Danıştay 13. Daire E.2020/1038 K.2024/5177

Dava konusu istem: Dağıtıcı lisansı sahibi davacı şirketin 01/04/2019-31/03/2020 tarihleri arası için yapmış olduğu dağıtıcılar arası akaryakıt ticaret izni başvurusunun reddine ilişkin... tarih ve ... sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu (Kurul) kararının iptali istenilmiştir.

İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: ... İdare Mahkemesince verilen ... tarih ve E:... , K... sayılı kararda; dağıtıcı lisansı sahibi olan davacı şirketin 08/02/2019 tarihinde EBİS aracılığıyla elektronik olarak bildirilerek dağıtıcılar arası akaryakıt ticareti yapmak üzere talepte bulunduğu, bu talebin, davacı tarafından EBİS üzerinden bildirilen miktarın (60.032 ton) gerçeği yansıtmayabileceği, bu nedenle 1240 sayılı Petrol Piyasasında Dağıtıcı Lisansı Sahiplerinin Bayi Denetimi Sistemine İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Kurul kararı kapsamında Kuruma iletilen veriler (otomasyon verilerinde 50.119 ton) dikkate alınarak yıllık 60.000 ton beyaz ürün satışı gerçekleştiremediğinden bahisle reddi üzerine bakılan davanın açıldığı;

Dağıtıcılar arası akaryakıt ticareti, izleme dönemi içinde asgari 60.000 ton beyaz ürün (benzin ve motorin) satışı gerçekleştirmiş dağıtıcı lisansı sahipleri tarafından yapılabileceği, 60.000 ton beyaz ürünün bayilere satıldığının tespiti halinde davacıya 7742 sayılı Kurul kararı uyarınca dağıtıcılar arası ticaret izninin verilmesi gerektiği, birçok dağıtıcı lisans sahibinin mali mevzuata uygun fatura düzenlemediği, düzenlenen faturalar karşılığı yüksek oranda iade faturası düzenlendiği,

gerçekte beyaz ürün satmadan fatura düzenleyerek satmış gibi görünebileceği ya da satış faturası sonrası bayilere iade faturası düzenletmek yoluyla dağıtıcılar arası arası ticaret izni kurallarını delebileceği şeklinde ...

Akaryakıt şirketi hakkında Vergi Denetim Kurulunca düzenlenen rapor dikkate alınarak genelleme yapılmak suretiyle bütün dağıtım şirketlerinin 60.000 ton satış yükümlülüğünün değerlendirilmesinde, 1240 sayılı Kurul kararı kapsamında otomasyon verilerinin kullanıldığı, izleme döneminde bayilere satışı gerçekleştirilen ancak bayiler tarafından satılmayan beyaz ürünler nedeniyle 60.000 ton satış yükümlülüğünün altına düşülmesi ihtimali karşısında otomasyon verilerinin dikkate alınmasının sağlıklı olmayacağı, diğer bir ifade ile izleme döneminde herhangi bir dağıtıcı firmanın bayisine 60.000 ton ve üzeri satış yapması,

bayinin ise 60.000 ton altında ürün satması durumunda, otomasyon sistemine bu verinin yansıyacağı, dolayısıyla 60.000 ton ve üzeri ürün satan dağıtıcı firmanın otomasyon verileri dikkate alınarak dağıtıcılar arası ticaret izninin hukuka aykırı bir şekilde verilmemesine yol açabileceği;

Bu durumda, davacı şirketin izleme döneminde gerçekleştirdiği beyaz ürün satış miktarına ilişkin etkin bir araştırma ve inceleme yapılmaksızın salt ... Akaryakıt Şirketi hakkında Vergi Denetim Kurulunca düzenlenen rapor dikkate alınarak genelleme yapılmak suretiyle 1240 sayılı Kurul kararının uygulanması gerektiği ve bu kapsamda otomasyon verilerindeki satış miktarının 60.000 tonun altında (50.119) kaldığından bahisle dağıtıcı lisans sahipleri arasında ticaret izni verilmesi istemiyle yapılan başvurunun reddi yolunda tesis edilen dava konusu işlemde hukuka uygunluk bulunmadığı sonucuna varılmıştır.

