Danıştay 13. Daire E.2020/1306 K.2024/2435

Dava konusu istem: Davacı şirketin lisans kapsamı haricinde satış faaliyetinde bulunarak 4646 sayılı Doğal Gaz Piyasası Kanunu'nun 4. maddesinin 4. fıkrasının (h) bendini ihlal ettiğinin tespit edildiğinden bahisle aynı Kanun'un 9. maddesi uyarınca ihtar edilmesine ve soruşturmanın sonlandırılmasına ilişkin ... tarih ve ... sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu (Kurul) kararının iptali istenilmiştir.

İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: ... İdare Mahkemesi'nce verilen ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararda; sıkıştırılmış doğal gaz (CNG) iletim-dağıtımı lisansının yanısıra 13 adet CNG satış lisansı bulunan davacı şirket hakkında yapılan şikayet üzerine şikayete konu muhtelif hususların incelenmesi sonucu dava konusu Kurul kararıyla ihtar edilmesine ve soruşturmanın sonlandırılmasına karar verildiği, bunun üzerine bakılan davanın açıldığı;

Doğal gazın kuyubaşı, ulusal iletim şebekesi veya şehir içi dağıtım sisteminden satın alınıp sıkıştırılması, sıkıştırılmış doğal gazın satılması faaliyetlerinin lisans alma koşuluna tabi tutulduğu, piyasa faaliyetinde bulunan tüzel kişilerin lisansları çerçevesinde hareket edebilecekleri, aksi halde idari müeyyide ile karşılaşacaklarının açık olduğu, her ne kadar davacı şirket tarafından, oto-CNG ile ilgili düzenlemelerin 2017 yılında yapılan mevzuat değişikliği ile yürürlüğe girdiği,

bu tarih öncesinde CNG temin edenlerin kendi ihtiyaçlarını karşılamak üzere ve nihai tüketiciye satış yapmamak şartıyla aldıkları CNG için lisans alınmasına gerek bulunmadığı ileri sürülmekte ise de, her türlü piyasa faaliyetinin 4646 sayılı Kanun kapsamında lisans alınmasını zorunlu kıldığı,

lisanslı kuruluşların da lisanslarında yer alan bölge ve tesislerde ancak gaz satışı veya ikmali yapabilecekleri, bu durumda, davalı idare elemanlarınca yapılan denetim ve inceleme sonucu CNG dağıtım ve iletim lisansı bulunan davacı şirketin Bolu, Düzce ve Afyonkarahisar (sehven Eskişehir ili de yazılmıştır) illerinde, bu illerde faaliyette bulunmak üzere alınmış lisansı olmaksızın toplu taşıma otobüslerine yakıt olarak kullanılmak amacıyla seyyar vasıtalarla CNG satışı yaptığının tespit edildiği,

söz konusu fiilin lisans kapsamı dışında faaliyette bulunmak olarak değerlendirilebileceği, diğer taraftan davacı şirket tarafından ileri sürülen iddiaların da işlemi kusurlandıracak nitelikte bulunmadığı anlaşıldığından, söz konusu fiiller karşılığında davacı şirketin ihtar edilmesine ilişkin dava konusu işlemde hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.

Belirtilen gerekçelerle dava konusu işlem hukuka uygun bulunarak davanın reddine verilmiştir. Bölge İdare Mahkemesi kararının özeti: ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesi'nce; istinaf başvurusuna konu İdare Mahkemesi kararının usul ve hukuka uygun olduğu ve davacı tarafından ileri sürülen iddiaların söz konusu kararın kaldırılmasını sağlayacak nitelikte görülmediği belirtilerek 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 45. maddesinin 3. fıkrası uyarınca istinaf başvurusunun reddine karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI

Davacı tarafından, ihtara konu fiiller için Kabahatler Kanun'da belirtilen beş yıllık zamanaşımı süresinin dolduğu, bu hususun soruşturma aşamasında davalı idareye savunma verilirken de öne sürüldüğü, ihtara konu olayların gerçekleştikleri dönemdeki mevzuat açısından hukuka aykırılık teşkil etmedikleri, somut delillere dayanılmaksızın dava konusu işlemin tesis edildiği, idare tarafından ihtarın hangi hususlara ilişkin olarak verildiğinin belli olmadığı ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI

