Danıştay 13. Daire E.2019/444 K.2023/5727

Dava konusu istem: Dağıtıcı lisansı sahibi davacı şirketin, 2010 yılı içerisinde … tarih ve … sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu (Kurul) kararının 4. maddesinde belirtilen yükümlülükleri yerine getirip getirmediği konusunda herhangi bir bildirimde bulunmadığından bahisle 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu'nun 19. maddesinin üçüncü fıkrası uyarınca 57.232,00-TL idari para cezası verilmesine ilişkin … tarih ve … sayılı Kurul kararının iptali istenilmiştir.

İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: ... İdare Mahkemesi'nce verilen … tarih ve E:…, K:… sayılı kararda; davacının … tarihli ve … sayılı Kurul Kararı'nın mülga ve yürürlükte bulunan 4. maddesinin ilgili bentlerinde öngörülen yükümlülüklerine ilişkin bildirimleri yapmadığı ve bu durumun ilgili mevzuat hükümlerine aykırılık teşkil ettiği açık ise de, davalı idare tarafından idari para cezasının hangi nedenle üst sınırdan verildiğinin somut bilgi ve belgelerle ortaya konulmadığı, ayrıca bu konuda herhangi bir açıklama da getirilmediği göz önünde bulundurulduğunda, herhangi bir kriter gözetmeksizin salt takdir yetkisinden hareketle Kanun'da öngörülen üst sınırdan idari para cezası verilmesine ilişkin dava konusu işlemde hukuka uygunluk bulunmadığı sonucuna varılmıştır.

Belirtilen gerekçelerle hukuka aykırı bulunan dava konusu işlemin iptaline karar verilmiştir.

Bölge İdare Mahkemesi kararının özeti:. Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesi'nce; dağıtıcı lisansı sahibi davacı şirketin, kendi markası altında faaliyet gösteren bayilerinin kalite kontrol izlemesini yapmak ve tek elden satış sözleşmesine uygun hareket edip etmediklerini denetlemek yükümlülüğü kapsamında bayilerinde kaçak akaryakıt satışının yapılmasını önleyen ve teknolojik yöntemleri de içeren istasyon otomasyon sistemi kurması,

merkez bağlantısı olan bu sistemin kesintisiz olarak Kurum'un ve ilgili diğer kamu kurum ve kuruluşlarının görevlerinin gerektirdiği ölçüde erişimine imkan sağlayan uzaktan erişim sistemini ve bildirim sistemi aracılığıyla göndermesi gereken bildirimleri, otomasyon sistemi kılavuzuna göre oluşturup Kuruma sunmakla ilgili yükümlülükleri yerine getirmesi ve sonucundan kuruma bilgi vermesi Kurum tarafından yazılı olarak kendisine bildirilmesine karşın yükümlülükleri yerine getirip getirmediği konusunda herhangi bir bildirimde bulunmayarak anılan mevzuat hükümlerine aykırı davrandığı,

bu itibarla, dava dosyasında yer alan soruşturma raporu ile diğer bilgi ve belgeler ile davacının eyleminin niteliği ve ağırlığı göz önünde bulundurulduğunda 5015 sayılı Kanun'un 19. maddesinin üçüncü fıkrasında belirlenen idari para cezasının üst sınırından verilmesine ilişkin dava konusu işlemde hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.

Belirtilen gerekçelerle, davalı tarafın istinaf başvurusunun kabulü ile Mahkeme kararının kaldırılmasına ve esastan incelenen davanın reddine karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI

Davacı tarafından, davalı idarenin neden üst sınırdan idari para ceza verildiğini objektif kriterlere göre açıklaması gerektiği, aynı fiil sebebiyle tesis edilen idari para cezasının iptaline dair kesinleşmiş yargı kararı varken tekrar yaptırım uygulanmasının hukuka aykırı olduğu, yürürlükte olmayan hükümler nedeniyle idari para cezası tesis edilemeyeceği, ihlâl edildiği ileri sürülen hükmün tamamen değiştiği ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI

Davalı idare tarafından savunma verilmemiştir.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …'UN DÜŞÜNCESİ : Davacı şirkete idarî para cezası verilmesine ilişkin Kurul kararının iptali istemiyle açılan davada, idari para cezasına esas alınan fiilin cezalandırılabilmesi açısından, soruşturma zamanaşımı süresinin dolup dolmadığı hususunun irdelenmesi gerekmektedir.