Belirtilen gerekçelerle hukuka aykırı bulunan dava konusu işlemin iptaline karar verilmiştir.

Bölge İdare Mahkemesi kararının özeti: ... Bölge İdare Mahkemesi ...İdari Dava Dairesince; istinaf başvurusuna konu İdare Mahkemesi kararının usul ve hukuka uygun olduğu ve davalı tarafından ileri sürülen iddiaların söz konusu kararın kaldırılmasını sağlayacak nitelikte görülmediği belirtilerek 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 45. maddesinin 3. fıkrası uyarınca istinaf başvurusunun reddine karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI

Davalı idare tarafından, dağıtıcı lisans sahiplerinin asgari yıllık 60.000 ton beyaz ürün (benzin, motorin) dağıtımı yapabilecek kapasite, donanım ve ekonomik güce sahip olmak zorunda olduğu, davacının EBİS bildirim sistemi üzerinden bildirimde bulunduğu, EBİS bildirim sisteminin düzeltmeye tabi olduğu, lisans sahiplerinin diledikleri an bildirimlerini değiştirebilecekleri, bu nedenle 60.000 ton beyaz ürün satışının değerlendirilmesinde 1240 sayılı Kurul kararı uyarınca otomasyon verilerinin esas alınmasının daha sağlıklı olacağı, bu nedenle yapılan yeniden değerlendirme sonrası davacının dağıtıcılar arası akaryakıt ticaret izni başvurusunun gerekli şartları taşımadığı ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI

Davacı tarafından savunma verilmemiştir.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ ...'NIN DÜŞÜNCESİ

Temyiz isteminin reddi ile Bölge İdare Mahkemesi kararının gerekçeli onanması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE

MADDİ OLAY

Dağıtıcı lisansı sahibi olan davacı şirket tarafından 01/04/2019-31/03/2020 faaliyet dönemi için dağıtıcılar arası akaryakıt ticareti yapmak üzere talepte bulunulması üzerine yapılan değerlendirmede, davacı şirket tarafından izleme dönemi içerisinde otomasyon sistemi üzerinden 50.119 ton beyaz ürün teslim yapılmış olmasına rağmen, EBİS bildirim sistemi üzerinden 60.032 ton beyaz ürün satışı bildirildiği tespit edilmiştir.

... tarih ve ... sayılı Vergi Denetim Kurulu Raporunun değerlendirme bölümünde konuya ilişkin "Mükellef kurum özelinden hareketle genelleme yapılarak diğer dağıtıcıların da gerçekte beyaz ürün satmadan fatura düzenleyerek satmış gibi görünebileceği, ya da satış faturası sonrası bayilere iade faturası düzenletmek yoluyla dağıtıcılar arası ticaret izin kurallarını delebileceği hususlarının Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu tarafından değerlendirilmesi gerektiği" yönünde görüş bildirilmiştir.

1240 sayılı "Petrol Piyasasında Dağıtıcı Lisansı Sahiplerinin Bayi Denetim Sistemine İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Kurul Kararı" kapsamında Kuruma iletilen ve anılan mevzuat gereği değiştirilmesi mümkün olmayan ve saha denetimlerini yürüten İçişleri Bakanlığı, Ticaret Bakanlığı ile Hazine ve Maliye Bakanlığı Gelir İdaresi Başkanlığı ve Vergi Denetim Kurulu ile anlık olarak paylaşılan otomasyon verisi üzerinden değerlendirilmesi sonucu, davacının izleme dönemi içerisinde gerçekleştirdiği beyaz ürün satış miktarı 60.000 tonun altında (50.119) kaldığından bahisle dağıtıcı lisans sahipleri arasında ticaret izni verilmesi için yaptığı başvuru... tarih ve ... sayılı Kurul kararı ile reddedilmiş, bunun üzerine anılan kararın iptali istemiyle bakılan dava açılmıştır.

