Danıştay 13. Daire E.2019/583 K.2024/2290

Dava konusu istem: Davacı şirket tarafından, Hazine Müsteşarlığı ile GSM şirketleri arasında imzalanan "Müsteşarlık Hizmet Binasında GSM Alt Yapısının Güçlendirilmesine İlişkin Protokol" gereği Ankara ili, Çankaya ilçesi, ... Mahallesi'nde bulunan ... ada, ... parsel numaralı taşınmaz üzerindeki müsteşarlık hizmet binası içindeki baz istasyonunun kurulduğu 2 m²'lik alanın davacı şirket tarafından 22/05/2014-31/05/2016 tarihleri arasında kullanımına yönelik tahakkuk ettirilen 162.192,00-TL'nin ödenmesi gerektiğinin bildirimine ilişkin Ankara Valiliği Defterdarlık Milli Emlak Dairesi Başkanlığı'nın ... tarih ve ... sayılı işleminin iptali istenilmiştir.

İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: ...İdare Mahkemesi'nce verilen ... tarih ve E:..., K:...sayılı kararda; kullanım bedeline konu olan bina içi baz istasyonunun, Hazine Müşteşarlığı ile davacı şirket arasında imzalanan protokol kapsamında hukuken geçerli bir izne dayanılarak kurulduğu, tarafların kendi iradeleri ile protokolün sona erdirildiği ve sonrasında davacı şirket tarafından bina içi baz istasyonunun sökülerek kaldırıldığı;

Bu itibarla, uyuşmazlık konusu alanın 22/05/2014-31/05/2016 tarihleri arasında kiralama ve işgal olmaksızın Hazine Müşteşarlığı ile davacı şirket arasında imzalanan protokol kapsamında kullanıldığı anlaşıldığından, kullanım bedeli tahakkukuna ilişkin dava konusu işlemde hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.

Öte yandan, davacı şirket tarafından uyuşmazlık konusu döneme ilişkin hesaplanan kullanım bedeli miktarının fahiş olduğu ileri sürülmüş ise de, Mahkemelerinin 07/03/2018 tarihli ara kararına istinaden davalı idarece verilen cevaptan, dava konusu işlemin miktara ilişkin kısmının hukuka uygun belirlendiği görüldüğünden bu iddiaya itibar edilmediği belirtilmiştir.

Belirtilen gerekçelerle dava konusu işlem hukuka uygun bulunarak davanın reddine karar verilmiştir.

Bölge İdare Mahkemesi kararının özeti: ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesi'nce; istinaf başvurusuna konu İdare Mahkemesi kararının usûl ve hukuka uygun olduğu ve davacı tarafından ileri sürülen iddiaların söz konusu kararın kaldırılmasını sağlayacak nitelikte görülmediği belirtilerek 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 45. maddesinin 3. fıkrası uyarınca istinaf başvurusunun reddine karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI

Davacı tarafından, uyuşmazlık konusu döneme ilişkin davalı idare ile şirketleri arasında imzalanmış bir kira sözleşmesinin bulunmadığı, Hazine Müşteşarlığıyla imzalanan protokol kapsamında, söz konusu alanın şirketlerine bedelsiz olarak tahsis edildiği, ortada kira sözleşmesi bulunmadığı hâlde kullanım bedeli tahakkuk ettirilmesine ilişkin işlemde hukuka uygunluk bulunmadığı, bir an için şirketlerinden söz konusu döneme ilişkin kullanım bedeli ödenmesi istenebileceği kabul edilse bile, bu bedelin ecrimisil olarak talep edilmesi gerektiği, dava konusu işlemin kullanım bedeli olarak tahakkuk ettirilmesi nedeniyle ecrimisile ilişkin sağlanan %35'lik indirim imkânını kullanamadıkları, belirlenen bedelin fahiş olduğu, emsal bedellerin dikkate alınmadığı ileri sürülmüştür.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI

Davalı idare tarafından, Bölge İdare Mahkemesi kararının usûl ve hukuka uygun olduğu belirtilerek istemin reddi gerektiği savunulmuştur.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ ...'İN DÜŞÜNCESİ

Temyiz isteminin kabulü ile Bölge İdare Mahkemesi kararının bozulması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesi'nce, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE

USÛL YÖNÜNDEN

MADDİ OLAY

Ankara ili, Çankaya ilçesi, ... Mahallesi'nde bulunan ... ada, ... parsel numaralı taşınmaz üzerindeki müsteşarlık binasında GSM alt yapısının güçlendirilmesine ilişkin davacı şirketin de aralarında yer aldığı GSM şirketleri ile Hazine Müsteşarlığı arasında 22/05/2014 tarihli "Müsteşarlık Hizmet Binasında GSM Alt Yapısının Güçlendirilmesine İlişkin Protokol" imzalanmıştır. Anılan protokole istinaden, davacı şirket tarafından müsteşarlık binasında, bina içi baz istasyonu kurulmuştur.

Hazine Müsteşarlığı'nın ... tarih ve ... sayılı yazısı ile protokole ilişkin süreç belirtildikten sonra bina içi baz istasyonunun kurulduğu alanın kiraya verilip verilmeyeceğinin değerlendirmesi gerektiğinin davalı idareye bildirilmesi üzerine davalı idarece davacı şirkete gönderilen ... tarih ve ... sayılı yazıyla, söz konusu alanın 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu'nun 51/g maddesi uyarınca pazarlık usûlüyle kiraya verileceği belirtilerek davacı şirket anılan ihaleye davet edilmiştir. Bunun üzerine davacı şirketçe, tahmin edilen yıllık kira bedelinin yüksek olduğu belirtilerek konunun yeniden değerlendirilmesi davalı idareden talep edilmiştir.

Davalı idare tarafından, konu tekrar değerlendirilmiş ve davacı şirkete ... tarih ve ... sayılı ihaleye davet yazısı gönderilmiştir. Bu yazıya istinaden davacı şirket tarafından verilen cevapta, tahmin edilen yıllık kira bedelinin çok yüksek olması nedeniyle ihaleye katılamayacakları, sistemin demonte edilerek binanın boşaltılacağı belirtilmiştir.

24/05/2016 tarihinde gerçekleştirilen ihaleye iştirak eden olmadığından ihale komisyonu kararıyla dosyanın ihale birimine iadesine karar verilmiştir.

Davacı şirket tarafından, 31/05/2016 tarihinde müsteşarlık hizmet binasındaki baz istasyonu sisteminin sökülmesi üzerine davalı idarece tesis edilen ... tarih ve ... sayılı dava konusu işlem ile bina içi baz istasyonunun kurulduğu alanın davacı şirketçe kullanımına yönelik 22/05/2014-31/05/2016 tarihleri arasındaki dönem için hesaplanan 162.192,00-TL kullanım bedelinin 30 gün içinde ödenmesi, aksi takdirde bu bedelin yasal yollardan tahsili için işlem başlatılacağı davacı şirkete bildirilmiştir.

Bunun üzerine, davacı şirket tarafından kullanım bedeli tahakkuk ettirilmesine ilişkin dava konusu işlemin iptali istemiyle bakılan dava açılmıştır.

İLGİLİ MEVZUAT

2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun "Kapsam ve nitelik" başlıklı 1. maddesinin birinci fıkrasında, "Danıştay, bölge idare mahkemeleri, idare mahkemeleri ve vergi mahkemelerinin görevine giren uyuşmazlıkların çözümü, bu Kanun'da gösterilen usûllere tâbidir."; "Görevli olmayan yerlere başvurma" başlıklı 9. maddesinde, "1. Çözümlenmesi Danıştay'ın, idare ve vergi mahkemelerinin görevlerine girdiği hâlde, adli yargı yerlerine açılmış bulunan davaların görev noktasından reddi hâlinde, bu husustaki kararların kesinleşmesini izleyen günden itibaren otuz gün içinde görevli mahkemede dava açılabilir. Görevsiz yargı merciine başvurma tarihi, Danıştay'a, idare ve vergi mahkemelerine başvurma tarihi olarak kabul edilir.