Davalı idare tarafından, yüz bin TL veya daha fazla idari para cezası gerektiren kabahatlerde soruşturma zamanaşımı süresinin 5 yıl olduğu, davacı şirketçe Bolu Belediyesi araçlarına 03/05/2012 tarihinde lisans alınmadan önce gaz satışı yapıldığı, Düzce’de otobüslere lisanssız olarak 05/09/2013 tarihine kadar gaz tedarik edildiği, bu tarihte lisans alındığı, Afyonkarahisar’da otobüslere gaz tedarik edildiği, denemelerin olumlu sonuçlanması üzerine 23/05/2013 tarihinde lisans alındığı, dolayısıyla 2012 yılının Mayıs ayı ile 2013 yılında lisanssız olarak faaliyette bulunulduğu, davacı hakkında soruşturmanın ise 27/01/2017 tarihinde açıldığı,

ihtarın zamanaşımı dolmamış ve davacı şirket tarafından kabul edilen fiiller esas alınarak tesis edildiği, davacı şirket tarafından satışların lisanslı tesislerinde yapılmadığı, satış tesislerinin haricinde muhtelif yerlerde satış yapıldığı, CNG iletim ve dağıtım lisansı sahibi tüzel kişilerin karayolu taşıtlarında yakıt olarak kullanılmak üzere CNG satış faaliyetinde bulunmalarının mevzuat kapsamında mümkün olmadığı, aksi durumda herhangi bir lisansa konu olmayan bölgede CNG ile çalışan karayolu taşıtlarına dolum yapılması gibi bir durumun ortaya çıktığı, ihtar verilmeden önce gerekli yazışmalar yapılarak tüm bilgi ve belgelerin toplandığı,

davacıya hangi konuda ihtar verildiğinin Kurul kararında yer verildiği belirtilerek istemin reddi gerektiği savunulmuştur.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ ...'NIN DÜŞÜNCESİ

Temyiz isteminin reddi ile usul ve yasaya uygun olan Bölge İdare Mahkemesi kararının gerekçeli onanması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesi'nce, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE

MADDİ OLAY

Sıkıştırılmış doğal gaz (CNG) piyasasında faaliyette bulunan davacı şirket hakkında yapılan şikayet üzerine 27/01/2017 tarihinde soruşturma açılarak yapılan inceleme sonucunda davacının lisans kapsamı haricinde satış faaliyetinde bulunarak 4646 sayılı Doğal Gaz Piyasası Kanunu'nun 4. maddesinin 4. fıkrasının (h) bendini ihlal ettiğinin tespit edildiğinden bahisle aynı Kanun'un 9. maddesi uyarınca ihtar edilmesine ve soruşturmanın sonlandırılmasına karar verilmesi üzerine bakılan dava açılmıştır.

İLGİLİ MEVZUAT

4646 sayılı Doğal Gaz Piyasası Kanunu'nun 9. maddesinde, "Kurul, doğal gaz piyasasında faaliyet gösteren gerçek veya tüzel kişilere yapacağı yazılı ihtara rağmen mevzuata aykırı durumlarını devam ettirenlere aşağıdaki yaptırım ve cezaları uygular:

(...)

b) Bu Kanun hükümlerine ve çıkarılan yönetmelik, talimat ve tebliğlere aykırı hareket edildiğinin saptanması halinde, üçyüzbin Türk Lirası idarî para cezası verilir ve otuz gün içinde aykırılığın giderilmesi ihtar edilir." kuralına yer verilmiştir.

5326 sayılı Kabahatler Kanunu’nun 20. maddesinde, “(1) Soruşturma zamanaşımının dolması hâlinde kabahatten dolayı kişi hakkında idarî para cezasına karar verilemez.

(2) Soruşturma zamanaşımı süresi;

a) Yüzbin Türk Lirası veya daha fazla idarî para cezasını gerektiren kabahatlerde beş yıldır. (...)