20/12/2003 tarih ve 25322 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu'nda zamanaşımına ilişkin bir düzenleme bulunmadığı için, bu kanun uyarınca verilecek idarî para cezalarında uygulanacak zamanaşımında genel kanun olan Kabahatler Kanunu'ndaki düzenlemelerin dikkate alınması gerektiği açıktır.

31/03/2005 tarih ve 25772 (Mükerrer) sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak 01/06/2005 tarihinde yürürlüğe giren 5326 sayılı Kabahatler Kanunu'nun 2. maddesinde, "Kabahat" deyiminin Kanun'un karşılığında idarî yaptırım uygulanmasını öngördüğü haksızlık anlamına geldiği belirtilmiş; 3. maddesinde, bu Kanun'un idarî yaptırım kararlarına karşı kanun yoluna ilişkin hükümlerinin diğer Kanunlarda aksine hüküm bulunmaması hâlinde, diğer genel hükümlerinin idarî para cezası ve mülkiyetin kamuya geçirilmesi yaptırımını gerektiren bütün fiiller hakkında uygulanacağı kurala bağlanmıştır.

Anılan Kanun'un genel hükümleri arasında yer alan "Soruşturma Zamanaşımı" başlıklı 20. maddesinin birinci fıkrasında, soruşturma zaman aşımının dolması hâlinde kabahatten dolayı kişi hakkında idarî para cezasına karar verilemeyeceği, ikinci fıkrasında, zamanaşımının a) Yüzbin Türk Lirası veya daha fazla idarî para cezasını gerektiren kabahatlerde beş, b) Ellibin Türk Lirası veya daha fazla idarî para cezasını gerektiren kabahatlerde dört, c) Ellibin Türk Lirasından az idarî para cezasını gerektiren kabahatlerde üç yıl olduğu, dördüncü fıkrasında ise, zamanaşımı süresinin kabahate ilişkin tanımdaki fiilin işlenmesiyle veya neticenin gerçekleşmesiyle işlemeye başlayacağı kurala bağlanmış ve fakat zamanaşımını kesen veya durduran herhangi bir düzenlemeye Kanun metninde yer verilmemiştir.

"Zamanaşımı engelleri" olarak da ifade edilen zamanaşımını durduran veya kesen sebepler istisnai olup kural zamanaşımı süresinin engelsiz devam etmesidir. Bu nedenle, zamanaşımı engelleri tahdidi olup yorum yoluyla genişletilmesi mümkün bulunmamaktadır.

Dosyanın incelenmesinden; davacı şirketin, 2010 yılı içerisinde 27/06/2007 tarih ve 1240 sayılı Kurul kararının 4. maddesinde belirtilen yükümlülüklere ilişkin bildirimleri yerine getirmediğinden bahisle davacı hakkında idari para cezası uygulandığı,

bu işlemin iptali istemiyle Dairemizin 2012/1222 esasına kayden açılan davada, davacı şirketten savunma istenilmesine ilişkin Kurul kararına konu "yükümlülükleri yerine getirmemek" olarak belirtilen fiil ile davalı idarece idarî para cezası yaptırımına esas alınan "yükümlülüklere ilişkin bildirimleri yapmamak" olarak tanımlanan fiilin birbirinden farklı fiiller olduğu ve davacı şirketten bu şekilde savunma istenilmesinin savunma hakkının kısıtlanması nitelinde olduğundan bahisle işlemin iptaline karar verildiği,

bunun üzerine tesis edilen dava konusu Kurul kararının yargı mercii tarafından iptal edilen bu işlemin yeniden ele alınmasına ilişkin olduğu anlaşılmaktadır.