İLGİLİ MEVZUAT

5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu'nun 2. maddesinin birinci fıkrasının 11. bendinde, "dağıtıcı", akaryakıt dağıtım yetkisi olan ve lisansına işlenmesi halinde depolama, taşıma, ihrakiye ve madeni yağ üretimi işlemleri yapabilen sermaye şirketi. 12. bendinde, "dağıtım", serbest kullanıcılara akaryakıt toptan satışı ve ikmali dahil bayilere akaryakıt satış ve ikmali faaliyetlerinin bütünü, şeklinde tanımlanmış.

3. maddesinin dokuzuncu fıkrasında, Kurumun, bu Kanunda tanınan yetkiler dahilinde; a) Lisans gerektiren faaliyet ve/veya işlemlerin kapsamları, b) Lisans ile kazanılan hak ve üstlenilen yükümlülükler, c) Lisans kapsamındaki faaliyetlerin kısıtlanması, d) Faaliyetin yürütülmesine ilişkin olarak özel şartlar belirlenmesi, konularında düzenlemeler yapmaya yetkili olduğu, 9. maddesinde, dağıtıcılar arası akaryakıt ticaretinin Kurulun iznine bağlı olduğu; dağıtıcıların lisans başvurularında asgari yıllık 60.000 ton beyaz ürün (benzin, motorin) dağıtım projeksiyonu ile bayi bilgilerini Kuruma vermek zorunda oldukları kurala bağlanmıştır.

Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin 17. maddesinin üçüncü fıkrasında ise, "Dağıtıcı lisansı sahipleri asgari yıllık 60.000 ton beyaz ürün (benzin, motorin) dağıtımı yapabilecek kapasite, donanım ve ekonomik güce sahip olmak zorundadır.

Hukuken geçerli bir nedene dayanmaksızın, pazarlama projeksiyonunda beyan edilen asgari yıllık 60.000 ton beyaz ürün (benzin, motorin) satışını gerçekleştiremediği tespit edilen dağıtıcılar hakkında Kanunun ilgili maddeleri gereği idari yaptırım uygulanır.

Dağıtıcı lisansı sahiplerinin asgari yıllık 60.000 ton beyaz ürün (benzin, motorin) satış yükümlülüğünün izlenmesinde, lisansının yürürlüğe girdiği tarihten itibaren dağıtıcı lisansı sahiplerine bir yıl süreyle geçiş dönemi tanınır. Söz konusu yükümlülüğün ifasına ilişkin esas dönemler, geçiş döneminin sona erdiği tarihi izleyen takvim yılları dikkate alınarak belirlenir.

Asgari yıllık 60.000 ton beyaz ürün (benzin, motorin) satış yükümlülüğünün değerlendirilmesinde, dağıtıcıların kendi aralarında yaptıkları akaryakıt ticaretine ve ilgili diğer mevzuat kapsamında yapılan akaryakıt ihracatına ilişkin miktarlar dikkate alınmaz." kuralı yer almıştır.

17/03/2018 tarih ve 30363 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Enerji Piyasası Düzenleme Kurulunun 14/03/2018 tarih ve 7742 sayılı kararının ekinde yer alan "Dağıtıcılar Arası Akaryakıt Ticareti Hakkında Karar"ın 4. maddesinin beşinci fıkrasında, "Dağıtıcılar arası akaryakıt ticareti, izleme dönemi içinde asgari 60.000 ton beyaz ürün (benzin ve motorin) satışı gerçekleştirmiş dağıtıcı lisansı sahipleri tarafından yapılabilir.

Satış miktarının hesaplanmasında, dağıtıcıların kendi aralarında yaptıkları akaryakıt ticaretine ve akaryakıt ihracatına ilişkin miktarlar dikkate alınmaz." kuralına yer verilmiş. 3. maddesinin birinci fıkrasının (a) bendinde, faaliyet döneminin 01 Nisan- 31 Mart arasındaki 12 aylık dönemi; (e) bendinde ise izleme döneminin, faaliyet döneminin başlangıcından bir önceki takvim yılını ifade ettiği belirtilmiştir.