(4) Zamanaşımı süresi, kabahate ilişkin tanımdaki fiilin işlenmesiyle veya neticenin gerçekleşmesiyle işlemeye başlar. (...).” kuralı yer almıştır.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME

İdare Mahkemesi'nce ihtara konu fiilin sübutu açısından değerlendirme yapıldıktan sonra davacı şirket tarafından ileri sürülen iddiaların işlemi kusurlandıracak nitelikte bulunmadığı gerekçesiyle davanın reddine karar verilmiş olduğu görülmekle birlikte davacı tarafından öne sürelen ihtara konu eylemlerin zamanaşımına uğradığı iddiasının açıkça değerlendirilmesi gerektiği sonucuna varılmıştır.

Kabahatler Kanunu'nun 3. maddesinin (b) bendinde açıkça kurala bağlanmış olması nedeniyle 4646 sayılı Kanun uyarınca verilen idari para cezalarına ilişkin soruşturma zamanaşımı süreleri Kabahatler Kanunu hükümlerine tabi olduğu halde, sadece ihtarın uygulandığı ancak idari para cezasının uygulanmadığı fiiller açısından soruşturma zamanaşımına ilişkin gerek Kabahatler Kanunu'nda gerekse 4646 sayılı Kanun'da açık bir kurala yer verilmemiştir. Ancak, idari para cezası dışındaki yaptırımların da birer idari işlem olmaları bakımından idare hukuku esaslarına tabi oldukları, idare hukukunun ilkelerinin uygulama alanı bulacağı unutulmamalıdır.

Bir fiile zamanaşımına tabi olmaksızın sonsuz bir soruşturma imkanı sağlanması hukukî belirlilik ve ölçülülük ilkeleriyle bağdaşmayacaktır. Zira, zamanaşımı müessesinin amacının, tek yanlı işlemlerle piyasada faaliyette bulunanlara müdahale görev ve yetkisi bulunan EPDK'yı zamanında ve etkin olarak harekete geçerek, ilgili fiile uygun düşen yaptırımı fiilden belli bir süre içerisinde tesis edilmesini sağlamak ve fiil ile yaptırım, dolayısıyla fiil ile piyasaya olan etkisi arasındaki bağ kopmadan işlem yapmaya yöneltmektir. Böylece idare ile yaptırım tehdidi altındaki ilgili arasındaki külfet ölçülü olarak dengelenmiş olmakta, hukuki belirlilik sağlanmaktadır.

Bu nedenle, değerlendirme yapılarak, 4646 sayılı Kanun'nun 9. maddesi uyarınca tesis edilen, idari para cezası içermeyen yaptırımlara ilişkin soruşturma zamanaşımı yönünden uygulanacak kıstasın belirlenmesi gerekmektedir.

4646 sayılı Kanun'un 9. maddesinin birinci fıkrasında, Kurul'un, doğal gaz piyasasında faaliyet gösteren gerçek veya tüzel kişilere yapacağı yazılı ihtara rağmen mevzuata aykırı durumlarını devam ettirenlere yaptırım ve ceza uygulayacağı kurala bağlanmıştır. Bu hüküm uyarınca, doğal gaz piyasasında bir fiile idari para cezası uygulanabilmesi için ilgilinin aynı konuda ihtar edilmiş olması gerekmektedir.

İhtar ya da idari para cezası aynı fiile ilişkin yapılacak soruşturma sonucunda gündeme geleceğinden, idari para cezasının uygulanmasını engelleyen bir ön şart olan ihtara ilişkin soruşturma zamanaşımı süresininin belirlenmesine yönelik özel bir kanuni düzenleme olmadığından 4646 sayılı Kanun'da aynı fiil için daha önce ihtar edilmiş olsa idi uygulanabilecek idari para cezasına ilişkin zamanaşımı süresinin dikkate alınması gerekmektedir.

