Danıştay 13. Daire E.2016/4266 K.2022/1652

28/06/2014 tarih ve 29044 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Makaron Üretimi ve Ticaretine İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmeliğin (Yönetmelik) 7. maddesinin 8. ve 9. fıkralarının iptali istenilmektedir.

DAVACININ İDDİALARI

Yönetmeliğin makaron dışındaki üretim konularının sınırlandırılması, izne tabi tutulması, uygun bulunanlara izin verilmesi, temin edilen filtre ve hammaddelerin mahrecine iade haricinde satışa konu edilmesinin yasaklanmasına yönelik iptali istenilen 7. maddesinin 8. ve 9. fıkralarının 4733 sayılı Kanun'un amaç ve kapsamına aykırı hükümler içerdiği, Tütün ve Alkol Piyasası Düzenleme Kurumu'nca izin verilenlerin dışında üretim yapılması ile makaron üretimi için iç veya dış piyasadan temin edilen filtre ve hammaddelerin mahrecine iade haricinde satışa konu edilmesini yasaklayan kanun hükmü bulunmadığı,

idarenin düzenleyici işlemiyle bu tür faaliyetlerin yasaklanamayacağı, bu tür üretim ve satış işlemlerinin herhangi bir zararlı sonuç doğurmadığı, dava konusu Yönetmelik düzenlemelerinde hukuka uygunluk bulunmadığı ileri sürülmektedir.

DAVALININ SAVUNMASI

Tütün ve alkol piyasasının düzenlenmesi amacıyla 4733 sayılı Kanun hükümleri doğrultusunda Tütün ve Alkol Piyasası Düzenleme Kurumu'nun (Kurum) kurulduğu, anılan Kanun'un 3. maddesi uyarınca Tütün ve Alkol Piyasası Düzenleme Kurulu'nun (Kurul) sektörel düzenlemeler yapmaya yetkili olduğu, iptali istenen Yönetmelik düzenlemelerine sektörel gereklilikler nedeniyle yer verildiği, Yönetmelikte sektöre girmek isteyenlerin tabi olacağı düzenlemelere yer verilmek suretiyle makaron üretim ve ticaretine yönelik usul ve esasların belirlendiği, makaron üretimi ve ticaretinin sınırlarının belirlenmesiyle piyasa güvenliği sağlanmasının hedeflendiği,

sigara üreticisi firmalarda olduğu gibi makaron üretim tesislerinde de yalnızca makaron üretiminin söz konusu olacağı, bunun dışındaki üretim faaliyetleri için makaron üretim tesislerinin kullanılamayacağı, dava konusu düzenlemeyle makaron üretiminde kayıt dışılığın önlendiği, tütün ve alkol piyasasının toplum yararına düzenlenmesine yönelik işlemlerin teşebbüs hürriyetinin sınırlandırılması olarak değerlendirilemeyeceği, dava konusu düzenlemelerde hukuka aykırılık bulunmadığı savunulmuştur.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …'NUN DÜŞÜNCESİ

Davanın reddine karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.

DANIŞTAY SAVCISI …'NIN DÜŞÜNCESİ

28/06/2014 tarih ve 29044 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Makaron Üretimi ve Ticaretine İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmeliğin 7. maddesinin 8. ve 9. fıkrasının iptali istenilmektedir. Dava konusu Yönetmelik, "Dayanak" başlıklı 3. maddesinde düzenlendiği gibi 03/01/2002 tarihli ve 4733 sayılı Tütün ve Alkol Piyasası Düzenleme Kurumu Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun'un 3. maddesinin birinci fıkrasının (a) bendi ile 8. maddesinin beşinci fıkrasının (ı) bendi hükümlerine dayanılarak hazırlanmıştır.