25/02/2020 tarih ve 31050 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 20/02/2020 tarih ve 9199 sayılı Kurul kararı ile de, 14/03/2018 tarih ve 7742 sayılı Kurul kararının ekinde yer alan "Dağıtıcılar Arası Akaryakıt Ticareti Hakkında Karar"ın 4. maddesinin beşinci fıkrasında değişiklik yapılarak ''Dağıtıcılar arası akaryakıt ticareti, izleme dönemi içinde asgari 60.000 ton beyaz ürün (benzin ve motorin) satışı gerçekleştirmiş dağıtıcı lisansı sahipleri tarafından yapılabilir.

Satış miktarının hesaplanmasında, başvuru sahibinin bayilerine teslim miktarı ve serbest kullanıcılara yapılan teslimler esas alınır. Dağıtıcıların bayilerine teslim miktarı '1240 sayılı Petrol Piyasasında Dağıtıcı Lisansı Sahiplerinin Bayi Denetim Sistemine İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Kurul Kararı' kapsamında Kuruma gönderilen veriler ile hesaplanır.” kuralına yer verilmiştir.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME

Yukarıda aktarılan mevzuat hükümlerinden; dağıtım faaliyetinin, serbest kullanıcılara ve akaryakıt toptan satış ve ikmali dahil bayilere akaryakıt satış ve ikmali faaliyetlerinin bütününü kapsadığı; dağıtıcılar arası akaryakıt ticaretinin Kurulun iznine tabi tutulduğu ve ancak izleme dönemi içerisinde asgari 60.000 ton beyaz ürün (benzin ve motorin) satışı gerçekleştirmiş olan dağıtıcı lisansı sahipleri tarafından gerçekleştirilebildiği sonucuna varılmaktadır.

Dosyanın incelenmesinden, 01/04/2019-31/03/2020 dönemi için dağıtıcılar arası akaryakıt ticareti yapmak üzere talepte bulunan dağıtıcı lisansı sahibi olan davacı şirketin izleme dönemi içerisinde 2018 yılında teslim ettiği beyaz ürün miktarının, EBİS bildirim sistemi aracılığıyla Kuruma yapılan bildirimlerden 60.032 ton, 1240 sayılı Kurul kararı kapsamında Kuruma iletilen otomasyon verisinden ise 50.119 ton olduğu hususunda tartışma bulunmadığı, ancak ihtilafın dava konusu Kurul kararının tesis edildiği tarih itibarıyla 60.000 ton beyaz ürün satışının hesaplanmasında esas alınacak olan kriterlerin ne olduğu noktasında toplandığı anlaşılmaktadır.

Davacının dağıtıcılar arası akaryakıt izni başvurusu talebinin değerlendirilmesi sırasında, Vergi Denetim Kurulu Başkanlığının... tarih ve ... sayılı yazısı ile Enerji Piyasası Düzenleme Kurumuna ilettiği ve Kurumun Denetim Dairesi Başkanlığı tarafından da ... tarih ve ... sayılı yazı ile Petrol Dairesi Başkanlığına iletilen benzer konudaki "...

Akaryakıt Petrol Ürünleri Sanayi ve Ticaret Anonim Şirketinin Sahte Belge Düzenleme Faaliyetlerinin Araştırılması" konulu ...tarih ve ... sayılı Vergi Denetim Kurulu Raporu'nun sonuç bölümünde, sahte belge düzenleme amacıyla dağıtıcıların gerçekte beyaz ürün satmadan fatura düzenleyerek satmış gibi görünebileceği, ya da satış faturası sonrası bayilere iade faturası düzenletmek yoluyla dağıtıcılar arası ticaret izin kurallarını delebileceği hususlarının Kurum tarafından değerlendirilmesi gerektiği tespitlerine yer verilmiş; davalı idarece birçok dağıtıcı lisans sahibinin mali mevzuata uygun fatura düzenlemediği,

düzenlenen faturalar karşılığı yüksek oranda iade faturası düzenlendiği, gerçekte beyaz ürün satmadan fatura düzenleyerek satmış gibi görünebileceği ya da satış faturası sonrası bayilere iade faturası düzenletmek yoluyla dağıtıcılar arası ticaret izni kurallarının ihlal edilebileceği şeklinde dava dışı şirket hakkında Vergi Denetim Kurulu'nca düzenlenen rapor dikkate alınarak, genelleme yapılmak suretiyle ... tarih ve ... sayılı Kurul kararının tesis edildiği görülmüştür.

