Danıştay 13. Daire E.2020/3003 K.2022/1648

Dava konusu istem: Bayilik lisansı ile faaliyet gösteren davacıya, lisansı ile tanınan haklar dışında faaliyet göstererek otomasyon sistemi sağlıklı çalışmamasına rağmen bayilik faaliyeti yaptığının tespit edildiğinden bahisle, 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu'nun 4. maddesinin birinci ve ikinci fıkraları, Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin 18. maddesinin birinci ve ikinci fıkraları ile 1240 sayılı Kurul kararının 5. maddesinin ikinci fıkrasının (b) ve (c) bentlerine aykırılık nedeniyle Kanun'un 19. maddesinin ikinci fıkrasının (e) bendinin (2) numaralı alt bendi ile aynı fıkranın (f) bendi uyarınca 84.575,00-TL idarî para cezası verilmesine ilişkin ...tarih ve ...sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu (Kurul) kararının iptali istenilmiştir.

İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: ....

İdare Mahkemesi'nce verilen ...tarih ve E:..., K:...sayılı kararda; dava konusu olayda, davacının, otomasyon sistemi sağlıklı çalışmadığı hâlde 28/01/2016 ilâ 08/02/2016 tarihleri arasında akaryakıt hareketine konu eylemi (dolum) gerçekleştirdiği, bu durumun, iş yeri yetkilisinin de imzasının bulunduğu 08/02/2016 tarihli tutanak ile sabit olduğu, otomasyon sistemi sağlıklı çalışmadığı hâlde akaryakıt hareketine konu eylem (satış, dolum vs.) gerçekleştirilerek lisansın verdiği haklar dışında faaliyet gösterildiğinden bahisle tesis edilen dava konusu işlemde hukuka aykırılık bulunmadığı,

dava konusu işlem tesis edildikten sonra yürürlüğe giren değişikliklerin davacının lehine olmadığı, davacı hakkında ihtar müessesesinin uygulanamayacağı sonucuna varılmıştır.

Belirtilen gerekçelerde dava konusu işlem hukuka uygun bulunarak davanın reddine karar verilmiştir. Bölge İdare Mahkemesi kararının özeti: ...Bölge İdare Mahkemesi .... İdari Dava Dairesi tarafından; istinaf başvurusuna konu İdare Mahkemesi kararının usul ve hukuka uygun olduğu ve davacı tarafından ileri sürülen iddiaların söz konusu kararın kaldırılmasını sağlayacak nitelikte görülmediği belirtilerek 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 45. maddesinin üçüncü fıkrası uyarınca istinaf başvurusunun reddine karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI

Davacı tarafından, otomasyon sistemindeki aksaklığın soruşturma esnasında giderildiği, akaryakıt istasyonunda herhangi bir hukuka aykırı durumun söz konusu olmadığı, otomasyon sisteminin çevrim içi olmadığına dair herhangi bir bilgi ve belgenin bulunmadığı, öte yandan, otomasyon sistemi çevrim içi olmadan akaryakıt satışı yapılmış olsa bile kasten hareket edilmediği, soruşturmanın hukuka uygun olarak yürütülmediği ileri sürülmüştür.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI

Davalı idare tarafından savunma verilmemiştir.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ ...DÜŞÜNCESİ

Temyiz isteminin kabulü ile Bölge İdare Mahkemesi kararının bozulması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesi'nce, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE

MADDİ OLAY

Bayilik lisansı ile faaliyet gösteren davacıya ait akaryakıt istasyonunda 28/01/2016 ve 08/02/2016 tarihlerinde yapılan denetimlerde, verilerin, otomasyon sistemine sağlıklı yansımadığı, pompa satışları ile stok değerleri örtüşmediğinden bahisle hakkında doğrudan soruşturmaya başlandığı, hazırlanan soruşturma raporu tebliğ edilerek anılan raporda belirtilen hususlarla ilgili yazılı savunma yapılmasının istenildiği, davacı tarafından yapılan yazılı savunmada ileri sürülen hususların davacıyı haklı çıkarabilecek gerekçeler olmadığı belirtilerek dava konusu Kurul kararının tesis edilmesi üzerine bakılan davanın açıldığı anlaşılmaktadır.

İLGİLİ MEVZUAT

5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu'nun "Lisans sahiplerinin temel hak ve yükümlülükleri" başlıklı 4. maddesinde,

"Lisans, sahibine lisansta yer alan faaliyetin yapılması ile bu konularda taahhütlere girişilmesi haklarını verir.

Lisans ile tanınan haklar; bu Kanun'un, ilgili diğer mevzuatın ve lisansta yer alan kayıtlı hususların yerine getirilmesi koşuluyla kullanılır. ..." kuralına yer verilmiştir.

