olup, aynı Kurul kararı ve bu kararın bildirimine ilişkin aynı işlemin iptali istemiyle açılan bu davada yeniden karar verilmesine yer olmadığı sonucuna varılmıştır.

Açıklanan nedenlerle, Elektrik Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin Geçici 8. maddesinin ikinci fıkrasının (a) bendinin ve bu fıkranın (b) bendindeki "(a) bendi kapsamındaki tüzel kişiler hariç olmak üzere, diğer" ibaresinin 6446 sayılı Kanun'un Geçici 10. maddesine aykırılığı nedeniyle iptaline, … İdare Mahkemesi'nin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararı ile iptal edilen … tarih ve … sayılı Kurul kararı ile bu kararın bildirilmesine ilişkin … tarih ve … sayılı idare işlemi yönünden ise yeniden karar verilmesine yer olmadığına karar verilmesi gerektiği düşünülmüştür.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesi'nce, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

MADDİ OLAY VE HUKUKİ SÜREÇ

Davacı şirket tarafından Erzurum ilinde kurulması planlanan 7,77 MWm/7,35 Mwe kurulu gücündeki Direktaş Regülatörü ve HES projesi için üretim lisansı verilmesi istemiyle yapılan başvuru, … tarih ve … sayılı Kurul kararıyla uygun bulunmuştur.

Uygun bulma kararında, şirketin ana sözleşmesini elektrik piyasasına ilişkin mevzuata uygun hâle getirmesi ve asgari sermaye miktarını 2.486.400,00-TL'ye çıkarması için doksan günlük süre verilmiştir.

Bu yükümlülüklerin yerine getirilmesi için Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu Elektrik Piyasası Dairesi Başkanlığı'nın … tarih ve … sayılı yazısıyla davacı şirkete bildirimde bulunulmuştur.

Ancak, şirketin doksan gün içerisinde söz konusu yükümlülüklerini yerine getirmediğinden bahisle, üretim lisansı başvurusunun reddine ve 80.000,00-TL tutarındaki teminat mektubunun irat kaydedilmesine ilişkin … tarih ve … sayılı Kurul kararı tesis edilmiştir.

Anılan karar, Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu Elektrik Piyasası Dairesi Başkanlığı'nın … tarih ve … sayılı işlemiyle davacıya bildirilmiştir.

Bunun üzerine, … tarih ve … sayılı Kurul kararının, bu kararın bildirimine yönelik Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu Elektrik Piyasası Dairesi Başkanlığı'nın … tarih ve … sayılı işleminin ve söz konusu işlemlerin dayanağı Elektrik Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin Geçici 8. maddesinin ikinci fıkrasının (a) bendi ile aynı fıkranın (b) bendinde yer alan "b) (a) bendi kapsamındaki tüzel kişiler hariç olmak üzere, diğer" ibaresinin iptali istemiyle bakılan davanın açıldığı anlaşılmaktadır.

İNCELEME VE GEREKÇE

ESAS YÖNÜNDEN

İLGİLİ MEVZUAT

6446 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu'nun Geçici 10. maddesinde, bu Kanun'un yürürlüğe girdiği tarih itibarıyla Kurumca henüz sonuçlandırılmamış üretim lisansı başvurularının, önlisans başvurusu olarak değerlendirileceği ve sonuçlandırılacağı kurala bağlanmıştır.

Elektrik Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin "Mevcut lisans başvuruları" başlıklı Geçici 8. maddesinin birinci fıkrasında, "Kanun'un yürürlüğe girdiği tarih itibarıyla Kurumca henüz sonuçlandırılmamış olan;

a) Üretim ve otoprodüktör lisansı başvuruları, önlisans başvurusu olarak değerlendirilir ve bu Yönetmelikte düzenlenen önlisans başvurularına ilişkin düzenlemeler çerçevesinde,

b) (...)

sonuçlandırılır." kuralına; aynı maddenin ikinci fıkrasında, "Kanun'un yürürlüğe girdiği tarih itibarıyla uygun bulma kararı verilmiş olan üretim lisansı başvuruları ile ilgili olarak;

a) Uygun bulmaya ilişkin Kurul kararında belirtilen yükümlülüklerini yerine getirmesi için öngörülen süresi sona ermiş olanlardan, mücbir sebep ile Kurul tarafından uygun bulunan hâller dışında kalan sebeplerle, söz konusu yükümlülüklerini süresi içerisinde tamamlamamış olan tüzel kişilerin başvuruları reddedilerek başvuru aşamasında sunulmuş olan teminatları irat kaydedilir.