4733 sayılı Tütün ve Alkol Piyasası Düzenleme Kurumu Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun'un 3/a maddesinde de, bu Kanun gereğince Kurum tarafından yürütülecek görevler ile ilgili düzenlemeleri yapmak Kurul'un görev ve yetkileri arasında sayılmış ve 4/A maddesinin (b) fıkrasında, tütün mamullerinin üretimi, iç ve dış ticareti ile tütün mamulleri üretim tesislerinin kurulması, üretim izni, proje tadilatı, kapatılması, her türlü devir işlemleri ile tüm bu işlemlerin teknik kontrolüne ilişkin çalışmaları yürütmekle Tütün Mamulleri Piyasası Daire Başkanlığı'nın görevli olduğu hükmüne yer verilmiştir.

8. maddesinin beşinci fıkrasının (ı) bendinde ise, Kurumdan uygunluk belgesi almadan enfiye, çiğneme, nargile tütünü veya yaprak sigara kâğıdı ya da makaron üretenler ile satan veya satışa arz edenlere idarî para cezası verileceği düzenlenmiştir.

Yönetmeliğin iptali istenen "Üretim ve Faaliyet İzni" başlıklı 7. maddesinin 8. fıkrasında, tesiste, Kurumca izin verilenlerin veya uygun bulunanların dışında herhangi bir üretim yapılamayacağı; 9. fıkrasında da, makaron üretimi için iç veya dış piyasadan temin edilen filtre ve hammaddelerin mahrecine iade haricinde satışa konu edilemeyeceği belirtilmiştir.

4733 sayılı Yasa hükümlerinde görüleceği üzere, Kurum'un sektörel düzenleme yapma yetkisine sahip olduğu ve dava konusu Yönetmeliğin de bu kapsamdaki makaron üretim tesislerinin kurulması, faaliyeti, proje tadilatı, hertürlü devir işlemleri, yer değişikliği, kapatılması, makaronun üretimi, iç ve dış ticareti, fiyatlandırılması, imhası ile tüm bu işlemlerin denetimine yönelik usul ve esasları, bu mamulün tüketiminin neden olduğu kamusal, toplumsal, tıbbi yada çevresel nitelikteki her türlü zararlı etkileri de göz önünde bulundurmak suretiyle düzenlemek için yayımlandığı açıktır.

Yönetmeliğin 3/m maddesinde tanımlandığı gibi makaronun, sarmalık kıyılmış tütün mamulü tüketiminde kullanılan içi boş sigara tüpü olduğu, makaron üretim tesislerinin kurulması, faaliyeti, proje tadilatı, her türlü devir işlemleri, yer değişikliği, kapatılması ile makaronun; piyasaya arz koşulları, iç ve dış ticareti, fiyatlandırılması, imhası ile bunların yürürlükteki mevzuat dahilinde izin, izleme ve denetimlerine ilişkin usul ve esasların da dava konusu Yönetmelik ile düzenlendiği anlaşılmıştır.

Olayda, makaronun üretimi ve ticaretine ilişkin piyasa güvenliğinin sağlanmasını temin etmek amacıyla Kurumca izin verilenler ve uygun bulunanlar dışında herhangi bir üretim yapılmayacağının ve makaron üretimi için iç veya dış piyasadan temin edilen filtre ve hammaddelerin mahrecine iade haricinde satışa konu edilemeyeceğinin kurala bağlandığı, makaron üretimi ve ticaretine bağlı kamusal, toplumsal, tıbbi ya da çevresel nitelikteki her türlü zararlı etkileri göz önünde bulundurmak suretiyle düzenleme yapıldığı görülmüştür.

Bu bağlamda, dava konusu hükümlerin makaron üreticilerinin Kurum'dan aldıkları izin dışında üretim ve ticaret yapmamalarını hedeflediği, firmaların hammadde hareketleri ve bu hammaddelerden üretilecek ürünlerin takibi suretiyle faaliyet alanı olan makaron dışında üretim yasağı getirilerek tütün piyasası güvenliğinin sağlanmasını, yasa dışı ticaretin önlenmesini amaçladığı sonucuna varılmıştır.

