Danıştay 13. Daire E.2016/4072 K.2022/3865

Dava konusu istem: Davacı şirket tarafından, Ekim 2012-Aralık 2012 dönemlerinde sayaç okuma ve okunan değerleri Piyasa Mali Uzlaştırma Merkezi'ne (PMUM) bildirme yükümlülüğünü yerine getirmeyerek Dengeleme ve Uzlaştırma Yönetmeliği'nin 15. maddesinin birinci fıkrasının (b) bendine ve 81. maddesine aykırı hareket edildiğinden bahisle 339.814,00-TL idari para cezası verilmesine ilişkin … tarih ve … sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu (Kurul) kararının iptali istenilmiştir.

İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: ...

İdare Mahkemesi'nce verilen kararda; elektrik dağıtım faaliyetinde bulunan davacı şirketin Ekim 2012-Aralık 2012 dönemlerinde sayaç okuma ve okunan değerleri PMUM'a bildirme yükümlülüğünü yerine getirmeyerek Dengeleme ve Uzlaştırma Yönetmeliği'nin 15. maddesinin birinci fıkrasının (b) bendine ve 81. maddesine aykırı hareket ettiği, Temmuz 2010-Mayıs 2011 döneminde aynı fiilleri işlemesi nedeniyle … tarih ve … sayılı Kurul kararıyla ihtar edildiği, ihtara konu edilecek yükümlülüğün fatura dönemini takip eden 4 gün içerisinde sayaçların okunarak bildirimde bulunulmaması fiili olduğu,

para cezasının ise, bu fatura dönemini takip eden 4 gün içerisinde sayaçların okunarak bildirimde bulunma yükümlülüğünü ihtara rağmen yerine getirmeme hâlinde verilebileceği, dolayısıyla idari para cezası verilmesini gerektirecek fiilin gerçekleşmesinin her bir fatura dönemi için ihtar şartını yerine getirmeyi zorunlu kıldığı, bu nedenle, 4628 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu'nun 11. maddesi uyarınca idari para cezası verilebilmesi için zorunlu olan ihtar yaptırımı uygulanmadan Ekim 2012-Aralık 2012 dönemleri için doğrudan idari para cezası verilmesine ilişkin dava konusu Kurul kararında hukuka uygunluk bulunmadığı sonucuna varılmıştır.

Belirtilen gerekçelerle hukuka aykırı bulunan dava konusu işlemin iptaline karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI

Davalı idare tarafından, davacı şirketin mevzuata uygun davranması hususunda ihtar edildiği, ihtarın her dönem için ayrı ayrı yapılmasını zorunlu kılan bir mevzuat hükmü bulunmadığı, ihtarın mahiyetinin sayaç değerlerinin PMUM'a bildirilmesi hususunda davacının dikkatinin çekilmesinden, aksi hâlde idari para cezası uygulanacağının bildirilmesinden ibaret olduğu, nitekim somut olayda davacı şirketin verileri süresi içerisinde girmediğini teyit ettiği, dava konusu işlemde hukuka aykırılık bulunmadığı ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI

Davacı tarafından, maruz kalınan koşulların süresi içinde verilerin girilmesine imkân vermediği, sayaçları okuma ve okunan değerleri PMUM'a bildirme yükümlülüğünün kendi kusurlarından kaynaklanmayan nedenlerle yerine getirilemediği, dava konusu Kurul kararı alınmadan yükümlülüğün yerine getirildiği, mücbir sebep nedeniyle kendilerine bir sorumluluk yüklenemeyeceği, idari para cezası verilmeden önce ihlâle ilişkin fiil hakkında usulüne uygun olarak ihtarda bulunulmadığı belirtilerek temyiz istemin reddi ile Mahkeme kararının onanması gerektiği savunulmuştur.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …'NUN DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin kabulü gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesi'nce, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE

MADDİ OLAY

Temmuz 2010-Mayıs 2011 dönemlerinde sayaç okuma ve okunan değerleri PMUM'a bildirme yükümlülüğünü yerine getirmeyerek Dengeleme ve Uzlaştırma Yönetmeliği'nin 15. maddesinin birinci fıkrasının (b) bendine ve 81. maddesine aykırı hareket ettiğinden bahisle, 4628 sayılı Kanun'un 11. maddesinin birinci fıkrasının (b) bendi uyarınca … tarih ve … sayılı Kurul kararı ile yapılan ihtar 06/09/2012 tarihinde davacı şirkete tebliğ edilmiştir.