... tarih ve ... sayılı Kurul kararının tesis edilmesinden sonra davacı tarafından, anılan işlemin iptali istemiyle dava açılmadan önce 01/04/2019 tarihinde davalı idareye itiraz başvurusunda bulunulduğu, başvuru ekinde (EK-1) bayi dış satışları, (EK-2) bayi satış listeleri verilerinin ibraz edildiği belirtilmiştir. Davalı idare tarafından yeniden yapılan incelemede söz konusu bildirimlerin zamanında yapılmadığı belirtilmek suretiyle sunulan belgelerin sahte olabileceği savından hareketle herhangi inceleme yapılmaksızın ... tarih ve ...sayılı Kurul kararı ile davacının itiraz başvurusunun reddine karar verildiği anlaşılmıştır.

Davalı idarece 60.000 ton beyaz ürün satışının değerlendirilmesinde 1240 sayılı Kurul kararı uyarınca otomasyon verilerinin esas alınmasının daha sağlıklı olacağı kanaatiyle başvurunun reddine karar verilmiş ise de, 25/02/2020 tarih ve 31050 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 20/02/2020 tarih ve 9199 sayılı Kurul kararı ile,

14/03/2018 tarih ve 7742 sayılı Kurul kararının ekinde yer alan "Dağıtıcılar Arası Akaryakıt Ticareti Hakkında Karar"ın 4. maddesinin beşinci fıkrasında değişiklik yapılarak satış miktarının hesaplanmasında, başvuru sahibinin bayilerine teslim miktarı ve serbest kullanıcılara yapılan teslimlerin esas alınacağı ve dağıtıcıların bayilerine teslim miktarının 1240 sayılı Petrol Piyasasında Dağıtıcı Lisansı Sahiplerinin Bayi Denetim Sistemine İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Kurul kararı kapsamında Kuruma gönderilen veriler ile hesaplanacağı düzenlemesine yer verilmiş olup,

dava konusu işlemin tesis edildiği tarih itibarıyla beyaz ürün teslim miktarının otomasyon verileri doğrultusunda hesaplanması gerektiği yönünde bir zorunluluk bulunmadığı anlaşılmıştır.

Tüm bu hususlar bir arada değerlendirildiğinde, davalı idarece davacı tarafından EBİS bildirim sistemi üzerinden bildirilen beyaz ürün satışı ile otomasyon sistemi üzerinden gönderilen veriler arasındaki 9.913 (60.032-50.119=9.913) litre farkın neden kaynaklandığı, bayiler tarafından dış satış olarak gerçekleştirilen satışların 50.119 ton beyaz ürün içerisine dahil edilip edilmediği, fazladan satışı yapıldığı ve otomasyon sistemine yansımadığı iddia edilen ve itiraz başvurusu dilekçesi ekinde sunulan beyaz ürüne ilişkin satışın gerçek bir satış olup olmadığı ve buna ilişkin olarak sunulan belgelerin gerçeği yansıtıp yansıtmadığı,

faturalandırılan satış söz konusu ise davacı şirketin yasal defterleri üzerinde vergi incelemesi yapılmak suretiyle faturaların sahte olup olmadığı veya bu satışlara ilişkin olarak iade faturası düzenlenip düzenlenmediği hususları araştırılarak davacı şirketin izleme döneminde gerçekleştirdiği beyaz ürün satış miktarına ilişkin etkin bir araştırma ve inceleme yapılmak suretiyle karar verilmesi gerekirken yalnızca otomasyon verileri esas alınarak tesis edilen dava konusu işlemde hukuka uygunluk bulunmadığı sonucuna varılmıştır.

Belirtilen gerekçelerle, dava konusu işlemin iptali yolundaki İdare Mahkemesi kararına yönelik istinaf başvurusunun reddi yolundaki Bölge İdare Mahkemesi kararında sonucu itibarıyla hukuki isabetsizlik görülmemiştir.