Danıştay 13. Daire E.2019/2017 K.2022/881

Dava konusu istem: Bayilik lisansı sahibi davacıya ait akaryakıt istasyonunda 29/05/2014 tarihinde yapılan denetimde, dağıtıcısı haricinde akaryakıt ikmali yapıldığının tespit edildiğinden bahisle 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu'nun 19. maddesinin yedinci fıkrası uyarınca 72.751,00-TL idari para cezası verilmesine ilişkin ...tarih ve ...sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu (Kurul) kararının iptali istenilmiştir.

İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: .... İdare Mahkemesi'nce verilen ...tarih ve E:..., K:...sayılı kararda; davalı idare tarafından idari para cezasının hangi nedenle üst sınırdan verildiğinin somut bilgi ve belgelerle ortaya konulmadığı, ayrıca bu konuda herhangi bir açıklama da getirilmediği göz önünde bulundurulduğunda, herhangi bir kriter gözetmeksizin salt takdir yetkisinden hareketle Kanun'da öngörülen üst sınırdan idari para cezası verilmesine ilişkin dava konusu Kurul kararında hukuka uygunluk bulunmadığı sonucuna varılmıştır.

Belirtilen gerekçelerle hukuka aykırı bulunan dava konusu işlemin iptaline karar verilmiştir.

Bölge İdare Mahkemesi kararının özeti: ...Bölge İdare Mahkemesi ....

İdari Dava Dairesi'nce; davacıya isnat edilen "dağıtıcısı dışında akaryakıt ikmali etmek" fiilinin karşılığı olan idarî para cezası yaptırımı, 5015 sayılı Kanun'un 19. maddesinde düzenlenmiş olduğundan, bu maddede sayılanların dışında kalan fiiller için verilecek olan cezayı düzenleyen anılan Kanun'un 19. maddesinin yedinci fıkrasının, anılan fiil için yasal dayanak olarak belirlenerek tesis edilen dava konusu işlemde hukukî isabet bulunmadığı,

davalı idare tarafından davacı şirketin fiili, 5015 sayılı Kanun'un 8. maddesinin ikinci fıkrasının (a) bendinde düzenlenen dağıtıcısı dışında akaryakıt ikmali eylemi olarak nitelendirildiğinden anılan fiilin karşılığı olarak, aynı Kanun'un 19. maddesinin ikinci fıkrasının (c) bendinin (3) numaralı alt bendi uygulanmak suretiyle, hakkında ceza yaptırımı tayini gerekmekte ise de, maddenin Anayasa Mahkemesi'nce iptal edilmiş olması nedeniyle, davacı hakkında bu madde yönünden yaptırım uygulanmasına da hukuken olanak bulunmadığı,

öte yandan, davacıya isnat edilen dağıtıcısı dışında akaryakıt ikmali fiilinin 5015 sayılı Kanun'un 8. maddesinin birinci fıkrası yönünden değerlendirildiğinde, davacının faaliyetini dağıtıcısı ile yapmış olduğu bayilik sözleşmesi kapsamında yürüttüğü, Kurul kararı ile davacıya isnat edilen fiilin ise, dağıtıcısı haricinde akaryakıt ikmal edilmesi olarak tanımlandığı, bu bağlamda, davacınınn fiilinin, idarî para cezası verilmesine dayanak olan Kanun'daki kural ile örtüşmediğinden,

davacıya 5015 sayılı Kanun'un 8. maddesinin birinci fıkrasına dayanılarak idarî para cezası verilemeyeceği, bu itibarla, davacıya atfedilen "dağıtıcısı dışında akaryakıt ikmali etmek" fiilinin karşılığı olan idarî para cezası yaptırımı, 5015 sayılı Kanun'un 19. maddesinde düzenlenmiş olduğundan, bu maddede sayılanların dışında kalan fiiller için verilecek olan cezayı düzenleyen 5015 sayılı Kanun'un 19. maddesinin yedinci fıkrasının, anılan fiil için yasal dayanak olarak belirlenerek tesis edilen dava konusu işlemde hukukî isabet bulunmadığı sonucuna varıldığından,

istinaf başvurusuna konu İdare Mahkemesi kararının usul ve hukuka uygun olduğu ve istinaf başvurusunun kabulünü gerektiren bir neden bulunmadığı belirtilerek, davalı idarenin istinaf başvurusunun belirtilen gerekçeyle reddine karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI

Davalı idare tarafından, harçtan muaf oldukları, Anayasa Mahkemesi'nin iptal kararı neticesinde dağıtıcı dışında akaryakıt ikmal etme fiili bakımından 5015 sayılı Kanun'un 19. maddesinde herhangi bir yaptırımın bulunmadığı, bu nedenle 19. maddenin yedinci fıkrasının uygulanması gerektiği, Anayasa Mahkemesi'nin iptal kararı ile dağıtıcı dışında akaryakıt ikmal etme fiilinin suç olmaktan çıkarılmadığı, dava konusu işlemin hukuka uygun olduğu ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI

Davacı tarafından savunma verilmemiştir.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ ...DÜŞÜNCESİ

Temyiz isteminin kabulü ile Bölge İdare Mahkemesi kararının bozulması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesi'nce, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE

ESAS YÖNÜNDEN

MADDİ OLAY

Davacıya ait akaryakıt istasyonunda 21/05/2014 tarihinde kayıt dışı akaryakıt ikmali yapıldığına ilişkin olarak dağıtıcı şirket tarafından yapılan bildirim üzerine 29/05/2014 tarihinde istasyonda yapılan denetimde, 01/05/2014 tarihinde tanklarda toplam 16.462 litre akaryakıt bulunduğu, 21/05/2014 tarihinde 1 numaralı motorin tankına dolum yapıldığı görülmekle birlikte söz konusu doluma ilişkin faturanın mevcut olmadığı, Mayıs ayında yapılan akaryakıt satış miktarının ise 15.677 litre olduğu, buna göre tanklarda 795 litre akaryakıt olması gerekirken 19.454 litre akaryakıt bulunduğu tespit edilmiştir.

Anılan tespitlere istinaden davacı hakkında soruşturma başlatılarak ...tarih ve ...sayılı soruşturma raporu düzenlenmiş, davacının raporda yer alan tespitlere yönelik yapmış olduğu savunması yeterli görülmeyerek, istasyonda dağıtıcısı haricinde akaryakıt ikmal yapılması nedeniyle 5015 sayılı Kanun'un 8. maddesinin birinci fıkrası ile ikinci fıkrasının (a) bendinin ihlâl edildiğinden bahisle aynı Kanun'un 19. maddesinin yedinci fıkrası uyarınca 72.751,00-TL idarî para cezası uygulanmıştır.

Bunun üzerine söz konusu işlemin iptali istemiyle bakılan dava açılmıştır.

İLGİLİ MEVZUAT

5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu'nun "Bayiler" başlıklı 8. maddesinin birinci fıkrasında, bayi lisanslarına ilişkin düzenlemelerin (teknik, güvenlik, kapasite, çevre vb.) Kurum tarafından yapılacağı, bayilerin, dağıtıcıları ile yapacakları tek elden satış sözleşmesine göre bayilik faaliyetini yürütecekleri kuralına; aynı maddenin ikinci fıkrasının (a) bendinde, bayilerin lisanslarının devamı süresince, bayisi olduğu dağıtıcı haricinde diğer dağıtıcı ve onların bayilerinden akaryakıt ikmali yapılmaması ile yükümlü olduğu kuralına yer verilmiştir.