Ekim 2012-Aralık 2012 dönemlerinde sayaç okuma ve okunan değerleri PMUM'a bildirme yükümlülüğünü yerine getirmediğinden bahisle, 4628 sayılı Kanun'un 11. maddesinin birinci fıkrasının (b) bendi uyarınca 16/01/2014 tarih ve 4834-38 sayılı Kurul kararı ile davacı şirkete 339.814,00-TL idari para cezası verilmiştir.

Bunun üzerine bakılan dava açılmıştır.

İLGİLİ MEVZUAT

6446 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu'nun 30. maddesiyle yürürlükten kaldırılan, isnat edilen fiilin işlendiği tarihte yürürlükte bulunan 4628 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu'nun 11. maddesinin birinci fıkrasının (b) bendinde, "Bu Kanun hükümlerine ve çıkarılan yönetmelik, talimat ve tebliğlere aykırı hareket edildiğinin saptanması hâlinde, aykırılığın otuz gün içinde giderilmesi ihtar edilir ve yapılan yazılı ihtara rağmen aykırı durumlarını devam ettirenlere, ikiyüzellibin Yeni Türk Lirası idarî para cezası verilir.".

5326 sayılı Kabahatler Kanunu'nun 17. maddesinin yedinci fıkrasında, "İdarî para cezaları her takvim yılı başından geçerli olmak üzere o yıl için 04/01/1961 tarihli ve 213 sayılı Vergi Usul Kanununun mükerrer 298. maddesi hükümleri uyarınca tespit ve ilân edilen yeniden değerleme oranında artırılarak uygulanır." kuralına yer verilmiş.

23/12/2011 tarihli Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren "Elektrik Piyasası Kanunu'nun 11. Maddesi Uyarınca 2012 Yılında Uygulanacak Para Cezaları Hakkında Tebliğ"de, Elektrik Piyasası Kanunu'nun 11. maddesi birinci fıkrasının (b) bendi uyarınca 2012 yılında uygulanacak idari para cezası miktarı 339.814,00-TL olarak belirlenmiştir.

28/01/2003 tarih ve 25007 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Elektrik Piyasasında Yapılacak Denetimler ile Ön Araştırma ve Soruşturmalarda Takip Edilecek Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik'in dava konusu işlem tarihinde yürürlükte olan 23. maddesinde, elektrik piyasasında faaliyette bulunan gerçek veya tüzel kişilerin ilgili mevzuat hükümlerine aykırı faaliyet ve işlemlerinden bu Yönetmelikte düzenlenen ön araştırma ve soruşturma safhalarına gerek olmayacak derecede açık olduğu Kurul tarafından belirlenenler için,

Daire Başkanlığı vasıtasıyla ilgili gerçek veya tüzel kişiye on beş günden az olmamak üzere uygun bir süre verilerek yazılı savunmasının alınacağı, Daire Başkanının, ilgili tüzel kişinin yazılı savunmasını, kendi görüşüyle birlikte Başkanlığa sunacağı, Başkanın, konuyu Kurul gündemine öncelikle alacağı belirtilmiştir.