b) (a) bendi kapsamındaki tüzel kişiler hariç olmak üzere, diğer tüzel kişilerin uygun bulmaya ilişkin Kurul kararları kaldırılarak bu kişilerin başvuruları önlisans başvurusu olarak değerlendirilir ve bu Yönetmelik kapsamındaki yükümlülüklerin tamamlanması için ilgili tüzel kişilere doksan günlük süre verilir. İlgili tüzel kişinin, bu süre içerisinde de yükümlülüklerini tamamlayamaması veya başvurudan vazgeçildiğinin Kuruma yazılı olarak bildirilmesi hâlinde, söz konusu tüzel kişinin başvurusu Kurul kararı ile reddedilir ve ilgili başvuru kapsamında Kuruma sunulan teminat mektubu iade edilir." kuralına yer verilmiştir.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME

YÖNETMELİĞİN GEÇİCİ 8. MADDESİNİN İKİNCİ FIKRASININ (a) BENDİ İLE AYNI FIKRANIN (b) BENDİNDE YER ALAN "b) (a) BENDİ KAPSAMINDAKİ TÜZEL KİŞİLER HARİÇ OLMAK ÜZERE, DİĞER" İBARESİ İNCELENDİĞİNDE;

Elektrik piyasasında yatırımların gerçekleşebilirliği bakımından 4628 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu'nda yer alan bazı hükümlerin yeniden düzenlenmesi ve önlisans ve benzeri uygulamaların elektrik piyasasında da düzenlenmesi amacı doğrultusunda 6446 sayılı Kanun 30/03/2013 tarih ve 28603 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe girmiştir. 6446 sayılı Kanun'un amacına uygun olarak 4628 sayılı Kanun döneminde sonuçlandırılmayan tüm lisans başvurularının önlisans başvurusu olarak değerlendirilmesine ilişkin Geçici 10. madde düzenlenmiştir.

6446 sayılı Kanun'un Geçici 10. maddesinin ve bu maddeye ilişkin gerekçenin incelenmesinden, Kanun'un yürürlük tarihi itibarıyla sonuçlanmamış tüm lisans başvurularının önlisans başvurusu olarak değerlendirilmesi ve sonuçlandırılması şeklinde tek bir hukukî duruma yer verildiği anlaşılmaktadır. Kuralda bütün başvuruların aynı muameleye tabi tutulacağı belirtilmiş; herhangi bir sınırlayıcı, kısıtlayıcı veya istisnai bir kayıt ve şartın bulunmadığı ve yerine getirilmesi gereken başka bir idarî usûl işleminin öngörülmediği, başvurular arasında da bir ayrıma yer verilmediği vurgulanmıştır.

Dava konusu Yönetmeliğin Geçici 8. maddesinin birinci fıkrasında yer alan "Kanun'un yürürlüğe girdiği tarih itibarıyla Kurumca henüz sonuçlandırılmamış olan" ve ikinci fıkrasındaki "Kanun'un yürürlüğe girdiği tarih itibarıyla uygun bulma kararı verilmiş olan üretim lisansı başvuruları ile ilgili olarak" ibareleriyle mevcut lisans başvurularının; Kurumca henüz sonuçlandırılmamış olan ve Kurumca uygun bulma kararı verilmiş olanlar şeklinde ikili bir ayrım yapılarak düzenlendiği, mezkur maddenin ikinci fıkrasının (a) bendinin sadece Kurumca uygun bulma kararı verilmiş olanları, (b) bendinin ise (a) bendinde istisna tutulan mücbir sebep ve Kurul tarafından uygun bulunan hâlleri kapsadığı görülmektedir.

