Danıştay 13. Daire E.2017/93 K.2021/3471

Dava konusu istem: Dağıtıcı lisansı sahibi davacı şirket tarafından, dökme (tüplü) LPG'nin piyasaya otogaz LPG olarak sunulduğundan bahisle 5307 sayılı Kanun'un 16. maddesinin ikinci fıkrasının (b) bendinin (3) ve (4) numaralı alt bentleri uyarınca 366.319,00-TL idarî para cezası verilmesine ilişkin Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu'nun (Kurul) 31/10/2014 tarih ve 5287-58 sayılı kararının iptali istenilmiştir.

İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: ...İdare Mahkemesi'nce verilen kararda.

Ankara İl Emniyet Müdürlüğü'nce dökme LPG'nin otogaz LPG olarak piyasaya sürüleceği yönündeki ihbar üzerine 04/03/2013 tarihinde gerçekleştirilen denetimde, ... plakalı ve ...logolu LPG tankerinin seyir hâlindeyken takibe alındığı, söz konusu tankerin ...Gıda Turizm İnşaat Petrol Nakliyat Kuyumculuk Sanayi ve Ticaret Limited Şirketi'nin LPG...numaralı bayilik lisansına konu, "Ankara Samsun Yolu ....Km. ...Mahallesi, ...Elmadağ/Ankara" adresinde kurulu LPG otogaz istasyonuna girerek boşaltım yapmaya başladığının tespit edilmesi üzerine doluma müdahale edilerek işlemin durdurulduğu,

söz konusu ürünün, ODTÜ PAL'in PAL-13-1629-5073 sayılı analiz raporu ile otogaz ve dökme tüplü ve sanayi LPG olarak kullanıma uygun olduğunun tespit edildiği, dolayısıyla davacı şirketin, dökme (tüplü) LPG'yi otogaz LPG olarak ikmal ettiği analiz raporu, sevk ve taşıma irsaliyelerinden anlaşıldığından, 5307 sayılı Kanun'un 16. maddesi uyarınca 366.319,00-TL idarî para cezası verilmesine ilişin Kurul kararında hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.

Belirtilen gerekçelerle dava konusu işlem hukuka uygun bulunarak davanın reddine karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI

Davacı tarafından, ön araştırma ve soruşturma yapılmadan dava konusu işlemin tesis edildiği ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI

Davalı idare tarafından savunma verilmemiştir.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ ...DÜŞÜNCESİ

Temyiz isteminin kabulü gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesi'nce, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 17. maddesinin ikinci fıkrası uyarınca davacının duruşma istemi yerinde görülmeyerek gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE

MADDİ OLAY

Dağıtıcı lisansı sahibi davacıya ait araçtan, ...sayılı LPG otogaz bayilik lisansı kapsamında, "Ankara Samsun Yolu .... Km. ...Mahallesi, ...Elmadağ/Ankara" adresinde kurulu LPG otogaz istasyonunda faaliyet gösteren ... Gıda Turizm İnşaat Petrol Nakliyat Kuyumculuk Sanayi ve Ticaret Limited Şirketi'ne dökme (tüplü) LPG ikmalinde bulunulduğunun tespit edildiğinden bahisle Kurul tarafından 366.319,00-TL idarî para cezası verilmesine ilişkin işlem tesis edilmiş, bu işlemin iptali istemiyle bakılan dava açılmıştır.

İLGİLİ MEVZUAT

İşlem tarihinde yürürlükte bulunan hâliyle, 5307 sayılı Sıvılaştırılmış Petrol Gazları (LPG) Kanunu ve Elektrik Piyasası Kanununda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun'un "Amaç ve Kapsam" başlıklı 1. maddesinde, "Bu Kanunun amacı, yurt içi ve yurt dışı kaynaklardan temin olunan sıvılaştırılmış petrol gazlarının güvenli ve ekonomik olarak rekabet ortamı içerisinde kullanıcılara sunumuna ilişkin piyasa faaliyetlerinin şeffaf, eşitlikçi ve istikrarlı biçimde sürdürülmesi için gerekli düzenleme, yönlendirme, gözetim ve denetim faaliyetlerinin yapılmasını sağlamaktır.".