04/08/2002 tarih ve 24836 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan ve davaya konu fiilin işlendiği tarihte yürürlükte bulunan Elektrik Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin "Kapsam" başlıklı 2. maddesinde, Yönetmeliğin hâlen piyasada faaliyet gösteren veya gösterecek tüzel kişilerin, elektrik üretimi, iletimi, dağıtımı, toptan satışı, perakende satışı, perakende satış hizmeti, ithalat ve ihracatı faaliyetlerini gösterebilmek için almak zorunda oldukları lisanslarda yer alması gereken hükümler, lisans verilmesine, lisansların tadiline, yenilenmesine,

sona ermesine ve iptaline ilişkin usul ve esaslar ile lisans sahibi tüzel kişilerin hak ve yükümlülüklerini kapsadığı.

"Mücbir sebepler" başlıklı 51. maddesinde, bir olayın mücbir sebep hâli sayılabilmesi için; olaydan etkilenen tarafın gerekli özen ve dikkati göstermiş ve tüm önlemleri almış olmasına karşın önlenemeyecek, kaçınılamayacak veya giderilemeyecek olması ve bu durumun etkilenen tarafın ilgili mevzuat kapsamındaki yükümlülüklerini yerine getirmesini engellemesi gerektiği, doğal afetler ve salgın hastalıklar, savaş, nükleer ve kimyasal serpintiler, seferberlik hâlleri, halk ayaklanmaları, saldırı, terör hareketleri ve sabotajlar, grev, lokavt veya diğer memur ve işçi hareketlerinin bunlarla sınırlı olmamak kaydıyla,

genel mücbir sebepler olarak kabul edileceği, lisans sahibi tüzel kişilerin faaliyetlerine özgü özel mücbir sebeplerin lisanslarında yer aldığı, mücbir sebeplerin gerçekleşmesi hâlinde, mücbir sebeplerin etkileri giderilinceye kadar, lisans sahibi tüzel kişinin ilgili mevzuattan kaynaklanan yükümlülükleri etkilendikleri oranda Kurul kararıyla ertelenebileceği, söz konusu yükümlülüklerin yerine getirilemeyeceğinin anlaşıldığı hâllerde, Kurulun, tüzel kişinin yükümlülüğünün kaldırılmasına da karar verebileceği, iletim ve dağıtım faaliyetlerine ilişkin yükümlülüklerin kaldırılmasının talep edilemeyeceği,

ilgili mevzuat kapsamındaki yükümlülüklerin ertelenmesi veya kaldırılması kararının verilebilmesi için, tüzel kişinin mücbir sebebin başlama tarihini, mahiyetini, ilgili mevzuat kapsamındaki yükümlülüklerine olan etkilerini ve mümkün olması hâlinde etkilerin tahmini giderilme süresini içeren başvurusunu, mücbir sebebin başlama tarihinden itibaren otuz gün içerisinde Kuruma yazılı olarak bildirmesi gerektiği kurala bağlanmıştır.

Elektrik Piyasası Dengeleme ve Uzlaştırma Yönetmeliği'nin "Dağıtım lisansı sahibi tüzel kişilerin sorumlulukları" başlıklı 15. maddesinin birinci fıkrasının (b) bendinde, "Bu fıkranın (a) bendinde belirtilen sayaçlara yönelik test, kontrol ve denetim çalışmaları yapmak suretiyle uzlaştırmaya esas ölçüm verilerinin doğruluğunun sağlanması, sayaçların okunması, bölgesinde bulunan uzlaştırmaya esas veriş-çekiş birimi konfigürasyonlarının belirlenmesi, ölçüm verilerinin saklanması, zamanında ve Piyasa İşletmecisi tarafından belirlenen formatta Piyasa İşletmecisine bildirilmesi,

ilgili tek hat şemalarının onaylanması" dağıtım lisansı sahibi tüzel kişilerin görevleri arasında sayılmış. 81. maddesinde, "Piyasa katılımcıları adına kayıtlı olan uzlaştırmaya esas veriş-çekiş birimi konfigürasyonları içerisinde yer alan sayaçlar, OSOS kapsamında tanımlı olan periyotlarda TEİAŞ veya dağıtım lisansı sahibi tüzel kişiler tarafından OSOS vasıtasıyla okunur ve okunan değerler elektronik olarak PYS’ye aktarılır." kuralına yer verilmiş.