Açıklanan nedenlerle, iptali istenen Yönetmelik hükümlerinin 4733 sayılı Kanun'un davalı Kurum'a verdiği yetki ve görevleri içinde kaldığı ve ticaret serbestisine aykırılık taşımadığı anlaşıldığından, davanın reddine karar verilmesi gerektiği düşünülmüştür.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesi'nce, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

24/12/2017 tarih ve 30280 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren 696 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin 81. maddesinde, "Tütün ve Alkol Piyasası Düzenleme Kurumu bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihte kapatılmıştır.

Kurum'un taraf olduğu davalar ve icra takiplerinde devir durumuna göre ilgili idare kendiliğinden taraf sıfatını kazanır." kuralı ile 78. maddesinde, "Bu Kanun hükümleri çerçevesinde aşağıda belirtilen görevler Gıda, Tarım ve Hayvancılık Bakanlığı tarafından yürütülür." kuralına yer verildiğinden, kapatılan Tütün ve Alkol Piyasası Düzenleme Kurumu'nun yerine Gıda, Tarım ve Hayvancılık Bakanlığı'nın davalı sıfatıyla bakılan davada taraf olduğu, ancak 10/07/2018 tarih ve 30474 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ile,

Gıda, Tarım ve Hayvancılık Bakanlığı'nın, Tarım ve Orman Bakanlığı adı altında yeniden yapılandırıldığı anlaşıldığından, mülga Gıda, Tarım ve Hayvancılık Bakanlığı yerine Tarım ve Orman Bakanlığı'nın hasım mevkiinde olduğu görülerek esasın incelenmesine geçildi.

MADDİ OLAY VE HUKUKİ SÜREÇ

31/08/2016 tarih ve 11875 sayılı Tütün ve Alkol Piyasası Düzenleme Kurulu (Kurul) kararı ile "Kırklareli ili, Babaeski ilçesi, … Mahallesi, … Yolu Üzeri, … Mevkii, No:…" adresinde bulunan davacı şirkete ait üretim tesisinde Kurumca izin verilenlerin dışında üretim yapıldığı ile makaron üretimi için iç veya dış piyasadan temin edilen filtre ve hammaddelerin mahrecine iade haricinde satışa konu edildiğinin 30/03/2016-03/04/2016 tarihlerinde yapılan denetimlerle tespit edildiğinden bahisle söz konusu fiilleri yasaklayan mevzuat hükümlerine uygun davranılmaması hâlinde Kurumca verilen tüm belgelerin iptal edileceği hususunda davacı şirketin uyarılmasına karar verilmiştir.

Anılan Kurul kararının 20/09/2016 tarihinde davacı şirkete tebliği üzerine bu işlemin dayanağı olan 28/06/2014 tarih ve 29044 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Yönetmeliğin 7. maddesinin 8. ve 9. fıkralarının iptali istemiyle bakılan dava açılmıştır.

İNCELEME VE GEREKÇE

İLGİLİ MEVZUAT

Dava konusu işlemin tesis edildiği tarihte yürürlükte bulunan 4733 sayılı Tütün ve Alkol Piyasası Düzenleme Kurumu Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun'un "Amaç ve tanımlar" başlıklı 1. maddesinde, "Bu Kanunun amacı.

Tütün, Tütün Mamulleri, Tuz ve Alkol İşletmeleri Genel Müdürlüğü'nün yeniden yapılandırılması ile Tütün ve Alkol Piyasası Düzenleme Kurumunun kurulmasına, bu Kurumun görev ve yetkilerinin düzenlenmesine ve tütün ve tütün mamullerinin Türkiye'de üretimine, iç ve dış alım ve satımına ilişkin usul ve esasları düzenlemektir.".