12. maddesinin dördüncü fıkrasında, "Kurum, piyasa faaliyetlerini kendi personeli ile veya kamu kurum ve kuruluşları ile özel denetim kuruluşlarından hizmet alımı yoluyla denetime tâbi tutar. Kurum, idarî ve teknolojik yöntemler ile denetim sistemini kurar. Valilikler, görevli elemanların başvurusu hâlinde denetim amaçlı alınacak numunelerin rafineri, dağıtıcı, kullanıcı ve bayilerden alınmasını ve emniyetini sağlamakla yükümlüdür.

Numunelerde yapılacak testlerde alınan numunelerin laboratuvar analizi ile standarda uymadığı tespit edildiğinde, 16'ncı madde hükümleri uygulanır. Denetlemede, ön araştırma ve soruşturmada takip edilecek usûl ve esaslar yönetmelikle düzenlenir." kurallarına yer verilmiştir.

5307 sayılı Kanun'un "İdarî Para Cezaları, Yaptırımlar, Ön Araştırma, Soruşturma, Dava Hakkı ve Yönetmelik" başlıklı ikinci bölümünde yer alan "İdarî Para Cezaları" başlıklı 16. maddesinde, idarî para cezaları ile ilgili düzenlemelere yer verilmiş; "Ön araştırma, soruşturma ve dava hakkı" başlıklı 18. maddesinde ise, Kurulun re'sen veya kendisine intikal eden ihbar veya şikâyetler üzerine doğrudan soruşturma açılmasına ya da soruşturma açılmasına gerek olup olmadığının tespiti için ön araştırma yapılmasına karar vereceği; ön araştırma ve soruşturmada takip edilecek usûl ve esasların, Kurum tarafından yürürlüğe konulacak yönetmelikle düzenleneceği belirtilmiştir.

Anılan Kanun'un "Yaptırımlar" başlıklı 17. maddesinin birinci fıkrasında ise, "Lisans sahibi kişiler hakkında bu Kanuna, bu Kanuna göre yürürlüğe konulmuş yönetmeliklere, Kurumun yazılı talimatlarına veya lisanslarına kayıtlı hususların herhangi birine riayet edilmediği takdirde, Kurum tarafından ön araştırma veya soruşturma başlatılır.

Ayrıca, ilgiliye onbeş gün içerisinde aykırılıkların giderilmesi, aksi hâlde bahse konu piyasa faaliyetlerinin geçici bir süre için durdurulabileceği veya doğrudan doğruya iptal yaptırımının uygulanacağı ihbar edilir. Bu ihbara rağmen onbeş günlük sürenin bitiminde aykırılıklar giderilmezse, Kurum piyasa faaliyetini otuz günden az, yüzseksen günden çok olmamak üzere geçici olarak durdurur.

Geçici durdurma süresince, tehlikeli eylemin veya kötüniyetin veya herhangi bir zararın oluşmasının önlenmesi ile faaliyetin durdurulmasına neden olan durumun ortadan kaldırılmasına ilişkin faaliyetler dışında hiçbir piyasa faaliyeti yapılamaz. Lisans iptalleri Kurumca yapılacak soruşturma neticesine göre karara bağlanır." kuralı yer almıştır.

Yine işlem tarihinde yürürlükte bulunan hâliyle Sıvılaştırılmış Petrol Gazları (LPG) Piyasasında Yapılacak Denetimler İle Ön Araştırma ve Soruşturmalarda Takip Edilecek Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik'in dördüncü bölümünde ön araştırma ve soruşturmalara ilişkin usul ve esaslar belirlenmiş. 20. maddesinde, doğrudan veya ön araştırma neticesinde soruşturma açılmasına karar verildiği takdirde Başkanın, soruşturmayı yürütmek üzere Daire Başkanlığını görevlendireceği.