Zamanaşımı süresi geçirilmeden verilmiş bir idari yaptırım kararının idari yargı yerlerince aynı konuda yeniden işlem tesisini gerektirecek biçimde iptali üzerine zamanaşımı süresi işlemeyeceği ileri sürülebilecek olsa da, ne 5015 sayılı Kanun'da ne de 5326 sayılı Kanun'un 20. maddesinde soruşturma zamanaşımını durduran yahut kesen bir neden düzenlenmediğinden ve zamanaşımı engellerinin yorum yoluyla genişletilmesi mümkün olmadığından ve nihayet iptal kararlarının geçmişe etkili niteliği gereği ortada daha önce tesis edilmiş bir idarî işlemin de varlığından söz edilmesi mümkün olmadığından, bu iddiaya itibar edilmemesi gerekmektedir.

Açıklanan nedenlerle, dava konusu işlemin iptaline ilişkin İdare Mahkemesi kararına yönelik istinaf başvurusunun kabulü ile Mahkeme kararının kaldırılması ve davanın reddi yolundaki temyize konu kararın bozulması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesi'nce, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE

ESAS YÖNÜNDEN

MADDİ OLAY

Dağıtıcı lisansı sahibi davacı şirketin, 2010 yılı içerisinde 27/06/2007 tarih ve 1240 sayılı Kurul kararının 4. maddesinin 1. fıkrasının (c), (d) ve (e) bentlerinde belirtilen yükümlülükleri yerine getirip getirmediği konusunda herhangi bir bildirimde bulunmadığından bahisle 5015 sayılı Kanunun 19. maddesinin üçüncü fıkrası 57.232,00-TL idari para cezası verilmesine ilişkin … tarih ve … sayılı Kurul kararı alınmış, anılan kararın iptali istemiyle bakılan dava açılmıştır.

İLGİLİ MEVZUAT

5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu'nun işlem tarihinde yürürlükte bulunan hâliyle 19. maddesinde idarî para cezaları, "İdarî yaptırımlar" başlıklı 20. maddesinde ise esas olarak piyasa faaliyetinin (geçici veya süresiz) durdurulması ve lisans iptali hususları düzenlenmiştir. 7164 sayılı Maden Kanunu ile Bazı Kanunlarda ve Kanun Hükmünde Kararnamede Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun'un 36. maddesi ile, 5307 sayılı Kanun'un 17. maddesi, "İdarî yaptırımlar; tedbirler, lisans iptalleri ve idarî para cezalarından oluşur. (...) Bu Kanuna göre idarî yaptırımlar aşağıdaki usulde yürütülür:

a) Lisans sahibi kişiler hakkında bu Kanuna, ikincil mevzuata veya lisans hükümlerine, Kurul kararlarına aykırı davranılması hâlinde. Kurul tarafından belirlenen niteliği itibarıyla düzeltme imkânı olan fiiller için ilgilisine Kurum veya Kurumca yetkilendirilen kuruluşlar tarafından, otuz gün içerisinde aykırılığın giderilmesi, aksi hâlde hakkında geçici durdurma yapılabileceği ihtar edilir.

Verilen ihtar süresi sonunda mevzuata aykırı durumu devam ettirenlerin ilgili piyasa faaliyeti altmış gün süre ile geçici olarak durdurulur. Niteliği itibarıyla düzeltme imkânı olan fiilin tespit tarihinden itibaren iki yıl içerisinde tekrar edilmesi hâlinde ise ihtar işlemi uygulanmaksızın ilgili piyasa faaliyeti altmış gün süre ile geçici olarak durdurulur.

Geçici durdurma süresince, tehlikeli eylemin veya kötüniyetin veya ürünlerde zarar oluşmasının önlenmesi ile faaliyetin durdurulmasına neden olan durumun ortadan kaldırılmasına ilişkin faaliyetler dışında hiçbir piyasa faaliyeti yapılamaz. Geçici durdurma süresi sonunda da tespit edilen aykırılıklar giderilmezse, faaliyetin durdurulmasına devam edilerek soruşturma başlatılır ve gerekli idari yaptırımlar uygulanır. (...)" şeklinde değiştirilmiştir.