5015 sayılı Kanun'un dava konusu işleme ilişkin fiil tarihi itibarıyla yürürlükte bulunan 19. maddesinin ikinci fıkrasının (e) bendinin (2) numaralı alt bendinde, "Sahip olunan lisansın verdiği haklar dışında faaliyet gösterilmesi" hâlinde sorumlulara üç yüz elli bin Türk Lirası idarî para cezası verileceği belirtildikten sonra, anılan fıkranın (f) bendinde, 4. maddenin dördüncü fıkrasının (l) bendi kapsamındaki ihlâller hariç olmak üzere bayiler için (e) bendinde yer alan cezanın beşte birinin uygulanacağı kurala bağlanmıştır.

Anılan Kanun'un 19. maddesinin yedinci fıkrasında ise, "Yukarıda belirtilenlerin dışında kalan, ancak bu Kanun'un getirdiği yükümlülüklere uymayanlara Kurumca bin beş yüz Türk Lirasından yetmiş bin Türk Lirasına kadar idarî para cezası verilir." kuralı yer almıştır.

5326 sayılı Kabahatler Kanunu'nun "Kanunîlik ilkesi" başlıklı 4. maddesinde,

"Hangi fiillerin kabahat oluşturduğu, kanunda açıkça tanımlanabileceği gibi; kanunun kapsam ve koşulları bakımından belirlediği çerçeve hükmün içeriği, idarenin genel ve düzenleyici işlemleriyle de doldurulabilir. Kabahat karşılığı olan yaptırımların türü, süresi ve miktarı ancak kanunla belirlenebilir." kuralına yer verilmiştir.

06/07/2007 tarih ve 26574 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Petrol Piyasasında Dağıtıcı Lisansı Sahiplerinin Bayi Denetim Sistemine İlişkin Usul ve Esaslar Hakkındaki 27/06/2007 tarih ve 1240 sayılı Kurul Kararı'nın "İstasyon Otomasyon Sistemine İlişkin Usul ve Esaslar" başlıklı 5. maddesinin ikinci fıkrasında,

"(2) Bayilik lisansı sahibi,

a) Akaryaklt istasyonlarında kurulu olan istasyon otomasyon sisteminin güvenliğinden sorumludur.

b) İstasyon otomasyon sistemine izinsiz müdahalede bulunamaz.

c) İstasyon otomasyon sistemi çevrim içi olmayan yerlerde (tank, geçici tank, pompa vs.) akaryakıt hareketine konu eylem (satış, dolum vs.) gerçekleştiremez.

ç) Satışlarıyla ilgili dağıtıcısının talep ettiği her türlü belgeyi 5 gün içinde ibraz eder." kuralı yer almıştır.

HUKUKÎ DEĞERLENDİRME

5326 sayılı Kanun'un yukarıda aktarılan kuralına göre, kanunda veya idarenin genel ve düzenleyici işlemlerinde tanımlanabilen kabahatin karşılığı olan idarî yaptırımın ve miktarının mutlaka ilgili kanununda belirtilmiş olması, ilgilisine de bu kabahatinin karşılığı olan idarî yaptırımın uygulanması gerekmektedir.

Dolayısıyla, idarî yaptırım uygulamaya yetkili idareler tarafından, yaptırım kararı alınmadan önce mevzuata aykırı fiilin ne olduğu ve kanunun hangi maddesinin ihlâl edildiği tereddüde yer vermeyecek şekilde belirlenmeli ve bundan sonra fiilin karşılığı olan kanunda belirtilen idarî yaptırımın uygulanmasına karar verilmelidir.

Başka bir anlatımla fiil ile uygulanan idarî yaptırım örtüşmeli ve ilgilisine kanunda karşılığı olmayan veya fiil ile örtüşmeyen bir idarî yaptırım uygulanmamalıdır.

5015 sayılı Kanun'un 4. maddesindeki düzenlemenin, lisans sahiplerinin genel nitelikli hak, kısıtlama ve yükümlülüklerine ilişkin olduğu; anılan maddenin birinci ve ikinci fıkralarında, lisans sahiplerine, lisans hangi faaliyete (rafinerici, dağıtıcı, işleme, bayilik v.b) ilişkin olarak verilmişse, sadece buna ilişkin alanda piyasa faaliyetinde bulunabilecekleri ve lisans ile tanınan hakların 5015 sayılı Kanun'un, ilgili diğer mevzuatın ve lisansta yer alan hususların yerine getirilmesi koşuluyla kullanılacağının belirtildiği görülmektedir.