22. maddesinde, soruşturma yapmakla görevlendirilen Kurum personeli tarafından düzenlenen soruşturma raporunun, Daire Başkanlığına iletileceği, raporda ilgili mevzuat hükümlerine aykırılık tespit edilmiş olması hâlinde, raporun bir nüshasının Daire Başkanı tarafından hakkında soruşturma yapılan gerçek veya tüzel kişiye tebliğ edileceği, soruşturma raporunun tebliğ yazısında, hakkında soruşturma yapılan gerçek veya tüzel kişiye otuz günlük süre verilerek,

raporda tespit edilen hususlarla ilgili yazılı savunmasını Kuruma göndermesinin istenileceği, Daire Başkanının, düzenlenen soruşturma raporu, hakkında soruşturma yapılan gerçek veya tüzel kişinin yazılı savunması, bu savunmayla ilgili soruşturmayı yapmakla görevlendirilen Kurum personelinin varsa ek görüşü ve ek görüşe ilişkin ilgili kişinin varsa savunması ile bunların tümü üzerindeki kendi görüşünden oluşan soruşturma dosyasını Başkanlığa sunacağı.

23. maddesinde, Kurulun, soruşturma konusu üzerinde yapacağı inceleme neticesinde kararını vereceği, soruşturma raporunda ilgili mevzuat hükümlerine aykırılık tespit edilmiş olması ve bu tespitin Kurul tarafından da sabit görülmesi hâlinde, ilgili kanunlarda öngörülen ceza ve yaptırımların uygulanmasının kararlaştırılacağı kurala bağlanmıştır.

30/08/2014 tarih ve 29104 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Sıvılaştırılmış Petrol Gazları (LPG) Piyasasında Yapılacak Denetimler ile Ön Araştırma ve Soruşturmalarda Takip Edilecek Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik'in 2. maddesiyle, anılan Yönetmeliğin 24. maddesi, "(1) LPG piyasasında faaliyette bulunan gerçek veya tüzel kişilerin ilgili mevzuat hükümlerine açıkça aykırı hareket ettiklerine dair yeterli bilgi ve belge içeren tespitler hakkında Kurul, ön araştırma prosedürüne ve soruşturma raporu hazırlanmasına gerek olmaksızın,

soruşturmaya doğrudan yazılı savunma alınmak suretiyle başlanmasına karar verir. Bu doğrultuda Daire Başkanlığı vasıtasıyla ilgili gerçek veya tüzel kişiye on beş günden az olmamak üzere uygun bir süre verilerek yazılı savunması alınır. Daire Başkanı, ilgili gerçek veya tüzel kişinin yazılı savunmasını, kendi görüşüyle birlikte Başkanlığa sunar. Başkan, konuyu Kurul gündemine öncelikle alır.

(2) Tespit edilen aykırılıkların Kanun'un 17'nci maddesinin ikinci ve beşinci fıkraları kapsamına girmesi hâlinde, yapılacak lisans iptalleri için Kanun'un 17'nci maddesinin birinci fıkrasında geçen, süre verilerek mevzuata aykırılığın giderilmesi ihbarı ve aykırılık giderilmez ise geçici durdurma prosedürlerine ilişkin hükümler uygulanmaksızın işlem tesis edilir.

Kaçakçılık fiillerine ilişkin olarak mahkemelerden kesinleşmiş mahkumiyet kararı gelmesi hâlinde, mevcut lisans bu Yönetmelik hükümlerine tabi olmaksızın lisans işlemlerini yürüten ilgili dairece doğrudan iptal edilir. (3) Kurul, yazılı savunma ve konuya ilişkin Daire Başkanlığı görüşünü inceleyerek kararını verir.