7164 sayılı Kanun'un 34. maddesi ile 5015 sayılı Kanun'a eklenen Geçici 6. maddenin birinci fıkrasında, "Bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten önce Kurulca idari para cezası verilmemiş olan ve Kurul tarafından belirlenen niteliği itibarıyla düzeltme imkânı bulunan fiiller için, 20'nci maddenin ikinci fıkrasının (a) bendinde belirtilen ihtar yapıldıktan sonra sonucuna göre gerekirse idari soruşturma başlatılarak yaptırımlar uygulanır. Bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten önce lisansı sonlandırılan veya iptal edilenler hakkında düzeltme imkânı bulunan fiiller için herhangi bir idari işlem tesis edilmez." kuralına yer verilmiştir.

Öte yandan, 5326 sayılı Kabahatler Kanunu'nun 2. maddesinde, "Kabahat" deyiminin, Kanun'un karşılığında idarî yaptırım uygulanmasını öngördüğü haksızlık anlamına geldiği. 3. maddesinde, bu Kanun'un, idarî yaptırım kararlarına karşı kanun yoluna ilişkin hükümlerinin, diğer kanunlarda aksine hüküm bulunmaması hâlinde, diğer genel hükümlerinin, idarî para cezası ve mülkiyetin kamuya geçirilmesi yaptırımını gerektiren bütün fiiller hakkında uygulanacağı.

"Zaman bakımından uygulama" başlıklı 5. maddesinde, 26/09/2004 tarih ve 5237 sayılı Türk Ceza Kanunu'nun zaman bakımından uygulamaya ilişkin hükümlerinin kabahatler bakımından da uygulanacağı, kabahatler karşılığında öngörülen idarî yaptırımlara ilişkin kararların yerine getirilmesi bakımından ise derhâl uygulama kuralının geçerli olduğu; bu maddenin atıf yaptığı 5237 sayılı Kanun'un 7. maddesinin ikinci fıkrasında, suçun işlendiği zaman yürürlükte bulunan kanun ile sonradan yürürlüğe giren kanunların hükümleri farklı ise, failin lehine olan kanunun uygulanacağı ve infaz olunacağı kurala bağlanmıştır.

5015 sayılı Kanun'un 20. maddesinde yer verilen kural kapsamında 14/03/2019 tarih ve 8487-3 sayılı Kurul kararı ile, "Enerji Piyasası Bildirim Yönetmeliği kapsamında petrol piyasasına ilişkin bildirimlerin süresi içerisinde yapılmaması" niteliği itibarıyla düzeltme imkânı bulunan fiiller arasında sayılmıştır.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME

7164 sayılı Kanun'la yapılan değişiklikten önce, 5015 sayılı Kanun'un 19. maddesinde idarî para cezaları, 20. maddesinde ise diğer yaptırımlar düzenlenmiş olup, idarî para cezalarının da idarî yaptırım oldukları hususunda tereddüt bulunmamakla birlikte, 5015 sayılı Kanun'da idarî para cezaları ile diğer yaptırımlar farklı usûl ve esaslara bağlanmıştır.

Bu bağlamda 5015 sayılı Kanun'un 19. maddesinde, 15 günlük süre içerisinde aykırılığın giderilmesi yönünde yapılması gereken ihbar, idarî para cezası verilebilmesinin ön şartı olarak belirtilmediği hâlde, idarî para cezası dışındaki idarî yaptırımları düzenleyen 20. maddesinin önceki metninde, lisans iptali için aykırılığın giderilmesi yönünde 15 günlük süre tanıyan ihbar yapılması zorunlu görülmüştür.

Daha da önemlisi, ilgiliye verilen 15 günlük süre içerisinde aykırılıklar giderildiği takdirde piyasa faaliyetinin geçici olarak durdurulmasına karar verilemeyeceği anlaşılmakla birlikte, söz konusu aykırılığın verilen süre içerisinde giderilmiş olması idarî para cezası verilmesine engel değildir.

Başka bir anlatımla, ilgilinin mevzuata aykırı fiili hem idarî yaptırım uygulanmasını hem de idarî para cezası verilmesini gerektiriyorsa, aykırılığın verilen süre içerisinde giderilmesi durumunda ilgilinin piyasa faaliyetinin geçici olarak durdurulması ve lisans iptali gibi yaptırımlar uygulanmayacak, ancak söz konusu mevzuata aykırılık nedeniyle idarî para cezası uygulanabilecektir.