Otomatik Sayaç Okuma Sistemlerinin (OSOS) Kapsamına ve Sayaç Değerlerinin Belirlenmesine İlişkin Usul ve Esaslar'ın 11. maddesinin birinci fıkrasının (c) bendinde, "Söz konusu uzlaştırmaya esas veriş-çekiş birimine ait geçmişe ait tüketim değerlerinin dağıtım şirketlerinde mevcut olmaması hâlinde benzer tüketim özelliklerine sahip diğer tüketicilerin geçmişe ait tüketim değerleri kullanılır." kuralı yer almıştır.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME

Aktarılan mevzuat hükümleri birlikte değerlendirildiğinde, elektrik dağıtım şirketlerinin, sayaç okuma ve okunan değerleri Piyasa Mali Uzlaştırma Merkezine bildirmekle yükümlü oldukları, bu yükümlülüğe aykırı hareket edildiğinin tespit edilmesi hâlinde ihtar edilecekleri, yapılan yazılı ihtara rağmen yükümlülüklerini yerine getirmeyenlere idari para cezası verileceği, anılan yükümlülüğün mücbir sebepler nedeniyle yerine getirilmesine imkân bulunmaması hâlinde bahse konu yükümlülüğün ertelenmesi veya kaldırılması kararının verilebilmesi için usulüne uygun olarak Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu'na başvuruda bulunulması gerektiği,

dağıtım lisansı sahibi tüzel kişilerin okuma listesindeki sayaçlara ait değerleri süresi içinde PMUM'a bildirmesinin mevzuat gereği bir zorunluluk olduğu, okuma listesinde yer alan sayaçların tüketim değerlerinin sıfır bile olsa PMUM'a bildirilmesi gerektiği, dağıtım şirketlerince öncelikle sayaç okuma yükümlülüğünün yerine getirilmesi ve bir yanlışlık varsa düzeltme talebinde bulunulması gerektiği, Otomatik Sayaç Okuma Sistemleri Usul ve Esasları'nın 11. maddesi gereğince aylık okunan sayaçlarda önceki tüketim değeri olmasa bile benzer tüketim değerlerine sahip diğer tüketicilerin verilerinin kullanılmasına imkân tanındığı,

okunamayan sayaçlar için yapılacak planlama dâhilinde bulunacak tahmini değerlerin bildiriminin mümkün olduğu, sonradan geriye dönük olarak yapılan düzeltmenin bildirim yükümlülüğüne yönelik ihlâli ortadan kaldırmayacağı görülmektedir.

Dosyanın incelenmesinden, davacı şirketin, Temmuz 2010-Mayıs 2011 dönemine ilişkin sayaç okuma ve okunan değerleri Piyasa Mali Uzlaştırma Merkezine bildirme yükümlülüğünü yerine getirmediğinden bahisle … tarih ve … sayılı Kurul kararı ile ihtar edildiği, aynı yükümlülüğün Ekim 2012-Aralık 2012 dönemlerinde de yerine getirilmemesi nedeniyle yürütülen idari tahkikat kapsamında davacının yazılı savunmasının alındığı, davacının yazılı savunmasında anılan yükümlülüğün büyük ölçüde yerine getirildiği ve fakat bazı teknik sorunlardan kaynaklı olarak yükümlülüğün bir kısmının yerine getirilemediğinin belirtildiği,

ileri sürdüğü iddialar yeterli bulunmayarak davacıya dava konusu idari para cezasının verildiği, söz konusu işlemin iptali istemiyle açılan davada temyize konu Mahkeme kararıyla, idari para cezası verilmesini gerektirecek fiilin gerçekleşmesinin her bir fatura dönemi için ihtar şartını yerine getirmeyi zorunlu kıldığı,

bu nedenle, 4628 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu'nun 11. maddesi uyarınca para cezası verilebilmesi için zorunlu olan ihtar yaptırımı uygulanmadan Ekim 2012-Aralık 2012 dönemleri için doğrudan idari para cezası verilmesine ilişkin dava konusu işlemde hukuka uygunluk bulunmadığı gerekçesiyle dava konusu işlemin iptaline karar verildiği anlaşılmaktadır.