İlgili mevzuat hükümlerine aykırılığın Kurul tarafından sabit görülmesi hâlinde, ilgili kanunlarda öngörülen ceza ve yaptırımların uygulanması kararlaştırılır.” şeklinde değiştirilmiştir.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME

5307 sayılı Kanun'un 16. maddesinde "idarî para cezaları", 17. maddesinde ise "lisans iptali" düzenlenmiştir. Gerek idarî para cezasının, gerek lisans iptalinin birer idarî yaptırım olduğunda duraksama bulunmamaktadır. Ancak, 5307 sayılı Kanun'da idarî para cezaları ile lisans iptali farklı usul ve esaslara bağlanmıştır.

Bu bağlamda, 5307 sayılı Kanun'un idarî para cezaları dışındaki idarî yaptırımları (idarî tedbirleri) düzenleyen 17. maddesinde, lisans iptali için soruşturma yapılması zorunlu görülmüş olmasına rağmen, idarî para cezalarını düzenleyen 16. maddesinde, lisans sahibi olan ve olmayanlar yönünden herhangi bir ayrıma gidilmeden, soruşturma yapılması idarî para cezası verilebilmesinin ön koşulu olarak belirtilmemiştir.

Bununla birlikte, idarî para cezalarının uygulanabilmesi için soruşturmanın zorunlu olmamasına karşılık, gerektiğinde soruşturma yapılabileceği de kuşkusuzdur.

Dairemizin 19/01/2015 tarih ve E:2014/4411 sayılı kararının da aralarında bulunduğu muhtelif kararlar ile, 30/08/2014 tarih ve 29104 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Sıvılaştırılmış Petrol Gazları (LPG) Piyasasında Yapılacak Denetimler ile Ön Araştırma ve Soruşturmalarda Takip Edilecek Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 2. maddesinin; "...5307 sayılı Kanun'un 16. maddesinde idarî para cezası uygulanabilmesi için ön araştırma ve soruşturma prosedürü uygulanması zorunlu tutulmamış ise de;

davalı idarece Kanun'un 18. maddesi uyarınca çıkarılan yönetmelikle, idarî para cezaları bakımından da soruşturma yapılması gerektiği yönünde düzenleme getirildiği dikkate alındığında, Yönetmelikte öngörülen genel soruşturma usulünün idarî para cezaları bakımından da uygulanması gerektiği açık olup, bu usulün dışına çıkılarak yazılı savunma almak suretiyle idarî para cezası uygulanmasına imkân tanıyan dava konusu düzenlemenin idarî para cezası uygulanmasına ilişkin kısmında da hukuka uygunluk görülme(diği)..." gerekçesiyle yürütmesinin durdurulmasına.

27/03/2018 tarih ve E:2014/4411, K:2018/1163 sayılı kararıyla da iptaline karar verilmiş; anılan karar Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu'nun 13/06/2019 tarih ve E:2018/2730, K:2019/3020 sayılı kararıyla onanmıştır.

Dosyanın incelenmesinden, davacının mevzuata aykırı olduğu değerlendirilen fiili nedeniyle, Sıvılaştırılmış Petrol Gazları Piyasasında Yapılacak Denetimler ile Ön Araştırma ve Soruşturmalarda Takip Edilecek Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmeliğin 24. maddesi uyarınca, ön araştırma ve soruşturma yapılmasına gerek görülmeyerek konuya ilişkin davacıdan yazılı savunma alınmasına karar verildiği ve yazılı savunma verilmesinin ardından dava konusu 31/10/2014 tarihli Kurul kararıyla idarî para cezası uygulandığı görülmektedir.

Bu itibarla, Dairemizin kesinleşen kararlarıyla hukuka aykırı bulunarak iptal edilen Yönetmelik kuralı uyarınca ön araştırma ve soruşturma prosedürü uygulanmaksızın tesis edildiği anlaşılan idarî para cezası verilmesine ilişkin dava konusu Kurul kararında hukuka uygunluk, davanın reddi yolundaki İdare Mahkemesi kararında ise hukukî isabet bulunmamaktadır.