5015 sayılı Kanun'un "İdarî para cezaları" başlıklı 19. maddesinin ikinci fıkrasının (c) bendinin (3) numaralı alt bendinde, 5, 6, 7, 8 ve 17. maddelerin ihlâli hâlinde, sorumlulara sekiz yüz elli bin Türk Lirası idarî para cezası verileceği; aynı maddenin ikinci fıkrasının (d) bendinde, 8. maddenin ihlâli hâlinde bayiler için (c) bendinde yer alan cezanın beşte birinin uygulanacağı; aynı Kanun'un 19. maddesinin yedinci fıkrasında ise, yukarıda belirtilenlerin dışında kalan, ancak bu Kanun'un getirdiği yükümlülüklere uymayanlara Kurumca bin beş yüz Türk Lirasından yetmiş bin Türk Lirasına kadar idari para cezası verileceği kurala bağlanmıştır.

Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliğinin "Bayilik Lisansı Sahiplerinin Yükümlülükleri" başlıklı 38. maddesinin birinci fıkrasının (c) bendinde, "Faaliyetlerin, dağıtıcılar ile yapılacak tek elden satış sözleşmesine göre yürütülmesi"; (d) bendinde ise, "Bayisi oldukları dağıtıcı haricinde akaryakıt temini yapılmaması" kuralı yer almaktadır.

Dairemizce, 5015 sayılı Kanun'un 19. maddesinin ikinci fıkrasının (c) bendinin "Aşağıdaki hâllerde sorumlulara sekiz yüz elli bin Türk Lirası idarî para cezası verilir:" bölümünün, anılan bendin (3) numaralı alt bendindeki, "8. maddenin ihlâli" yönünden Anayasa'ya aykırı olduğu kanaatiyle Anayasa Mahkemesi'ne başvurulmuş ve Anayasa Mahkemesi'nin 03/05/2016 tarih ve 29701 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan 07/04/2016 tarih ve E:2015/109, K:2016/28 sayılı kararıyla; 5015 sayılı Kanun'un 8. maddesinin ikinci fıkrasının (a) bendi yönünden Anayasa'nın 2. maddesine aykırı bulunarak iptaline ve iptal hükmünün de kararın Resmî Gazete'de yayımlanmasından başlayarak dokuz ay sonra yürürlüğe girmesine karar verilmiştir.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME

Dava konusu dağıtıcısı dışında akaryakıt ikmal etmek fiilinin karşılığı olarak uygulanan idarî para cezası yaptırımında 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu'nun 19. maddesindeki yaptırım maddesinin Anayasa Mahkemesi tarafından iptal edilmesi akabinde, 19. maddede sayılanların dışında kalan fiiller için verilecek olan cezayı düzenleyen 19. maddesinin yedinci fıkrasının, anılan fiile uygulanacak idarî para cezası yaptırımı için yasal dayanak olarak belirlenmesinin mümkün olup olmadığı açısından yapılan incelemede;

İdarî yaptırımlar ve idarî para cezaları idarenin bir yargı kararına gerek olmaksızın, yasaların açıkça verdiği bir yetkiye dayanarak, idare hukukuna özgü yöntemlerle, doğrudan doğruya bir işlem ile uyguladığı yaptırımlarla verdiği cezalardır. 5326 sayılı Kabahatler Kanunu'na göre hangi fiillerin kabahat oluşturduğu, kanunda açıkça tanımlanabileceği gibi, kanunun kapsam ve koşulları bakımından belirlediği çerçeve hükmün içeriği, idarenin genel ve düzenleyici işlemleriyle de doldurulabilecek, fakat kabahat karşılığı olan yaptırımların türü, süresi ve miktarı ancak kanunla belirlenecektir.

Esasen ceza hukukunu ilgilendiren suçta kanunîlik ve cezada kanunîlik ilkeleri ceza hukukundan kabahatler hukukuna sirayet etmiştir. İdarenin düzenleyici işlemleriyle suç ve ceza içeren hükümler ihdas edip edemeyeceği açısından, idareye genel ve düzenleyici işlemlerle, kanunla çizilen çerçeve hükmün içeriğini hangi kabahatlerin yaptırım gerektireceği konusunda doldurma yetkisi verilmiştir. Fakat kabahatler karşılığında uygulanacak idarî yaptırımlar ise ancak kanunla düzenlenecektir.