2. Adli yargı yerlerine açılan ve görevsizlik sebebiyle reddedilen davalarda, görevsizlik kararının kesinleşmesinden sonra birinci fıkrada yazılı otuz günlük süre geçirilmiş olsa dahi, idari dava açılması için öngörülen süre henüz dolmamış ise bu süre içinde idari dava açılabilir."; "Dilekçeler üzerine ilk inceleme" başlıklı 14. maddesinin üçüncü fıkrasının (a) bendinde, dava dilekçelerinin görev ve yetki yönünden ilk incelemeye tâbi tutulacağı; "İlk inceleme üzerine verilecek karar" başlıklı 15. maddesinin birinci fıkrasının (a) bendinde ise, "adlî yargının görevli olduğu konularda açılan davaların reddine karar verileceği" kuralları yer almaktadır.

HUKUKÎ DEĞERLENDİRME

Görev, bir davanın konusu itibarıyla hangi mahkeme tarafından görüleceğinin belirlenmesine ilişkindir. 2577 sayılı Kanun'un 14. ve 15. maddeleri uyarınca görev ve yetki ilk inceleme aşamasında gözetilecek hususlardan olup, adlî yargının görevli olduğu konularda açılan davaların reddine, idarî yargının görevli olduğu konularda ise görevli veya yetkili olmayan mahkemeye açılan davanın görev veya yetki yönünden reddedilerek dava dosyasının görevli veya yetkili mahkemeye gönderilmesine karar verilir.

Bu nedenle, davanın idarî bir dava olup olmadığının tespit edilmesi gerekmektedir. Bu hususta, adlî-idarî yargı görev ayrımının kıstaslarının araştırılması önem arz etmektedir. Zira, söz konusu kıstasların neler olduğu mer'i mevzuatımızda düzenlenmemiştir. Ancak, doktrinde kabul edilen bazı kıstaslar mevcuttur. Bu kıstaslardan biri de, maddi olaya uygulanacak kanunun niteliğidir. Eğer uyuşmazlık konusu olaya uygulanması gereken kanun, kamu hizmetlerinin ihdas ve yürütülmesi ile ilgiliyse davanın idarî yargının görevinde olduğu anlaşılmaktadır (Aydın H. Tuncay, Orhan Özdeş, Recep Başpınar, Yüzyıl Boyunca Danıştay, 1968, Ankara, s. 652).

Gerek öğretide gerekse yargı kararlarında idarenin idarî fonksiyonuna girdiği kabul edilen işlem ve eylemleri ile sözleşmelerinden doğan uyuşmazlıkların idarî yargı yerinde çözümlenmesi gerektiği ifade edilmektedir. Ancak idarenin her tür işlem ve eyleminden kaynaklanan uyuşmazlıkların idarî yargının görev alanına girdiği de söylenemeyecektir. İdarenin kimi eylem ve işlemlerinin yargısal denetimi, kanun koyucunun açık düzenlemesi sonucu adlî yargıya tâbi kılınabilir.

Mahkemenin önüne gelen bir davada esas incelemesi yapıp karar verebilmesi için, o davaya bakma konusunda görevli ve yetkili olması gerekmektedir. Başka bir ifadeyle mahkemeler, görevine girmeyen konuda karar veremeyeceği gibi, görev ve yetkisi içindeki davaya bakmaktan da kaçınamaz (Anayasa, m. 36). Bir uyuşmazlık açısından hangi mahkemenin görevli olacağı hususu kamu düzenindendir ve bu husus kanunla belirlenir.

2577 sayılı Kanun'un 2. maddesinde, "İdarî dava türleri ve idarî yargı yetkisinin sınırı" başlığı altında idarî dava türleri, idarî işlemler hakkında yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden biri ile hukuka aykırı olduklarından dolayı iptalleri için menfaatleri ihlâl edilenler tarafından açılan iptal davaları;

idarî eylem ve işlemlerden dolayı kişisel hakları doğrudan muhtel olanlar tarafından açılan tam yargı davaları ve tahkim yolu öngörülen imtiyaz şartlaşma ve sözleşmelerinden doğan uyuşmazlıklar hariç, kamu hizmetlerinden birinin yürütülmesi için yapılan her türlü idarî sözleşmelerden dolayı taraflar arasında çıkan uyuşmazlıklara ilişkin davalar şeklinde düzenlenmiştir.

Bu bakımdan idarî yargının görev alanını belirleme açısından kanun koyucu, idarî işlem, idarî eylem ve idarî sözleşme gibi daha teknik ve somut kavramlara kanunda yer vermiştir.