Değişiklikten sonra ise, 5015 sayılı Kanun'un 20. maddesinde yapılan yeni düzenleme ile, idarî yaptırımlar sayılmış ve idarî para cezalarının da 20. maddedeki hükme tâbi olacağı belirtilmiştir.

Bu itibarla, 19. maddede yer verilen idarî para cezalarına ilişkin fiillerden Kurul tarafından belirlenen "niteliği itibarıyla düzeltme imkânı olanlar" için otuz günlük süre içerisinde aykırılığın giderilmesi, aksi hâlde hakkında geçici durdurma yapılabileceğinin ihtar edileceğine ilişkin düzenlemenin, idarî para cezaları yönünden cezalandırılmadan önce mevzuata aykırı davranışta bulunan kişi veya kişilere söz konusu aykırılığın ortadan kaldırılması için tanınmış bir imkân olduğu, bu yönüyle ihtarın kişinin cezalandırılabilmesine ilişkin bir ön şart teşkil ettiği ve anılan Kanun değişikliğinin failin lehine olduğu anlaşılmaktadır.

Bu bağlamda, niteliği itibarıyla düzeltme imkânı bulunan fiilleri işleyenlerin önceki kanun döneminde doğrudan idarî para cezasına muhatap oldukları hâlde, söz konusu kanun değişikliğinden sonra aynı fiilleri işleyenlerin ihlâlin ortadan kaldırılması hususunda ihtar edilmelerinin öngörülmesi, böylelikle ihtar edilen kişilerin söz konusu ihlâli ortadan kaldırarak ceza almaktan kurtulabilmelerine imkân tanınması karşısında, ihtar müessesesinin maddî hukuka etkisinin bulunduğu ve lehe kanun kapsamında belirtilen fiilleri önceki kanun döneminde işleyenler yönünden de geçmişe etkili olarak uygulanması gerektiği sonucuna varılmaktadır.

Diğer taraftan, 7164 sayılı Kanun'un 34. maddesi ile 5015 sayılı Kanun'a eklenen Geçici 6. maddenin birinci fıkrasında, bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten önce Kurulca idarî para cezası verilmemiş olan ve niteliği itibarıyla düzeltme imkânı bulunan fiilleri işleyenler için nasıl bir usûl izleneceği öngörülmüş; ikinci fıkrasında ise maddenin yürürlüğe girdiği tarihten önce Kurul tarafından karara bağlanmış idarî para cezalarının tahsiline ilişkin kurallara yer verilmiştir.

Söz konusu Geçici maddede, niteliği itibarıyla düzeltme imkânı bulunan fiilleri kanun değişikliğinden önce işleyen ve haklarında idarî para cezası uygulanan kişiler yönünden ne gibi bir işlem yapılacağı açıklanmamış olmakla birlikte, yeni düzenlemede yer alan ihtar müessesesi lehe kanun niteliğinde olduğundan, yargı aşamasındaki idarî para cezaları ile ilgili olarak yargı yerleri tarafından lehe kanun hükümlerinin belirtilen kişiler hakkında da uygulanması gerektiği açıktır.

Tüm bu hususlar bir arada değerlendirildiğinde, 5015 sayılı Kanun'da yapılan değişiklik uyarınca alınan düzenleyici Kurul kararıyla niteliği itibarıyla düzeltme imkânı olan fiiller arasında sayılan Enerji Piyasası Bildirim Yönetmeliği kapsamında petrol piyasasına ilişkin bildirimlerin süresi içerisinde yapılmaması fiili nedeniyle idarî para cezası verilmeden önce ihtarda bulunma şartının yerine getirilmesi ve lehe kanun niteliği taşıyan söz konusu kuralın davacıya da uygulanması zorunludur.

Bu itibarla, dava konusu işlemin iptali yolundaki İdare Mahkemesi kararına yönelik istinaf başvurusunun kabulü ile Mahkeme kararının kaldırılması ve davanın reddine ilişkin temyize konu Bölge İdare Mahkemesi kararının bozulması gerekmektedir.