"Kurulun çalışma esasları, görev ve yetkileri " başlıklı 3. maddesinde, "Kurulun görev ve yetkileri şunlardır: a) Bu Kanun gereğince Kurum tarafından yürütülecek görevler ile ilgili düzenlemeleri yapmak. ... c) Satış ve uygunluk belgesi başına alınacak tutarların tespiti ile tescil, izin ve ruhsat harçlarının Kurum tarafından tahsiline ilişkin işlemleri yürütmek. d) 4207 sayılı Tütün Mamullerinin Zararlarının Önlenmesine Dair Kanunda yer alan hükümler saklı kalmak kaydıyla, tütün ve alkol tüketiminden kaynaklanan kamusal, toplumsal ya da tıbbi nitelikteki her türlü zararlı etkileri önleyecek düzenlemeleri yapmak,

bunlarla ilgili kararları almak. e) Bu Kanunun uygulanmasıyla ilgili sektörel düzenlemeler yapmak. f) Yurt içinde ve yurt dışında konusuyla ilgili kuruluşlarla işbirliği yapmak, gerektiğinde bu kuruluşlara Kurumun üye olmasına karar vermek. ... k) 1918 sayılı Kaçakçılığın Men ve Takibine Dair Kanun, 4250 sayılı İspirto ve İspirtolu İçkiler İnhisarı Kanunu, 492 sayılı Harçlar Kanunu ve diğer kanunlar ile Genel Müdürlüğe verilmiş olan görevleri yürütmek. ...";

" Cezai hükümler" başlıklı 8. maddesinin (ı) bendinde, "ı) Kurumdan uygunluk belgesi almadan enfiye, çiğneme, nargile tütünü veya yaprak sigara kâğıdı ya da makaron üretenler ile satan veya satışa arz edenlere beşbin Yeni Türk Lirası idarî para cezası verilir.".

"Yönetmelikler" başlıklı 9. maddesinin (B) bendinde, "Tütün ve tütün mamulleri ile alkol ve alkollü içkilerin iç ve dış ticareti, sigara fabrikalarının kurulmasının izin ve şartları, üretilecek tütün mamullerinin teknik özelliklerinin belirlenmesi, üretim şartını karşılamayan firma mamullerinin fiyatlandırılması, dağıtılması, satışı ve kontrolü ile bayilikler verilmesi, üretici tütünlerinin yazılı sözleşme esası veya açık artırma yöntemi ile alınıp satılması, açık artırma başlangıç fiyatının teknik olarak saptanması,

Dünyada ve Türkiye'deki gelişmeler dikkate alınarak açık artırma başlangıç fiyatını tespitte kullanılan oranın yüzde elliye kadar artırılması ve 4250 sayılı İspirto ve İspirtolu İçkiler İnhisarı Kanunu ile bu Kanunun uygulanmasıyla ilgili diğer usul ve esaslar Kurum tarafından çıkarılacak yönetmeliklerle düzenlenir." kuralına yer verilmiştir.

HUKUKÎ DEĞERLENDİRME

Yönetmeliğin "Üretim ve faaliyet izni" başlıklı 7. maddesinin 8. fıkrasında, "Tesiste, Kurumca izin verilenlerin veya uygun bulunanların dışında herhangi bir üretim yapılamaz."; 9. fıkrasında ise, "Makaron üretimi için iç veya dış piyasadan temin edilen filtre ve hammaddeler mahrecine iade haricinde satışa konu edilemez." kurallarına yer verilmiştir.

İptali istenen 8. fıkra uyarınca, makaron üretim tesisinde Kurumca üretimine izin verilenler ile üretimi uygun bulunanlar dışında herhangi bir üretim yapılamayacağı; 9. fıkra uyarınca ise, makaron üretimi için yurt içinden veya yurt dışından temin edilen filtre ve hammaddelerin temin edildikleri yerlere iade edilmeleri dışında satışa konu edilemeyeceği anlaşılmaktadır.

Makaron üretim tesisine sahip davacı şirket tarafından, aktarılan 8. ve 9. fıkra hükümleriyle getirilen üretim ve ticaret sınırlandırmasının kanuni dayanağının bulunmadığı iddiasıyla anılan Yönetmeliğin bahse konu sınırlandırmalara yönelik 8. ve 9. fıkralarının iptali istenilmektedir.