Dava konusu işlem, sayaç okuma ve okunan değerleri PMUM'a bildirme yükümlülüğünün yerine getirilmemesi nedeniyle tesis edilmiş olup, davacı şirket tarafından idari para cezasına konu fiilin işlendiğinde, başka bir anlatımla, sayaç okuma ve okunan değerleri PMUM'a bildirme yükümlülüğünün süresi içerisinde yerine getirilmediğinde tereddüt bulunmamaktadır.

Davacı dağıtım şirketinin, Ekim 2012-Aralık 2012 dönemlerinde sayaç okuma ve okunan değerleri Piyasa Mali Uzlaştırma Merkezine bildirme yükümlülüğünü yerine getirmediği, Temmuz 2010-Mayıs 2011 dönemlerine ilişkin yükümlülüğün ihlâli nedeniyle de 28/06/2012 tarih ve 3903-22 sayılı Kurul kararıyla ihtar edildiği anlaşılmakta olup, İdare Mahkemesi kararında her ne kadar dava konusu idari para cezasına konu döneme ilişkin olarak sayaç okuma ve okunan değerleri PMUM'a bildirme yükümlülüğünü yerine getirmeme ihlâli ile ilgili herhangi bir ihtar yapılmadığı gerekçesiyle dava konusu işlemin iptaline karar verilmiş ise de,

elektrik piyasası mevzuatında yükümlülüklerin dönemsel olarak ele alınıp her bir dönem için ayrı ayrı ihtarda bulunulacağı yönünde bir kuralın yer almadığı, ihlâlin niteliği göz önüne alındığında, aynı ihlâle ilişkin olarak her dönem için ayrı ayrı ihtarın gerekmeyeceği açıktır.

Bu itibarla, aynı yükümlülüğün ihlâli nedeniyle ihtar edilen ve ihtardan sonra aynı mevzuat hükmünü ihlâl eden davacı şirkete idarî para cezası verilmesine ilişkin dava konusu işlemde bu yönüyle hukuka aykırılık, anılan işlemin iptali yönündeki Mahkeme kararında ise hukukî isabet bulunmamaktadır.

Bununla birlikte, aktarılan mevzuat kapsamında, mücbir sebep koşulları varsa, Kuruma usulüne uygun olarak yapılacak başvuruya istinaden sayaç okuma ve okunan değerleri PMUM'a bildirme yükümlülüğünün yerine getirilmesinin ertelenebileceği gibi bu yükümlülük tamamen de ortadan kaldırılabilir. Ayrıca, davacı şirket, sayaç okuma ve okunan değerleri PMUM'a bildirme yükümlülüğünü tahmini tüketim değeri girmek suretiyle de yerine getirebilir.

Dolayısıyla, mücbir sebeplere ilişkin koşullar ile PMUM'a tahmini tüketim değeri girmek suretiyle bahse konu yükümlülüğü yerine getirme imkânı davacının idari para cezasına konu fiilini etkileyen iki unsur olarak ortaya çıkmaktadır.

Bu durumda, davacının sayaç okuma ve okunan değerleri PMUM'a bildirme yükümlülüğünün mücbir sebep koşulları altında gerçekleşip gerçekleşmediği somut olarak araştırıldıktan sonra, bu husus tahmini tüketim değeri girme imkânı ile birlikte değerlendirilerek yeniden bir karar verilmesi gerektiğinden, dava konusu işlemin iptaline ilişkin temyize konu İdare Mahkemesi kararında bu yönüyle de hukukî isabet bulunmamaktadır.