Dava konusu işlemin tesis edildiği tarih itibarıyla 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu'nun "İdarî para cezaları" başlıklı 19. maddesinde, bir kısım fiillere yönelik idarî para cezaları fıkralar hâlinde sayıldıktan sonra, yukarıda belirtilenlerin dışında kalan, ancak bu Kanun'un getirdiği yükümlülüklere uymayanlara Kurumca bin beş yüz Türk Lirasından yetmiş bin Türk Lirasına kadar idarî para cezası verileceği kurala bağlanmıştır. Kanun koyucunun bu düzenlemeyle, Kanun'a aykırı hiçbir fiilin yaptırımsız kalmamasını sağlamayı amaçladığı görülmektedir.

Somut olayda, Anayasa Mahkemesi'nin 03/05/2016 tarih ve 29701 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan 07/04/2016 tarih ve E:2015/109, K:2016/28 sayılı kararıyla; 5015 sayılı Kanun'un 6455 sayılı Kanun'un 44. maddesiyle değiştirilen 19. maddesinin ikinci fıkrasının (c) bendinin "Aşağıdaki hâllerde sorumlulara sekiz yüz elli bin Türk Lirası idarî para cezası verilir:" bölümünün, 8. maddesinin ikinci fıkrasının (a) bendi yönünden Anayasa'ya aykırı bulunarak iptal edilmesine ve iptal hükmünün de kararın Resmî Gazete'de yayımlanmasından başlayarak dokuz ay sonra yürürlüğe girmesine karar verilmiştir.

Anayasa Mahkemesi tarafından verilen 07/04/2016 tarihli iptal kararının yürürlüğü 03/05/2016 tarihinden itibaren dokuz ay ertelenmesine rağmen bu süre içerisinde, iptal edilen kısma ilişkin yeni bir yasal düzenleme yürürlüğe girmemiştir. Bu nedenle, davalı idare tarafından, dağıtıcısı dışında akaryakıt ikmal etmek fiilini işlediğinden bahisle davacı hakkında 5015 sayılı Kanun'un 19. maddesinin yedinci fıkrası gereğince idarî para cezası uygulanmıştır.

5015 sayılı Kanun'un Anayasa'ya aykırı bulunarak iptal edilen hükmü, bayilerin, bayisi olduğu dağıtıcı dışında başka bir dağıtıcıdan ve onların bayilerinden akaryakıt ikmali yapılmamasına yönelik yükümlülüğe ilişkin olmayıp, bu yükümlülüğe aykırılık nedeniyle verilecek idari para cezasının maktu olarak düzenlenmesinin adalet ve hakkaniyet ilkeleriyle bağdaşmayacağından, bu fiili işleyenler hakkında uygulanacak ceza maddesine ve miktarına yönelik bir iptal kararı olduğu, söz konusu yükümlülüğe aykırı davranan bayiler hakkında Kurumca ilgili mevzuat hükümleri dikkate alınarak işlem tesis edilebileceği açıktır.

Bu itibarla, dağıtıcısı dışında akaryakıt ikmal etmeme yükümlülüğüne ilişkin olarak bu yükümlülüğün hukuka aykırı olduğundan bahisle verilmiş bir iptal kararı bulunmadığından, belirtilen yükümlülüğe riayet etmeyen bayilere, bu ihlal nedeniyle verilecek cezayı özel olarak ayrıca düzenleyen kanun maddesinin iptali nedeniyle oluşan hukukî durum dikkate alındığında, Kanun'un 19. maddesinde özel olarak sayılmayan ihlâller nedeniyle uygulanacak cezaları düzenleyen aynı maddenin yedinci fıkrası uyarınca idarî para cezası verilmesinde hukuka aykırılık, işlemin iptali yönündeki İdare Mahkemesi kararına yönelik istinaf başvurusunun yukarıda belirtilen gerekçeyle reddine dair temyize konu Bölge İdare Mahkemesi kararında hukukî isabet bulunmamaktadır.