Sözlük anlamı ile "düzenli hâle koymak, düzen vermek, tanzim ve tertip etmek" olarak tanımlanan "düzenleme", kamu hukukunda kural koyma ile eş anlamlıdır. Kural ise; sürekli, soyut, nesnel, genel (kişilik dışı) durumları belirleyen ve gösteren bir içeriğe sahiptir.

İdare, Anayasa ve kanunlardan aldığı yetki ile kural koyma (düzenleme yapma) yetkisine sahiptir. "Kural işlemler" üst hukuk kurallarına uygun olarak hukuk düzenine yeni kural getiren ya da mevcut bir kuralı değiştiren veya kaldıran tek yanlı idarî işlemlerdir. Düzenleme yetkisi kullanılarak tesis edilen işlemlerin kanunda gösterilen usûle uygun olarak yürürlüğe konulması ve üst hukuk kurallarına aykırı hükümler içermemesi zorunludur.

Düzenleyici kurumlar, ilgili bulundukları piyasada düzenleme ve denetleme görevi üstlenmekte olup, bu kurumların temel işlevi toplumsal ve ekonomik hayatın temel hak ve özgürlükler ile yakından ilişkili alanlarındaki kamusal ve özel kesim etkinliklerini, birtakım kurallar koyarak düzenlemek, konulan kurallara uyulup uyulmadığını izlemek ve denetlemektir.

4733 sayılı Kanun'un aktarılan kuralları uyarınca, Tütün ve Alkol Piyasası Düzenleme Kurulu, tütün ve alkol tüketiminden kaynaklanan kamusal, toplumsal ya da tıbbi nitelikteki her türlü zararlı etkileri önleyecek düzenlemeleri yapmak, bunlarla ilgili kararları almak, tütün ve tütün mamulleri ile alkol ve alkollü içkilerin iç ve dış ticareti ile ilgili konuları Yönetmeliklerle düzenlemek ve ilgili mevzuatla öngörülen düzenlemelerin ihlâl edilmesi hâlinde bu tür fiil ve davranışlarda bulunanlara gerekli idari yaptırımları uygulamak üzere yetkili ve sorumlu kılınmıştır.

Bu itibarla, Kurul'un tütün ve alkol piyasasının düzenlenmesine yönelik olarak 4733 sayılı Kanun'da sayılan yetkilerle donatıldığı, Kurul'un sahip olduğu düzenleme yetkisinin tütün ve alkol piyasasının kamusal, toplumsal, tıbbi ya da çevresel nitelikteki her türlü zararlı etkileri gözetilerek kullanıldığı, makaron üretimine yönelik usul ve esasların Yönetmelikle düzenlendiği,

anılan Yönetmeliğin 4733 sayılı Kanun'un Kurul'un Kurum tarafından yürütülecek görevlerle ilgili düzenlemeleri yapmaya yetkili olduğuna yönelik 3. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendi ile Kurumdan uygunluk belgesi almadan makaron üretenler ile satan veya satışa arz edenlere idari para cezası uygulanmasına yönelik 8. maddesinin 5. fıkrasının (ı) bendi hükümlerine dayanılarak hazırlandığı,

4733 sayılı Kanun'un amacına uygun bir şekilde teknik ve objektif ölçütler doğrultusunda hazırlanan dava konusu 8. ve 9. fıkra hükümlerinin makaron üreticilerinin Kurum'dan aldıkları izin dışında üretim ve ticaret yapmalarını önlemeye yönelik olduğu dikkate alındığında, üreticilerin hammadde hareketleri ve bu hammaddelerden üretilecek ürünlerin takibi suretiyle faaliyet alanı olan makaron dışında üretim yasağı getirilerek tütün piyasası güvenliğinin sağlanmasını ve yasa dışı ticaretin önlenmesini amaçladığı anlaşılan dava konusu kurallarda hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.