Dosyanın incelenmesinden, davalı idarece, bayilik lisansı ile faaliyet gösteren davacıya ait akaryakıt istasyonunda 28/01/2016 ve 08/02/2016 tarihlerinde yapılan denetimlerde, lisansı ile tanınan haklar dışında faaliyet göstererek istasyondaki otomasyon sistemi sağlıklı çalışmadığı hâlde akaryakıt hareketine konu fiil gerçekleştirilmek suretiyle, 5015 sayılı Kanun'un 19. maddesinin ikinci fıkrasının (e) bendinin (2) numaralı alt bendi uyarınca "sahip olunan lisansın verdiği haklar dışında faaliyet gösterildiği" gerekçesiyle dava konusu işlemin tesis edildiği anlaşılmaktadır.

Dava konusu Kurul kararına dayanak teşkil eden 5015 sayılı Kanun'un -dava konusu işleme ilişkin fiil tarihi itibarıyla yürürlükte bulunan- 19. maddesinin ikinci fıkrasının (e) bendinin (2) numaralı alt bendinde, lisans sahiplerinin kendilerine verilen lisansta belirtilen faaliyet konuları ve tanınan haklar dışında başka bir konuda ve alanda piyasa faaliyetinde bulunulması hâlinde uygulanacak idarî para cezasına ilişkin bir düzenleme olduğu görülmektedir.

Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin 18. maddesinde, lisansın, sahibine lisansta yer alan faaliyetin yapılması ile bu konuda taahhütlere girişilmesi haklarını verdiği ve lisansla tanınan hakların, ilgili mevzuatta kayıtlı hususların yerine getirilmesi koşuluyla kullanılabileceği açıklandıktan sonra, 37. maddesinde bayilik lisansı kapsamında yürütülecek faaliyetlere yer verilmiş; 38. maddesinde ise, bayilik lisansı sahiplerinin yükümlülüklerinin neler olduğu belirtilmiştir.

Bu kapsamda, lisans ile tanınan hakların, 5015 sayılı Kanun'un, ilgili diğer mevzuatın ve lisansta yer alan kayıtlı hususların bir bütün olarak dikkate alınması suretiyle belirlenmesi gerekmektedir.

Bu itibarla, bayilik lisansı ile faaliyet gösteren davacıya isnat edilen "lisans ile tanınan haklar dışında faaliyet göstererek istasyondaki otomasyon sistemi sağlıklı çalışmadığı hâlde akaryakıt hareketine konu eylem gerçekleştirilmesi" fiilinin, 5015 sayılı Kanun'un 4. maddesinin birinci ve ikinci fıkralarının ihlâli anlamına geleceğinin kabulü ve davacıya 5015 sayılı Kanun'un 4. madde hükümlerini ihlâl ettiğinden bahisle aynı Kanun'un 19. maddesinin ikinci fıkrasının (e) bendinin (2) numaralı alt bendi uyarınca ceza verilmesi mümkün değildir.

Zira, anılan hükümlerin bu şekilde yorumlanması, ikincil düzenlemelerde yer alan herhangi bir yükümlülüğün ihlâli hâlinde, piyasada faaliyet gösteren lisans sahiplerinin 5015 sayılı Kanun'un 4. maddesini ihlâl etmiş olacağı ve tümüne 19. maddenin ikinci fıkrasının (e) bendinin (2) numaralı alt bendi uyarınca ceza verilmesi gerekeceği anlamına gelecektir ki, bu durum 19. maddenin düzenlenme biçimi ve amacıyla çelişeceği gibi, kanunilik ilkesine de aykırılık oluşturacaktır.

Bunun yanında, 5015 sayılı Kanun'un 19. maddesinin yedinci fıkrasının dava konusu işlemin tesis edildiği tarihte yürürlükte bulunan hâlinde, maddede belirtilenlerin dışında kalan, ancak bu Kanun'un getirdiği yükümlülüklere aykırı davranılması durumunda ne şekilde ceza verileceği kurala bağlanmış olduğundan, ikincil mevzuatın ihlâli hâlinde verilecek olan idarî para cezası miktarının tayininde 5015 sayılı Kanun'un 19. maddenin ikinci fıkrasının (e) bendinin (2) numaralı alt bendinin mi yoksa anılan Kanun'un 19. maddenin yedinci fıkrasının mı uygulanacağı şeklinde bir belirsizlik doğacaktır ki, bu durum da kanunîlik ilkesine aykırılık teşkil edecektir.

Bu durumda, sahip olduğu lisansın verdiği haklar dışında faaliyet gösterdiğinden bahisle davacıya idarî para cezası verilmesine ilişkin dava konusu işlemde hukuka uygunluk, davanın reddine ilişkin İdare Mahkemesi kararına yönelik istinaf başvurusunun reddine dair temyize konu Bölge İdare Mahkemesi kararında ise hukukî isabet bulunmamaktadır.

Öte yandan, davalı idarece, fiil tarihi itibarıyla yürürlükte olan mevzuat kuralları dikkate alınmak suretiyle davacı hakkında yeniden bir değerlendirme yapılarak karar verilebileceği açıktır.