5326 sayılı Kanun'un 20. maddesinde, soruşturma zamanaşımının dolması hâlinde idarî para cezası verilemeyeceği, soruşturma zamanaşımı süresinin, 100.000,00-TL veya daha fazla idarî para cezasını gerektiren kabahatlerde beş, 50.000,00-TL veya daha fazla idarî para cezasını gerektiren kabahatlerde dört, 50.000,00-TL'den az idarî para cezasını gerektiren kabahatlerde üç yıl olduğu, nispî idari para cezalarında ise soruşturma zamanaşımı süresinin sekiz yıl olduğu kurala bağlanmıştır.

Bu kapsamda, 4646 sayılı Kanun'un 9. maddesinin birinci fıkrasında, bu Kanun hükümlerine ve çıkarılan yönetmelik, talimat ve tebliğlere aykırı hareket edildiğinin saptanması hâlinde, üçyüzbin Türk Lirası (dava konusu Kurul kararının tesis edildiği 2018 yılı için yeniden değerleme oranı ile tespit edilen tutar 631.251,00-TL'dir) idari para cezası verileceği kuralı göz önüne alındığında, aynı fiiller nedeniyle ihtar için de zamanaşımı süresinin beş yıl olduğunun kabulü gerekir.

Uyuşmazlık konusu olayda, davacı şirketçe Bolu Belediyesi araçlarına 03/05/2012 tarihinde lisans alınmadan önce gaz satışı yapıldığı, Düzce’de otobüslere lisanssız olarak 05/09/2013 tarihine kadar gaz tedarik edildiği, bu tarihte lisans alındığı, Afyonkarahisar’da otobüslere gaz tedarik edildiği, denemelerin olumlu sonuçlanması üzerine 23/05/2013 tarihinde lisans alındığı, dolayısıyla 2012 yılının Mayıs ayı ile 2013 yılında lisanssız olarak faaliyette bulunulduğu, davacı hakkında soruşturmanın ise 27/01/2017 tarih ve 5010 sayılı Başkanlık Olur'u ile açıldığı, anılan hususların, dava konusu Kurul kararına esas 29/01/2018 tarih ve 4836 sayılı EPDK Denetim Dairesi Başkanlığı müzekkeresinde de açıkça belirtildiği görüldüğünden davacının zamanaşımı yönünden itirazları geçerli görülmemiştir

Bu itibarla, davanın reddi yolundaki İdare Mahkemesi kararına yönelik istinaf başvurusunun reddine ilişkin temyize konu Bölge İdare Mahkemesi kararında sonucu itibarıyla hukuki isabetsizlik bulunmamaktadır.

(X) KARŞI OY

4628 sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurumunun Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun'un 5/A maddesinde, Kurulun doğal gaz piyasası ile ilgili görevleri sayılmış, aynı Kanun'un Ek 2. maddesinde de, Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu'nun, doğal gazın ithali, iletimi, dağıtımı, depolanması, ticareti ve ihracatı ile bu faaliyetlerine ilişkin tüm gerçek ve tüzel kişilerin hak ve yükümlülüklerini tanımlayan lisans ve sertifikaların verilmesinden, piyasa ve sistem işleyişinin incelenmesinden, dağıtım ve müşteri hizmetleri yönetmeliklerinin oluşturulmasından, tadilinden ve uygulattırılmasından, denetlenmesinden, maliyeti yansıtan fiyatların incelenmesinden ve piyasada Doğal Gaz Piyasası Kanunu'na uygun şekilde davranılmasını sağlamaktan yetkili ve sorumlu olduğu kurala bağlanmıştır.

4646 sayılı Kanun’un 1. maddesinde yer verilen Kanun'un amaçları incelendiğinde, Kanun'un amacının iki farklı unsurdan yola çıkılarak belirlendiği, buna göre, (1) hizmetin sunulmasına yönelik olarak; kaliteli, sürekli, ucuz, rekabete dayalı esaslar çerçevesinde çevreye zarar vermeyecek şekilde tüketicilerin kullanımına sunulması amacı; (2) piyasanın kurulmasına yönelik olarak ise piyasasının serbestleştirilerek mali açıdan güçlü, istikrarlı ve şeffaf bir doğal gaz piyasasının oluşturulması ve bu piyasada bağımsız bir düzenleme ve denetimin sağlanması amaçları olduğu görülmektedir.