Hukuk düzenimizde var olan normlar belli bir sıralamaya ve hiyerarşiye, yani astlık üstlük ilişkisine tâbi tutularak düzenlenmiştir. Bu hiyerarşi gereği, her norm kendisinden bir üstteki norma uygun olarak düzenlenmek ve bu normlara aykırı hükümler taşımamak, başka bir anlatımla, üst normun kendisine verdiği hukuksal sınırın içinde kalmak zorundadır. Kendisinden daha üst bir norma aykırı veya bu normu değiştirici nitelikte bir hüküm içermesi durumunda bu düzenlemelerin hukuka aykırı olacağı açıktır. Bir hukuk kuralının üst hukuk kurallarına uygun olup olmadığı ve bir üst hukuk kuralına aykırı hükümler içerip içermediği hususlarının denetlenmesi, normların yargısal denetime tâbi tutulmasıyla mümkündür.

Yönetmeliğin yayım tarihi itibarıyla yürürlükte olan hâliyle, Anayasa'nın 124. maddesinde, Başbakanlık, bakanlıklar ve kamu tüzel kişilerinin kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve tüzüklerin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla, yönetmelikler çıkarabilecekleri kurala bağlanmıştır.

Kanun tekniğine uygun olmaması ve güçlükler bulunması nedeniyle yasal düzenlemelerde yer almayan, ancak idarenin işleyişi ve kamu yararı için önceden belirlenmesi zorunlu bulunan teknik konu ve ayrıntılara ilişkin olarak idareler, yasal çerçeve içerisinde kendi görev alanlarına giren konularda ve dayanağı olan kanunun bütününe bağlı kalmak koşuluyla yönetmelik çıkarılabilirler; ancak, kanunun lafzını ve amacını aşar veya kanun konusu alanlara girer nitelikte düzenleme yapma imkânları ise bulunmamaktadır.

6446 sayılı Kanun'un Geçici 10. maddesinde, Kanun'un yürürlüğe girdiği 30/03/2013 tarihine kadar Kurumca sonuçlandırılmamış, yani lisans verilmesi ya da verilmemesi hususunda bir Kurul kararının olmadığı tüm durumlarda bu başvuruların önlisans başvurusu olarak değerlendirileceği ve sonuçlandırılacağı açıkça ifade edilmiş olup, maddede herhangi bir sınırlayıcı, kısıtlayıcı veya istisnai bir kayıt ve şarta yer verilmediği, yerine getirilmesi gereken başka bir idarî usûl işleminin öngörülmediği, başvurular arasında bir ayrım yapılmadığı açık iken.

Yönetmeliğin Geçici 8. maddesinde, mevcut lisans başvuruları yönünden, Kurumca henüz sonuçlandırılmamış olan ve Kurumca uygun bulma kararı verilmiş olanlar şeklinde ikili bir ayrım yapılarak düzenlenmeye gidildiği, bu suretle ikinci fıkranın (a) bendinde sadece Kurumca uygun bulma kararı verilmiş olanları kapsayan ve 6446 sayılı Kanunda öngörülmeyen bir düzenlemeye yer verildiği sonucuna ulaşılmaktadır.

Bu itibarla, 6446 sayılı Kanun'un yürürlüğe girdiği tarih itibarıyla mevcut lisans başvurularının farklı değerlendirilerek sonuçlandırılmasına ilişkin düzenlemelere yer veren dava konusu Yönetmeliğin Geçici 8. maddesinin ikinci fıkrasının (a) bendi ile aynı fıkranın (b) bendinde yer alan "b) (a) bendi kapsamındaki tüzel kişiler hariç olmak üzere, diğer" ibaresinin, 6446 sayılı Kanun'un Geçici 10. maddesindeki emredici kuralı aşar nitelikte düzenlendiği anlaşıldığından söz konusu düzenlemelerde hukuka uygunluk bulunmamaktadır.

DAVACI ŞİRKETİN ÜRETİM LİSANSI BAŞVURUSUNUN REDDİNE İLİŞKİN KURUL KARARI İLE BU KARARIN BİLDİRİMİNE YÖNELİK İŞLEM İNCELENDİĞİNDE; … İdare Mahkemesi'nin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararıyla, … tarih ve … sayılı Kurul kararı ile bu kararın bildirimine yönelik Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu Elektrik Piyasası Dairesi Başkanlığı'nın … tarih ve … sayılı işleminin iptaline karar verilmiştir. İptal kararının, Dairemizin 23/03/2021 tarih ve E:2016/4425, K:2021/1027 sayılı kararıyla onanmasından dolayı, bu işlemlerin iptali istemi hakkında karar verilmesine gerek bulunmamaktadır.