Uyuşmazlık Mahkemesi, özellikle idarenin gerçekleştirdiği işlem ve eylemler açısından idarî yargının görevli olduğuna karar verebilmek için söz konusu işlem veya eylemde kamu gücünün ya da kamusal bir ayrıcalığın kullanılıp kullanılmadığını araştırmakta; diğer bir ifadeyle idarî işlem yahut idarî bir eylem olup olmadığına dikkat etmekte ve buna göre yargı yolunu belirlemektedir.

Uyuşmazlık Mahkemesi, önüne gelen uyuşmazlıklar ile ilgili olarak görevli yargı yolunu belirlerken, söz konusu idarî işlemi gerçekleştiren kurumun hukukî statüsünün yanı sıra, işlemin kamu gücüne dayanıp dayanmadığını esas olarak araştırmaktadır.

Uyuşmazlık Mahkemesi, önüne gelen uyuşmazlık açısından idarenin kamu gücüne dayalı, tek taraflı bir idarî işleminin bulunması durumunda, uyuşmazlığın idarî yargı düzeninde görüleceğine ilişkin pek çok karar vermiş, bu noktada idarî işlem kavramını yargı düzenini belirleme açısından bir ölçüt olarak benimsemiştir.

Mahkeme, söz konusu kavramı, "kamu idarelerinin kamu hizmetlerinin yürütülmesi sırasında tek yanlı irade açıklamalarıyla kamu hukuku esaslarına dayanarak ilgililerin hukukî durumlarını etkileyecek şekilde yaptıkları işlemler" şeklinde tanımlamış; bu bakımdan idarî işlemin unsurlarına ilişkin öğreti ile benzer bir tanıma yer vermiştir.

Mahkeme'nin vurguladığı bu tanım neticesinde idarenin re'sen, kamu gücünü kullanarak ve tek taraflı bir işlem tesis etmesi yeterli olup, bu bakımdan işlemin muhatabı olan kişinin herhangi bir açıklamada bulunması da gerekmemektedir.

Uyuşmazlık Mahkemesi, kamu idare ve kurumlarının, hizmetlerinin yürütülmesi sırasında tek yanlı irade açıklamalarıyla kamu hukuku esaslarına dayanarak ilgililerin hukukî durumlarını etkileyecek şekilde yaptıkları işlemleri idarî işlem; görev ve yetki alanlarına giren konularda hukuka uygun olarak yaptığı fiiller ile bu görevleriyle ilgili hareketsiz kalmalarını ise idarî eylem olarak tanımlamaktadır (Uyuşmazlık Mahkemesi, E:2016/507, K:2017/11, Karar Tarihi: 20/02/2017).

Uyuşmazlık konusu olayda, dava konusu işlem ile davacı şirketten ödenmesi istenilen kullanım hakkı bedelinin, davacı şirket ile Hazine Müsteşarlığı arasında 22/05/2014 tarihinde imzalanan protokol kapsamında, müsteşarlık binasında kurulan bina içi baz istasyonunun bulunduğu alanın davacı şirketçe 22/05/2014-31/05/2016 tarihleri arasında kullanımına yönelik olduğu ve uyuşmazlığın kaynağının anılan protokol hükümleri olduğu anlaşılmaktadır.

Öte yandan, davalı idarenin 09/11/2016 tarihli savunma dilekçesinde, davacı şirketten ödenmesi istenilen bedelin, ecrimisil niteliğinde olmadığı belirtilmiştir.

Bu kapsamda, davacı şirket ile Hazine Müsteşarlığı arasında özel hukuk hükümleri çerçevesinde imzalanan, her iki tarafa karşılıklı edimler yükleyen protokolden kaynaklanan davada, adlî yargı mercilerinin görevli olduğu sonucuna varılmıştır.

Bu itibarla, uyuşmazlığın görüm ve çözümünde adlî yargının görevli olduğu hususu gözetilerek davanın görev yönünden reddine karar verilmesi gerekirken, davanın reddine ilişkin İdare Mahkemesi kararına yönelik istinaf başvurusunun reddi yolundaki temyize konu Bölge İdare Mahkemesi kararında usûl hükümlerine uygunluk bulunmamaktadır.