4646 sayılı Kanun'un 9. maddesinin birinci fıkrasında, Kurul'un, doğal gaz piyasasında faaliyet gösteren gerçek veya tüzel kişilere yapacağı yazılı ihtara rağmen mevzuata aykırı durumlarını devam ettirenlere yaptırım ve ceza uygulayacağı kuralına ye verilmiştir. Kabahatler Kanunu'nun 3. maddesinin (b) bendinde açıkça hükme bağlanmış olması nedeniyle 4646 sayılı Kanun'da yer verilen idari para cezalarına ilişkin zamanaşımı süreleri bu Kanun'un genel hükümlerine tabi olduğu halde, idari para cezası olmaksızın uygulanan ihtar müessesi bunun dışında tutularak herhangi bir düzenlemeye yer verilmemiştir.

4646 sayılı Kanun'un 9. maddesinde yer verilen "ihtar" müessesi, bir yaptırımdan ziyade, mevzuata aykırı olarak meydana gelen belli bir hukuki durumu ya da maddi olguyu tespit ederek doğal gaz piyasasında hem hizmetin sunumuna hem de piyasanın oluşmasına yönelik hukuka aykırılıklıkların ortadan kaldırılması ve bu fiillerin tekrarının önlenmesi amacını taşımaktadır.

Doğal gazın kaliteli, sürekli, ucuz, rekabete dayalı esaslar çerçevesinde çevreye zarar vermeyecek şekilde tüketicilerin kullanımına sunulması için, doğal gaz piyasasının serbestleştirilerek mali açıdan güçlü, istikrarlı ve şeffaf bir doğal gaz piyasasının oluşturulmasında düzenleme ve denetleme yapmakla görevli Kurum, piyasa aktörlerinin eylemlerini gözetleme ve bundan hareketle gerekli ihtarları yapma konusunda görevli ve yetkilidir.

Düzenleyici ve denetleyici kurumlar ilgili bulundukları piyasada düzenleme ve denetleme görevi üstlenmekte olup, bu kuruluşların temel işlevi, toplumsal ve ekonomik hayatın temel hak ve özgürlükler ile yakından ilişkili alanlardaki kamusal ve özel kesim etkinliklerini birtakım kurallar koyarak düzenlemek, konulan kurallara uyulup uyulmadığını izlemek ve denetlemektir.

Bu nedenle, doğal gaz piyasasında menfaatleri birbiriyle çelişen tarafların menfaatlerinin gözetilmesi ve bunların dengelenmesi gerektiği göz önüne alındığında; piyasa faaliyetlerinin, arz güvenliğini ve kamu hizmeti gerekliliklerini sağlayacak bir uyum içinde yürütülmesini düzenlemek ve denetlemekle görevli Kurum'un, piyasada mevzuata aykırı kimi hususları fark etmesi durumunda ilgililere her zaman ihtarda bulunabileceğinin kabulü gerekir.

Uyuşmazlıkta, davacının lisans almaksızın kimi piyasa faaliyetinde bulunduğu tespit edilmesi üzerine ihtar edildiği, EPDK tarafından, Kurul kararı itibarıyla devam etmeyen bir fiil ile ilgili olarak, hem hizmetin sunumuna hem de piyasanın kurulmasına yönelik amaçlarla tesis edildiği anlaşılan uyuşmazlığa konu ihtar açısından zamanaşımı süresinin bulunmadığı, 4646 sayılı Kanun'un 9. maddesinde yer verilen idari para cezaları için öngörülen zamanaşımı sürelerinin ise kıyasen uygulanmasının mümkün olmadığı sonucuna varılmıştır.

Bu itibarla davacının zamanaşımına ilişkin iddialarında hukuken geçerlilik bulunmamaktadır.

Açıklanan nedenlerle; temyize konu Mahkeme kararının yukarıda belirtilen gerekçe ile onanması gerektiği oyu ile karara gerekçe yönünden katılmıyorum.